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N^° 3088

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 mai 2001.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾

sur la pollution de l'air,

ET PRÉSENTÉ

PAR Mme ANNETTE PEULVAST-BERGEAL,

Rapporteure,

en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par

M. JEAN-MICHEL MARCHAND,

et composée en outre de MM. Maxime BONO, Claude GAILLARD, Robert GALLEY,
André GODIN, Michel GRÉGOIRE, Daniel MARCOVITCH,
Jacques PÉLISSARD, Serge POIGNANT et Gérard VOISIN

Députés.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Déchets, pollution et nuisances.

La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Léon Bertrand, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. Patrick Braouezec, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Gilles Cocquempot, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. Éric Doligé, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Jean-Claude Étienne, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Hubert Grimault, M. Michel Grégoire, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Jacques Le Nay, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Marius Masse, M. Roland Metzinger, M. Roger Meï, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. Germinal Peiro, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jean Pontier, M. Jacques Pélissard, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. Jean-Claude Robert, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.

INTRODUCTION 7

I.- UN PHÉNOMÈNE ÉVOLUTIF ET COMPLEXE 11

A.- LA POLLUTION ATMOSPHERIQUE EST UN PHÉNOMÈNE COMPLEXE PRÉOCCUPANT L'OPINION PUBLIQUE 11

1. Les multiples dimensions de la pollution 11

a) Des polluants divers aux interactions mal connues 11

b) L'influence déterminante des facteurs physiques 15

c) L'origine géographique des polluants 17

2. La sensibilité croissante de l'opinion publique 23

B.- LA DÉGRADATION DE LA QUALITÉ DE L'AIR : RÉALITÉ OU TROMPE-L'_IL ? 24

1. Un danger réel mais surestimé : l'altération de l'air ambiant 24

a) Des évolutions aux effets contradictoires 24

b) Des questions en suspens empêchant d'avoir une vision complète
de l'évolution de la qualité de l'air 34

c) Y a-t-il réellement dégradation de l'air ambiant en ville ? 38

2. Un souci récent : la dégradation de l'air intérieur 43

a) Un nouveau problème de santé publique 43

b) Sources et polluants 49

II.- LES CONSÉQUENCES DU PHÉNOMÈNE : DE MULTIPLES ATTEINTES,
À L'INTENSITÉ VARIABLE 54

A.- UN RISQUE SANITAIRE RÉEL MAIS À L'AMPLEUR POUR L'INSTANT MAL CONNUE 54

1. Un impact sanitaire réel selon les résultats des études toxicologiques 56

2. Les études épidémiologiques : des résultats convergents qui accréditent l'hypothèse d'un impact sanitaire sur le court terme 59

a) L'étude Erpurs  60

b) Le projet APHEA 61

c) Les résultats obtenus par l'Institut de veille sanitaire pour les grandes agglomérations françaises 62

3. Les effets sanitaires à long terme : des présomptions plus que
des certitudes 65

4. Les difficultés pour quantifier l'ampleur du risque 68

a) Le problème de la mesure de l'exposition 68

b) Les divergences pour hiérarchiser les risques 70

B.- DES CONSÉQUENCES CONTRASTÉES SUR L'ENVIRONNEMENT URBAIN 74

1. La dégradation du patrimoine bâti 74

2. Un impact moins sévère sur les espaces verts 79

III.- LES ACTIONS POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR 83

A.- UN DISPOSITIF DE SUIVI DE LA QUALITÉ DE L'AIR PERFORMANT
MAIS HÉTÉROGÈNE ET COMPLEXE 83

1. Le dispositif de suivi de la qualité de l'air 83

a) Historique et présentation générale 83

b) Les faiblesses du dispositif de surveillance de la qualité de l'air 85

c) Les normes relatives à la concentration des polluants dans l'air ambiant 86

d) L'information du public 88

2. La gestion des épisodes de pollution 89

a) Une information du public renforcée 89

b) Les mesures d'urgence 90

B.- LA RÉGLEMENTATION IMPARFAITE DES ÉMISSIONS 92

1. Un bilan positif pour les sources fixes et les automobiles 95

a) Les sources fixes : une réglementation ancienne et efficace 95

b) Des automobiles moins polluantes 96

2. Un contrôle insuffisant de certaines sources d'émissions 105

a) Un retard préoccupant dans les transports 106

b) Les émissions des unités d'incinération et de traitement des ordures ménagères 110

c) Le problème particulier de l'air intérieur 111

C.- LA PLANIFICATION : UN EFFORT INABOUTI 113

1. La mise en place tardive des plans de déplacements urbains 114

2. A la recherche d'instruments consacrés spécifiquement à la qualité de l'air 124

a) La modestie des plans régionaux pour la qualité de l'air 125

b) Des plans de protection de l'atmosphère peu attractifs 131

D.- NOUVELLES AUTOMOBILES, NOUVEAUX COMPORTEMENTS AUTOMOBILES 134

1. La quête de l'automobile écologiquement correcte. 134

a) L'introuvable carburant propre 134

b) La loi sur l'air au secours des véhicules propres. 144

2. La quête de l'automobiliste écologiquement responsable 146

a) L'automobile partagée. 147

b) La ville partagée 150

E.- DES DISPOSITIONS FISCALES PERMETTENT DE LUTTER CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR 154

1. Les dispositions fiscales relatives aux sources fixes 154

a) La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) 154

b) D'autres dispositions fiscales relatives aux sources fixes de pollution atmosphérique concourant à l'amélioration de la qualité de l'air 155

