N° 3167 - Rapport d'information de M. Robert Gaïa déposé en application de l'article 6 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires par la délégation à l'aménagement du térritoire déposé en application de l'article 145 du Règlement par la commission de la défense sur l'action civile des armées sur les théâtres extérieurs (action civilo-militaire)

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N° 3167

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 juin 2001.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ⁽¹⁾,
sur l'action civile des armées sur les théâtres extérieurs (action civilo-militaire)

et présenté par

M. Robert GAÏA

Député.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Défense.

La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :

M. Paul Quilès, président ; M. Didier Boulaud, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Voisin, vice-présidents ; M. Robert Gaïa, M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; M. Jean-Marc Ayrault, M. Jacques Baumel, M. Jean-Louis Bernard, M. André Berthol, M. Jean-Yves Besselat, M. Bernard Birsinger, M. Jacques Blanc, M. Loïc Bouvard, M. Jean-Pierre Braine, M. Philippe Briand, M. Jean Briane, M. Marcel Cabiddu, M. Antoine Carré, M. Bernard Cazeneuve, M. Guy-Michel Chauveau, M. Alain Clary, M. François Cornut-Gentille, M. Charles Cova, M. Michel Dasseux, M. Jean-Louis Debré, M. François Deluga, M. Claude Desbons, M. Philippe Douste-Blazy, M. Jean-Pierre Dupont, M. Christian Franqueville, M. Pierre Frogier, M. Yves Fromion, M. Yann Galut, M. René Galy-Dejean, M. Roland Garrigues, M. Henri de Gastines, M. Bernard Grasset, M. Jacques Heuclin, M. Elie Hoarau, M. François Hollande, M. Jean-Noël Kerdraon, M. François Lamy, M. Claude Lanfranca, M. Jean-Yves Le Drian, M. Georges Lemoine, M. François Liberti, M. Jean-Pierre Marché, M. Franck Marlin, M. Jean Marsaudon, M. Christian Martin, M. Guy Menut, M. Gilbert Meyer, M. Michel Meylan, M. Jean Michel, M. Charles Miossec, M. Alain Moyne-Bressand, M. Arthur Paecht, M. Jean-Claude Perez, M. Robert Poujade, Mme Michèle Rivasi, M. Michel Sainte-Marie, M. Bernard Seux, M. Guy Teissier, M. André Vauchez, M. Emile Vernaudon, M. Jean-Claude Viollet, M. Aloyse Warhouver, M. Pierre-André Wiltzer.

INTRODUCTION 7

I. - LA DOCTRINE DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES 11

A. LA DIRECTIVE DU 11 JUILLET 1997 11

1. « Favoriser l'acceptation et le soutien des populations concernées » 11

2. L'action au profit des forces 12

3. L'action civilo-militaire sert l'environnement civil 12

4. L'aspect humanitaire des actions civilo-militaires 13

5. Les actions duales, en marge du civilo-militaire 14

6. La dimension interministérielle de l'action civilo-militaire 15

B. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DE L'ACTION CIVILO-MILITAIRE FRANÇAISE 16