2. Les dispositions fiscales relatives aux carburants et combustibles 156

a) La taxe intérieure sur les produits pétroliers 157

b) Les autres taxes portant sur les carburants et les combustibles 161

3. Les dispositions fiscales relatives aux véhicules 162

F.- L'IMPÉRATIVE AMÉLIORATION DES CONNAISSANCES 163

CONCLUSION 169

EXAMEN EN COMMISSION 173

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 175

GLOSSAIRE 181

MESDAMES, MESSIEURS,

Alors qu'a été proclamé pour la première fois en 1996 le « droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé », jamais la pollution atmosphérique n'est autant apparue comme une menace aux yeux des Français.

« La pollution, ce poison que l'on respire » (Le Figaro, 1^er septembre 2000), « L'air des villes accusé de mortelle pollution » (L'Humanité, 20 avril 1999), « Plus de cinq millions de Franciliens respirent un air pollué » (Le Monde, 5 mai 1999), « Qualité de l'air : chasse à l'ennemi invisible » (Nice Matin, 3 juillet 2000) : autant de titres qui traduisent les préoccupations croissantes de nos concitoyens en matière de pollution atmosphérique.

Plus que toute autre atteinte à l'environnement, la pollution atmosphérique fait peur. Elle est rarement détectée par nos sens et elle est totalement subie, nul ne pouvant choisir l'air qu'il respire. Cet « ennemi invisible », ferment de comportements parfois irrationnels et d'idées reçues, ne pouvait échapper à l'intérêt de la communauté scientifique qui a produit une littérature abondante sur le sujet.

Le monde politique n'a pas été en reste. Le Parlement a tout d'abord adopté la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, première loi généraliste sur l'air depuis 1961. Puis, le 9 novembre 1999, la commission de la production et des échanges a décidé, en réponse à une proposition de résolution de M. Philippe Douste-Blazy visant à créer une commission d'enquête sur la pollution atmosphérique urbaine, de mettre en place une mission d'information sur ce sujet.

Dans un contexte largement marqué par l'alarmisme, il importait de mener un travail de synthèse et de mise au point, pour faire objectivement la part de l'irréel et du réel, des dangers et des progrès.

Définir la pollution atmosphérique n'est pas un exercice simple. Il a d'ailleurs fallu attendre 1996 pour que cette notion soit précisée dans notre droit positif. Selon l'article 2 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, « constitue une pollution atmosphérique (...) l'introduction par l'homme, directement ou indirectement, dans l'atmosphère et les espaces clos, de substances ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives ».

Le caractère très général de cette définition rend mal compte de la complexité du phénomène : multiplicité et mobilité des polluants, interaction des substances, importance des facteurs géographiques et météorologiques rendent difficile l'appréciation de la qualité de l'air à un endroit et un moment donnés.

Cette difficulté a été particulièrement ressentie par la mission d'information, puisque son champ d'investigation était limité à la pollution atmosphérique urbaine, c'est-à-dire une pollution de proximité, excluant l'étude de phénomènes tels que la destruction de la couche d'ozone troposphérique ou l'effet de serre et ses éventuelles conséquences sur le réchauffement de la planète. Votre rapporteure n'a donc pas abordé cette dernière question. Elle souhaite néanmoins rappeler l'enjeu de développement durable qu'elle constitue et souligner combien la récente décision de M. Bush, président des Etats-Unis, de ne pas respecter le protocole de Kyoto, est à la fois dangereuse et irresponsable.

La mission a également décidé de ne pas traiter les problèmes posés par certaines pollutions spécifiques de l'air : bruit, nuisances olfactives et radioactivité. Elle s'est toutefois intéressée à la radioactivité naturelle relevée dans les espaces clos et a jugé indispensable d'aborder la question de la dégradation de l'air intérieur. En effet, compte tenu de l'urbanisation croissante de la population française et du mode de vie des citadins (qui passent le plus clair de leur temps à l'intérieur des locaux), la mission ne pouvait ignorer ce sujet.

Au fil de ses auditions, elle a pu constater que la pollution atmosphérique urbaine suscitait des réactions contrastées. Si la réalité du phénomène n'a jamais été niée, l'appréciation des risques a donné lieu à des opinions divergentes, allant de la relativisation à l'alarmisme.

Dans ce contexte parfois passionnel, la mission a cherché à faire la part des choses et à ne pas reprendre à son compte certaines contrevérités largement répandues dans l'opinion. Qu'apparaît-il si l'on dresse un constat objectif de la situation ? Quelques idées reçues sont mises à mal : depuis trente ans, la pollution atmosphérique urbaine a tendance à reculer ; en revanche, la qualité de l'air intérieur s'est fortement dégradée ; le risque sanitaire est nettement moins élevé que celui pesant sur un fumeur ; enfin, dans les rues des villes, les personnes les plus exposées sont les automobilistes et non les piétons ou les cyclistes.

Au cours de ses travaux, la mission d'information a auditionné plus de soixante personnes : élus locaux, représentants des cabinets ministériels, de l'administration, d'organismes et d'établissements publics, médecins, universitaires et chercheurs, représentants du milieu industriel et des transports, représentants du monde associatif.

La mission s'est également rendue dans les locaux d'Airparif afin d'y rencontrer ses responsables et s'est déplacée le 23 octobre 2000 à La Rochelle afin d'examiner les expérimentations menées par une ville « pionnière » en matière de déplacements.

Au terme de ces auditions et déplacements, la mission a dégagé trois grands axes de réflexion portant sur la complexité et l'évolution de la pollution atmosphérique urbaine, puis sur ses conséquences pour la santé humaine, le patrimoine bâti et les écosystèmes, et enfin sur l'évaluation des politiques publiques menées pour lutter contre ce phénomène.

Aujourd'hui, si l'action des pouvoirs publics a permis d'obtenir une amélioration significative de la qualité de l'air, vivre en ville, souvent considéré comme une contrainte, ne doit plus être perçu comme une agression ou un danger.

Pour cela, la priorité est double : repenser la place de l'automobile en ville et restaurer la qualité de l'air intérieur.

I.- UN PHÉNOMÈNE ÉVOLUTIF ET COMPLEXE

A.- LA POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE EST UN PHÉNOMÈNE COMPLEXE PRÉOCCUPANT L'OPINION PUBLIQUE

La pollution est un phénomène très complexe compte tenu de la diversité des polluants, de leurs combinaisons et modifications dans l'atmosphère et de leurs interactions, notamment sous l'effet de réactions photochimiques mais aussi en raison du rôle de facteurs physiques tels que le climat et le relief. Aussi, son évolution est-elle parfois difficile à appréhender avec rigueur. Cette complexité contribue à renforcer les inquiétudes de l'opinion.

1. Les multiples dimensions de la pollution

a) Des polluants divers aux interactions mal connues

La pollution résulte de la présence dans l'atmosphère de polluants qui sont très variés. On peut les rassembler selon deux typologies. La plus simple, physique, consiste à distinguer les polluants gazeux des polluants solides, poussières et particules. La seconde s'appuie sur l'origine des polluants et oppose les polluants primaires et les polluants secondaires.

1°) Les polluants primaires

Les polluants primaires sont les substances présentes dans l'atmosphère telles qu'elles ont été émises.

Parmi ces polluants, certains se distinguent par leur importance particulière. Tel est le cas des substances suivantes :

- le monoxyde de carbone (CO) qui est un gaz toxique inodore émis essentiellement par la combustion incomplète de carburants fossiles et donc par les véhicules et le chauffage urbain. Il peut se transformer dans l'atmosphère en dioxyde de carbone (CO₂) ;

- le dioxyde de soufre (SO₂), émis par certains procédés industriels (notamment dans la papeterie ou le raffinage) et surtout par l'utilisation de combustibles fossiles soufrés. Il est l'un des principaux responsables des retombées acides en raison de sa transformation, dans l'atmosphère, en acide sulfurique (H₂ SO₄) ;

- les oxydes d'azote (NO_x), dont l'émission résulte essentiellement de la combustion de combustibles fossiles, en particulier par les véhicules et qui ont notamment pour effet de contribuer à la formation d'ozone dans l'atmosphère ;

- les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), émis par la combustion incomplète des fiouls ou des charbons et qui se présentent généralement dans l'air, liés aux particules. Certains d'entre eux sont reconnus comme très cancérigènes ;

- les particules, qui sont d'origines et de natures très diverses. Il est possible de les classer selon leur taille.

On distingue ainsi classiquement deux types de particules : les PM₁₀ (Particulate Matter) qui sont celles dont le diamètre moyen n'excède pas 10 _m et qui proviennent principalement des véhicules (en particulier de ceux équipés d'un moteur diesel) et les PM₂₅ dont le diamètre moyen est inférieur à 25 _m et qui sont majoritairement émises par des sources fixes.

Les particules les plus petites, plus légères, sont celles qui peuvent rester en suspension le plus longtemps. Elles sont également susceptibles de pénétrer le plus profondément dans l'appareil broncho-pulmonaire.

Les particules les plus grosses sont principalement produites par des phénomènes de frottement. On trouve également parmi elles des particules biologiques telles que des pollens. Les particules les plus fines proviennent de transformations gaz-solide dans l'atmosphère et notamment de phénomènes de condensation et de coagulation.

D'un point de vue sanitaire, les particules méritent une attention particulière. En effet, elles sont susceptibles de servir de vecteurs à d'autres substances, tels par exemple les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) cancérigènes, ce qui est particulièrement préoccupant compte tenu de la capacité des particules les plus fines à se déposer dans les alvéoles pulmonaires, voire à pénétrer dans le sang ;

- le gaz carbonique ou dioxyde de carbone (CO₂), produit par les combustions, qui est essentiellement préoccupant, en raison de sa contribution à l'effet de serre ;

- l'acide chlorhydrique (HCl) qui est émis essentiellement par l'incinération des ordures ménagères ;

- les composés organiques volatils (COV), qui comprennent notamment des hydrocarbures (dont le benzène, le toluène et les xylènes). Il sont émis par de très nombreuses sources, notamment par divers procédés industriels ainsi que par les véhicules. Le méthane, qui est un gaz à effet de serre dont la concentration s'accroît rapidement dans l'atmosphère, est un composé organique volatil ;

- les métaux lourds susceptibles de polluer l'atmosphère et qui sont très nombreux. Il s'agit notamment :

. du plomb, dont la toxicité est très importante et qui peut être émis par certains procédés industriels (fabrication de batteries électriques par exemple), ainsi que par la combustion de carburants plombés ; on le retrouve également dans certaines peintures apposées dans des immeubles anciens ;

. du zinc, provenant notamment de la combustion du charbon et du fioul lourd ;

. du mercure, émis par certains procédés industriels, l'incinération de déchets, ainsi que la combustion du charbon ou du pétrole ;

. du nickel, émis essentiellement par la combustion du fioul lourd,

. de l'arsenic, que l'on trouve à l'état de traces dans certains combustibles et dans certaines matières premières utilisées dans la verrerie et la métallurgie ;

- les dérivés fluorés, qui constituent également une catégorie importante de polluants ;

- les pesticides.

2°) Les polluants secondaires

Les polluants secondaires sont des substances dont la présence dans l'atmosphère résulte de transformations chimiques liées à la présence de composés dits précurseurs. Constituent ainsi des polluants secondaires, l'acide sulfurique et l'acide nitrique qui se forment dans l'atmosphère sous l'action de l'humidité à partir, respectivement, de dioxyde de soufre et d'oxyde d'azote.

L'ozone est le principal polluant secondaire. Sa formation résulte d'un processus photochimique en présence de certains polluants primaires (monoxyde de carbone, oxydes d'azote et composés organiques volatils). Il s'agit d'un gaz naturellement présent dans l'atmosphère à des concentrations faibles et à une altitude élevée (de 17 à 50 km pour la stratosphère). A plus basse altitude (de 6 à 17 km pour la troposphère), en revanche, l'évolution de sa concentration résulte essentiellement des activités humaines.

Comme le rappelle le Conseil supérieur d'hygiène publique de France ⁽¹⁾, « une caractéristique importante de la chimie atmosphérique à l'origine de la production d'ozone est son caractère non linéaire. En effet, cette production n'est pas proportionnelle aux teneurs initiales en précurseurs et, selon l'abondance relative des divers réactifs, ce sont des réactions de destruction ou de production d'ozone qui peuvent être favorisées ». En effet, si la production d'ozone résulte de la dissociation du dioxyde d'azote par le rayonnement ultraviolet, ce dioxyde d'azote est lui-même produit par une réaction entre l'ozone et le monoxyde d'azote. Ainsi, la création du précurseur de l'ozone détruit cette substance. L'abondance de monoxyde d'azote ralentit donc l'accumulation de l'ozone alors que sa présence en quantité plus modeste la conditionne puisque cette substance se transforme dans l'atmosphère en dioxyde d'azote.

Ces mécanismes expliquent la spécificité de l'ozone troposphérique qui est présent à des concentrations plus élevées en zones périurbaines ou rurales que dans les zones urbaines et industrielles. En effet, là où les émissions de polluants sont les plus fortes, l'abondance de monoxyde d'azote détruit l'ozone.

C'est donc souvent hors des agglomérations que les concentrations d'ozone sont les plus élevées et peuvent atteindre des niveaux dangereux. L'exemple le plus connu de ce mécanisme est celui des forêts d'Ile-de-France, telles celles de Rambouillet ou de Fontainebleau, où les concentrations d'ozone peuvent être très élevées en l'absence de sources significatives d'émissions de polluants sur place. Les Franciliens sont donc parfois rattrapés par la pollution à laquelle ils s'efforcent d'échapper par des balades en forêt.

Chacun de ces polluants agit sur la santé. Ainsi, le monoxyde de carbone pénètre dans le sang et réduit la quantité d'oxygène fournie à l'organisme. Il représente un danger particulièrement important pour les personnes souffrant de maladies cardiovasculaires mais, à doses élevées, ce gaz est également dangereux pour les personnes en bonne santé.

Le plomb, pour sa part, s'accumule dans l'organisme et peut notamment affecter les reins, le foie et le système nerveux en créant, à forte dose, des désordres neurologiques. Même à faible dose, le plomb est extrêmement dangereux, en particulier pour le f_tus et les enfants en bas âge. Il semblerait en outre que cette substance puisse être responsable de l'aggravation de pathologies cardiovasculaires.

Le dioxyde d'azote irrite les poumons et réduit la résistance aux infections respiratoires. Une exposition prolongée à des concentrations élevées de ce gaz pourrait en outre provoquer des affections respiratoires aiguës, en particulier pour les enfants.

L'ozone est également susceptible de créer ou d'aggraver des pathologies respiratoires. Ce gaz endommage en effet les tissus pulmonaires et accroît la sensibilité des poumons à d'autres irritants. L'exposition à l'ozone n'affecte pas que les personnes présentant une sensibilité particulière ; elle est également dangereuse pour des gens en pleine santé. L'ozone est en outre dangereux pour les plantes et sa présence dans l'atmosphère entraîne une diminution significative des rendements agricoles.

Les particules présentent des risques variés pour la santé. Elles peuvent ainsi avoir des effets négatifs sur le système respiratoire, aggraver les pathologies respiratoires et cardiovasculaires existantes et altérer les défenses naturelles de l'organisme. Les personnes âgées, les enfants et les personnes souffrant de pathologies pulmonaires ou cardiovasculaires chroniques sont particulièrement sensibles aux particules. Celles-ci s'avèrent en outre dangereuses en tant que vecteurs d'autres substances toxiques, tels les métaux lourds.

Enfin, le dioxyde de soufre peut, lui aussi, être à l'origine de pathologies respiratoires, entraîner une altération des défenses pulmonaires et aggraver des pathologies cardiovasculaires existantes.

A long terme, l'exposition aux polluants, présents dans l'air ambiant, présente des risques spécifiques. Leur étude est complexe (cf. II-A). En effet, l'air que nous respirons et qui est susceptible d'affecter à long terme notre santé, se caractérise par la présence simultanée d'un grand nombre de polluants. L'air ambiant n'est en effet pas un « air pur » souillé de tel ou tel polluant. La notion même d'air pur est d'ailleurs sujette à caution, le professeur Gérard Mouvier intitulant d'ailleurs l'un des chapitres de son ouvrage de synthèse et de vulgarisation « La pollution atmosphérique », « L'air pur : une utopie ? ». Il s'agit en réalité d'une « soupe » ou d'un « cocktail » composé d'un nombre extrêmement élevé de substances interagissant constamment entre elles.

b) L'influence déterminante des facteurs physiques

Si la pollution atmosphérique résulte d'émissions liées principalement aux activités humaines sur lesquelles une action doit être conduite, elle est également déterminée en grande partie par des facteurs physiques, c'est-à-dire essentiellement par le relief et le climat. Ces facteurs déterminent en effet la dispersion des polluants et donc leur concentration dans l'atmosphère.

Est en premier lieu importante la pression atmosphérique. Ses variations influencent en effet l'écoulement et la turbulence de l'air qui, lorsqu'elle est forte, favorise la dispersion des polluants.

Le vent, naturellement, joue également un rôle majeur. Il va en effet de soi qu'un vent violent favorise le déplacement sinon la dispersion des émissions.

La température, outre son influence indirecte par le biais notamment de la circulation atmosphérique, joue un rôle direct en agissant sur la chimie des polluants.

Enfin, l'ensoleillement joue un rôle majeur dans les réactions photochimiques conduisant notamment à la formation d'ozone troposphérique. C'est pourquoi cette pollution est particulièrement préoccupante à la belle saison.

Or, du point de vue climatique, les milieux urbains, au-delà de leur diversité, présentent un certain nombre de caractéristiques communes qui jouent un rôle important dans la pollution locale ⁽²⁾. Les villes présentent en effet un bilan thermique particulier caractérisé, sauf exception, par une anomalie thermique positive.

La chaleur issue du rayonnement solaire est en effet, en ville, emmagasinée par les matériaux de construction alors que dans la campagne la teneur en eau plus élevée des sols conduit à la consommation de cette valeur par le phénomène de l'évaporation.

« Par beau temps anticyclonique calme, les centres-villes surchauffés donnent naissance à des masses d'air ascendantes (...). Or, à la périphérie campagnarde, l'air, rafraîchi par évaporation de l'eau des végétaux et des sols et le rayonnement nocturne, est nettement plus froid. Les masses d'air auront, de ce fait, au contraire tendance à être descendantes. L'appel d'air périphérique contribuera à rabattre des masses d'air à partir du haut de la zone d'ascendance. Le résultat d'ensemble sera l'établissement de courants circulaires de convexion centrés sur le centre-ville, c'est-à-dire concentriques autour du centre ville et enveloppant la ville dans un système de circulation atmosphérique local fonctionnant en vase clos » ⁽³⁾.

Il en résulte la formation d'un « dôme de pollution urbain » qui « recouvre la ville comme un couvercle de marmite » ⁽⁴⁾.

La concentration importante de polluants en ville s'explique donc, non seulement par le fait qu'ils y sont plus massivement émis, mais aussi par les conditions climatiques qui font que leur dispersion est moindre. De sorte, qu'à émissions constantes, si la ville était à la campagne, elle serait moins polluée ! Ces conditions climatiques résultent largement des spécificités de l'environnement urbain. Le propre des villes est en effet que la densité des bâtiments y est plus forte qu'à la campagne, que les plantes y sont moins nombreuses et que les sols sont plus pauvres en eau. Il en résulte d'évidentes implications pour les politiques publiques car un urbanisme adapté peut permettre de lutter contre la formation des dômes de pollution urbains. Il convient en particulier de multiplier les espaces verts et, plus généralement, les végétaux en milieu urbain. Leur présence permet en effet, non pas tant de lutter directement contre la concentration ou la formation des polluants, mais de limiter le risque de création d'un « dôme de pollution » et donc de contribuer à la dispersion des polluants. Un tel rôle peut également être joué par des plans d'eau.

c) L'origine géographique des polluants

La pollution atmosphérique peut s'analyser à différentes échelles. On peut ainsi distinguer ⁽⁵⁾ :

- la pollution locale ou pollution de proximité qui concerne essentiellement l'oxyde de carbone, les oxydes d'azote, les poussières et les hydrocarbures. Dépendant des sources locales, de la topographie et des conditions météorologiques locales en particulier du vent, elle est distribuée très irrégulièrement variant ainsi d'une rue à l'autre. Elle ne peut donc être mesurée de manière pertinente que par des réseaux de capteurs très denses. Son extrême irrégularité complique en outre singulièrement l'évaluation des expositions susceptibles d'être subies par les individus.

- la pollution régionale concerne l'échelle de l'agglomération ou de la région. Elle dépend non seulement des émissions de polluants primaires mais également de la formation de polluants secondaires et notamment de l'ozone par réaction photochimique. C'est la pollution que l'on qualifie de « pollution de fond ». Elle se caractérise par une certaine homogénéité dans l'espace mais aussi dans le temps avec des épisodes de pollution pouvant durer plusieurs jours ;

- la pollution peut enfin être continentale ou mondiale. C'est notamment le cas du phénomène particulièrement préoccupant de l'effet de serre qui n'entre pas dans le champ de cette étude. La prise de conscience de l'existence de pollutions transfrontalières a été liée au phénomène des pluies acides causant en particulier des dommages aux forêts. Elle a conduit à la conclusion, en novembre 1979, sous l'égide de l'ONU, de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance entrée en vigueur en 1983 et complétée depuis lors par plusieurs protocoles. L'un de ces protocoles, signé en 1984 et entré en vigueur en 1988, a abouti à la mise en place d'un programme de coopération pour la surveillance et l'évaluation du transport des polluants atmosphériques à longue distance en Europe (EMEP). Dans le cadre de ce programme, un inventaire des émissions des différents polluants réglementés par la convention de 1979 ou ses protocoles additionnels est réalisé afin d'évaluer le respect par les parties de leurs engagements. Sont également évalués dans ce cadre les flux transfrontaliers de polluants en Europe. Cette évaluation est réalisée grâce à une modélisation mais les résultats ainsi obtenus mettent bien en évidence la dimension continentale de certains phénomènes de pollution. Les quatre cartes ci-après illustrent ainsi les flux transfrontaliers respectivement d'oxydes d'azote et d'oxydes de soufre évalués à partir de ce modèle.

Les deux premières cartes représentent les dépôts en Europe liés aux émissions réalisées en France et les deux suivantes, les dépôts en France liés aux émissions dans le reste de l'Europe.

Carte n° 1

Carte n° 2

DÉPÔTS D'OXYDES DE SOUFRE ÉMIS DEPUIS LA FRANCE EN 1998

Carte n° 3

2. La sensibilité croissante de l'opinion publique

A la demande de l'Institut français de l'environnement (IFEN), le CREDOC a réalisé des études ayant notamment pour objet de demander à la population sondée de hiérarchiser les actions que l'Etat doit entreprendre en priorité dans le domaine de l'environnement. La réduction de la pollution de l'air et de l'atmosphère est de très loin l'objectif à poursuivre cité en premier. Elle était ainsi en 1998 citée en premier par 44  % des personnes interrogées, la réduction de la pollution de l'eau, des rivières et des lacs venant en second rang en étant citée en premier par 12 % des personnes interrogées ⁽⁶⁾.

En 2000, il semblerait, selon les enquêtes d'opinion réalisées dans le cadre du baromètre « environnement » d'EDF, que la hiérarchie des préoccupations soit un peu modifiée. La pollution de l'air arrive en effet au troisième rang des problèmes d'environnement pour les personnes interrogées et est jugée comme un problème très préoccupant par 68 % des personnes interrogées et assez préoccupant par 30 % des personnes interrogées. Les problèmes liés à la pollution des lacs, des rivières et des mers, d'une part, et des eaux souterraines, d'autre part, sont dans cette enquête considérés comme plus grave, résultat qui peut s'expliquer par les conséquences du naufrage de l'Erika.

La sensibilité de l'opinion à la qualité de l'environnement, et notamment de l'air, semble en outre particulièrement vive en Ile-de-France. Un sondage réalisé par l'institut BVA pour Environnement Magazine en novembre 2000 est à cet égard particulièrement éclairant. Il révèle en effet que, pour les personnes interrogées, la protection de l'environnement est la première priorité pour améliorer la qualité de vie à Paris, avant la sécurité des personnes et des biens. La même étude révèle également que 71 % des personnes interrogées estiment que la qualité de l'air s'est plutôt détériorée à Paris au cours des dix dernières années.

En revanche, il n'est pas certain que la pollution atmosphérique soit perçue comme un risque sanitaire prioritaire. Ainsi, selon une étude réalisée en 1994 à la demande de la direction générale de santé ⁽⁷⁾, la pollution de l'air n'arrive qu'en sixième position parmi huit risques ou maladies mais précède toutefois le tabac et la pollution de l'eau.

B.- LA DÉGRADATION DE LA QUALITÉ DE L'AIR : RÉALITÉ OU TROMPE-L'_IL ?

La plupart des Français pensent que la qualité de l'air s'est dégradée. Qu'en est-il exactement ?

Les exigences accrues des populations urbaines en matière de santé publique ont été soulignées. Elles ont tendance à altérer le débat sur l'évolution de la qualité de l'air. La présence d'un smog persistant certains jours, l'écho rencontré par les études les plus alarmistes, le développement de certaines affections respiratoires ou les irritations fréquentes de la cornée confortent les craintes de citadins confrontés de surcroît à une circulation automobile de plus en plus envahissante. Or, contrairement à une opinion répandue, il n'est pas évident que l'air ambiant se dégrade. Une analyse rigoureuse d'indicateurs significatifs aboutit même à un constat inverse.

Faut-il pour autant en conclure que l'air respiré aujourd'hui est sans danger ? Certes pas. L'augmentation de certaines émissions est préoc-cupante ; des polluants nouvellement mesurés et dont il est de ce fait impossible d'apprécier l'évolution, se révèlent très présents ; enfin, il apparaît évident que la qualité de l'air intérieur s'est dégradée depuis plusieurs années.

Il n'est donc pas possible d'apporter une réponse simple et unique à la question de l'évolution de la qualité de l'air. Si l'alarmisme est inconsidéré, l'optimisme n'est pas non plus de mise car des progrès sont encore à réaliser. Entre ces deux attitudes extrêmes qu'il eût été facile d'adopter, demeure la voie de la rationalité qui aboutit à un diagnostic plus nuancé.

1. Un danger réel mais surestimé : l'altération de l'air ambiant

a) Des évolutions aux effets contradictoires

Les modifications observées depuis une quarantaine d'années dans la composition de l'air ambiant des villes et de l'air intérieur sont le reflet des transformations des sociétés urbaines occidentales : désindustrialisation, développement des transports, changement de certains comportements (choix du mode de chauffage, développement de la climatisation, extrême isolation des locaux au nom de la politique d'économies d'énergie). Ces facteurs ont eu des effets souvent contradictoires sur la qualité de l'air urbain.

ÉMISSIONS DE MONOXYDE DE CARBONE EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

(en milliers de t)

Source : CITEPA/CORALIE/format SECTEN

(*) Émissions maritimes internationales et trafic aérien au-dessus de 1000 m.

(p) estimation préliminaire

(t) tendance à 5 ans.

ÉMISSIONS D'OXYDES D'AZOTE EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

(en milliers de t)

Source : CITEPA/CORALIE/format SECTEN

(*) Émissions maritimes internationales et trafic aérien au-dessus de 1000 m.

(p) estimation préliminaire

(t) tendance à 5 ans.

ÉMISSIONS DE DIOXYDE DE SOUFRE EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

(en milliers de t)

Source : CITEPA/CORALIE/format SECTEN

(*) émissions maritimes internationales et trafic aérien au-dessus de 1000m.

(p) estimation préliminaire

(t) tendance à 5 ans.

ÉMISSIONS DE COMPOSÉS ORGANIQUES VOLATILS NON MÉTHANIQUES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

(en milliers de t)

Source : CITEPA/CORALIE/format SECTEN

(*) émissions maritimes internationales et trafic aérien au-dessus de 1000m.

(p) estimation préliminaire

(t) tendance à 5 ans.

1°) Le recul des pollutions atmosphériques d'origine industrielle

Le secteur industriel demeure une source importante d'émissions de substances polluantes. En France, il est ainsi à l'origine du tiers des rejets soufrés, du quart des émissions de composés organiques volatils et du cinquième environ des volumes d'oxydes d'azote et de carbone présents dans l'atmosphère. De plus, il est pratiquement l'unique source de rejet de certains métaux lourds (arsenic, chrome, zinc).

Mais, à l'exception des oxydes d'azote (dont les émissions augmentent de 4,2 % entre 1990 et 1998), toutes les substances polluantes rejetées par l'industrie sont en baisse sur la même période. Plusieurs phénomènes expliquent cette évolution. Certains sont spécifiques aux zones urbaines (désindustrialisation) ; d'autres résultent des politiques environ-nementales mises en _uvre depuis plusieurs décennies.

· Le renvoi des industries dans les zones périurbaines

Si certaines grandes villes françaises ont encore de grands sites industriels intra-muros (notamment Toulouse, Strasbourg, Rennes, Le Havre ou Clermont-Ferrand), la plupart ont vu l'essentiel de leurs activités industrielles se déplacer vers des banlieues souvent de plus en plus lointaines. Tel est le cas de Lyon, Marseille et Paris, trois villes où les besoins en terrains des industriels ne pouvaient se concilier avec le prix de l'immobilier. L'exemple de la capitale est, de ce point de vue, très significatif.

En effet, depuis le milieu du XIX^ème siècle et jusqu'à un passé très récent, de nombreux sites industriels - parfois très importants - s'étaient implantés à l'intérieur de Paris. On y trouvait à titre d'exemples des usines de construction automobile (Citroën, Panhard), des industries agro-alimentaires (minoteries, sucreries) et des usines de production d'électricité fonctionnant au charbon. Toutes ces usines qui relevaient de secteurs particulièrement polluants, ont progressivement été « rejetées » vers la banlieue (ce mouvement a pris fin seulement dans les années 1990 avec la fermeture des Grands Moulins de Paris, dernier grand site industriel de la capitale). Cette évolution fut évidemment bénéfique à la qualité de l'air dans Paris. Il suffit pour s'en convaincre d'observer aujourd'hui les niveaux d'émissions de polluants, les rares jours où fonctionne la centrale thermique de Vitry-sur-Seine, site industriel le plus proche du boulevard périphérique (par exemple, le pic de pollution record par rejets de dioxyde de soufre, enregistré par Airparif en janvier 1997, a correspondu à un jour où fonctionnait la centrale).

On peut donc affirmer que de nos jours la pollution d'origine industrielle n'a qu'un effet limité sur la qualité de l'air des agglomérations urbaines. Elle n'est plus qu'une « pollution à distance » n'arrivant au-dessus des villes qu'après une large diffusion dans l'atmosphère.

· L'efficacité des politiques publiques de lutte contre les pollutions atmosphériques d'origine industrielle.

La localisation des émissions et le nombre restreint d'agents économiques concernés ont permis aux pouvoirs publics d'agir efficacement dans le secteur industriel. Il est vrai qu'il est plus facile de réglementer les émissions des sources fixes et ponctuelles de pollution que de résoudre les problèmes posés par les sources mobiles et diffuses.

C'est ainsi qu'en droit français, plusieurs activités industrielles relèvent, en raison des risques de pollution atmosphérique qu'elles présentent, de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. C'est le cas par exemple des centrales électro-thermiques, des raffineries de pétrole, de certaines industries chimiques, de l'industrie de la chaux et du plâtre, de la sidérurgie ou des sites d'incinération des ordures ménagères.

La législation communautaire n'est pas en reste. Dès le 28 juin 1984, une directive « mère » relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles a été adoptée ; elle s'est déclinée en plusieurs autres directives dont la directive du 24 novembre 1988 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion, qui est actuellement en cours de révision.

A ce stade de notre réflexion et sans méconnaître les problèmes liés à la production et à la gestion des déchets nucléaires, on ne peut faire abstraction du rôle joué en matière de lutte contre la pollution atmosphérique par le programme électro-nucléaire français. De nombreuses centrales thermiques situées en milieu urbain fournissaient de l'électricité en « base », c'est-à-dire qu'elles fonctionnaient quasiment 365 jours par an (outre l'exemple de la centrale de Vitry-sur-Seine déjà cité, c'était également le cas des centrales au fioul de Martigues dans l'agglomération marseillaise, de Blénod située à mi-chemin de Metz et Nancy et de la centrale au charbon du Havre). Aujourd'hui, ces sites qui demeurent extrêmement utiles puisqu'ils viennent compléter la production électro-nucléaire dans les périodes de pointe, ne fonctionnent que quelques jours par an, pas nécessairement à pleine puissance d'ailleurs.

2°) Les nouvelles habitudes de chauffage des citadins.

En modifiant fortement l'offre énergétique, le programme électro-nucléaire a nécessairement eu des conséquence sur la structure de notre consommation en énergie.

L'évolution de la part du charbon dans la consommation énergétique du secteur dit « résidentiel-tertiaire » est très édifiante puisqu'elle passe de 43,3 % en 1960 à 0,8 % en 1999. Si l'on focalise son étude sur la part occupée par les différentes énergies utilisées pour le chauffage des seuls locaux d'habitation, on constate qu'entre 1973 (date de lancement du programme nucléaire) et 1998, la part du charbon est passée de 15,6 à 4,1 % et celle du fioul de 69,5 à 33,6 %. La place du charbon qui, bien qu'en chute libre, peut paraître encore élevée, s'explique pour les populations urbaines par le recours non négligeable à la houille des réseaux de chauffage urbain (elle représente environ un cinquième de la consommation de ces réseaux).

Simultanément au repli des énergies fossiles, la progression du gaz de chauffage et de l'électricité a contribué à améliorer la qualité de l'air en ville. Pour le chauffage électrique, sujet par ailleurs de nombreuses critiques souvent fondées, il faut souligner que son apport est intéressant puisqu'il constitue le premier mode de chauffage de l'histoire ne faisant pas appel à un processus de combustion. Or, la combustion, qu'elle soit liée au chauffage, aux procédés de fabrication industriels ou au fonctionnement des moteurs à explosion, est la première source de pollution atmosphérique.

PARTS DE MARCHÉ DE CHAQUE ÉNERGIE DANS LA CONSOMMATION DU SECTEUR RÉSIDENTIEL-TERTIAIRE (APRÈS CORRECTION CLIMATIQUE)

(Unité :  %)