1. Amélioration de la formation à l'ACM 16

2. Mise en place d'une structure permanente 16

3. Amélioration de l'emploi de la réserve militaire 17

C. LES ENJEUX DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES 17

1. « Intéresser » les belligérants 18

2. Les ACM constituent un instrument économique bénéfique à toutes les parties 18

3. Le rôle de la Mission Interministérielle pour l'Europe du Sud-Est (MIESE) 20

II. - L'ACTION CIVILE DES ARMÉES SUR LES THÉÂTRES EXTÉRIEURS : UNE TRADITION DÉJÀ ANCIENNE 23

A. L'EXPÉRIENCE AMÉRICAINE DES « CIVIL AFFAIRS » ET DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES 23

1. Le gouvernement militaire, de la seconde guerre mondiale à la Corée 23

2. Depuis la guerre du Viêt-nam, une histoire liée au rôle des forces spéciales 24

3. Les affaires civilo-militaires (CIMIC ou Civilian military cooperation) au sein des Civil affairs aujourd'hui 26

4. Une doctrine d'emploi en évolution 27

B. L'APPROCHE FRANÇAISE DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES : UNE TRADITION COLONIALE 29

1. Bugeaud et les bureaux arabes 30

2. Lyautey et les Affaires indigènes 31

3. Les Sections Administratives Spécialisées dans la guerre d'Algérie 32

4. La genèse des actions civilo-militaires modernes 33

III. - LES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES À L'ÉPREUVE DES FAITS 37

A. LE DISPOSITIF MIS EN PLACE AU KOSOVO 37

1. Une action nationale dans un dispositif multilatéral 37

2. L'action civilo-militaire menée au profit de l'environnement des forces 38

3. L'action menée au profit de l'environnement civil 38

4. L'action de nature humanitaire 39

5. Le bilan de l'action au Kosovo en 2001 40

B. LE CONCEPT ACM EN AFRIQUE 41

1. Un terrain particulier 41

2. Une directive spécifique 41

3. La mise en _uvre des ACM en 2000 42

4. L'aménagement des procédures de financement 45

IV. - LES DYSFONCTIONNEMENTS DE LA GESTION CIVILE DES CRISES 51

A. L'ABSENCE D'INSTRUMENTS OPÉRATIONNELS 51

1. Les déficiences du réseau d'alerte sur les situations de crises 51

2. La difficulté de lever des financements nationaux ou internationaux 52

3. Les personnels civils ne disposent pas d'un cadre d'emploi satisfaisant 53

B. LES LOURDEURS ADMINISTRATIVES DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 55

1. Le caractère peu opérationnel de l'administration du Quai d'Orsay critiqué de toutes parts 55

2. Les difficultés de la cellule d'urgence du ministère des affaires étrangères 57

3. Les conséquences de ces insuffisances sur les actions civilo-militaires 59

4. Les armées contraintes d'aller jusqu'aux limites de leur rôle 61

C. UNE COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE NETTEMENT INSUFFISANTE 63

1. Le rôle de quelques fortes personnalités 63

2. Une action internationale en ordre dispersé 64

3. L'absence de continuité dans l'action de la France 65

4. Un foisonnement de structures ministérielles de coopération 66

D. L'ACTION PLUS ORDONNÉE DE NOS PARTENAIRES ÉTRANGERS 69

1. Une mécanique anglaise bien huilée 69

2. Une action stratégique en Allemagne et en Italie 70

3. Les nouveaux venus s'organisent 71

E. L'ACTION ENCORE EMBRYONNAIRE DE L'UNION EUROPÉENNE 72

1. Une nécessaire articulation entre la Commission et le Conseil 72

2. Un processus qui n'en est encore qu'à ses débuts 72

V. - L'ABSENCE D'UNE STRATÉGIE GLOBALE D'INFLUENCE 75

A. LA « GESTION » DES FRANÇAIS DANS LES ORGANISMES INTERNATIONAUX 75

1. L'absence d'une stratégie nationale 75

2. Des interrogations sur le choix des personnels expatriés 77

3. Loin d'être valorisant, servir son pays à l'étranger peut être pénalisant 78

B. LES FRANÇAIS SERVANT LEUR PAYS À L'ÉTRANGER DONNENT L'IMPRESSION D'ÊTRE LIVRÉS À EUX-MÊMES 79

1. L'absence d'une véritable animation de réseau 79

2. Citoyen français dans un organisme international 80

3. L'exemple de la sous-représentation française au sein de la MINUK 80

C. L'ABSENCE DE LISIBILITÉ DE L'ACTION DE LA FRANCE 86

1. L'indigence des statistiques 87

2. Des données systématiquement minorées 87

3. Un complexe du drapeau tricolore ? 90

D. UN MANQUE D'INITIATIVE DE LA PART DES ACTEURS DU SECTEUR PRIVÉ 91

1. Un patronat timoré et peu structuré 91

2. Les faiblesses et limites des ONG françaises 92

3. Le rôle dissuasif de la DREE et de certains diplomates 94

4. « C'est maintenant que les positions se prennent » 95

VI. - LES PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR 97

1. La nécessité démocratique d'identifier en loi de finances initiale les crédits affectés aux actions civilo-militaires 97

2. Développer une structure de pilotage interministérielle 99

3. Instaurer une responsabilité politique au plus haut niveau 100

4. Mettre en place une agence opérationnelle dotée de moyens financiers 100

5. Assouplir l'emploi des instruments de la coopération 103

6. Créer un cadre d'emploi souple pour nos expatriés 103

7. Rendre l'international bénéfique aux carrières des agents publics 105

8. Animer le réseau des Français employés dans des organismes internationaux 105

9. Valoriser systématiquement l'action de la France 105

10. Encourager la création d'une fondation d'entreprises 106

CONCLUSION 107

TRAVAUX DE LA COMMISSION 109

I. - AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 109

II. - AUDITION DE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DÉLÉGUÉ À LA SANTÉ, ANCIEN REPRÉSENTANT SPÉCIAL DU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DES NATIONS UNIES AU KOSOVO 118

III. - EXAMEN EN COMMISSION 123

ANNEXES 129

1. LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES 129

2. EXEMPLES D'ACTIONS CIVILO-MILITAIRES MENÉES AU KOSOVO, EN BOSNIE-HERZÉGOVINE ET À DJIBOUTI 132

INTRODUCTION

Avec la fin de la guerre froide s'est ouverte une période incertaine durant laquelle les affrontements locaux ont proliféré. Ces conflits ne menacent pas directement les pays occidentaux, mais leur résolution représente un enjeu de stabilité régionale. Il ne s'agit plus de raisonner en terme de paix globale, assurée par l'équilibre de la terreur, mais en terme de sécurité internationale. Cela explique la multiplication des opérations des Nations Unies pour faire face à ces conflits.

Alors que la victoire écrasante de la coalition sur l'armée irakienne, en 1991, représentait le point culminant de décennies d'efforts militaires, les expériences récentes en matière de maintien de la paix démontrent que la résolution d'un conflit n'est pas uniquement affaire de puissance armée.

Soucieuse de contribuer à la stabilité internationale, la France, s'est trouvée confrontée à la nécessité d'enrichir sa stratégie d'action, longtemps limitée par la prépondérance de la doctrine de la dissuasion. Cette évolution s'est traduite par des interventions de moins en moins exclusivement militaires.

Les mandats du Conseil de sécurité des Nations Unies ne se limitent plus à assurer le déploiement de forces d'interposition entre belligérants, mais conjuguent activités civiles et militaires. Il s'agit désormais de rétablir l'État de droit, de soutenir voire de former des administrations civiles, d'organiser des élections, d'assurer le respect des droits de l'homme et le retour des réfugiés, d'aider à la reconstruction des infrastructures et au redémarrage des activités économiques. Désormais, les opérations de paix sont pluridisciplinaires et nécessitent l'intervention de multiples acteurs, civils et militaires.

L'aspect civil des interventions est jugé comme l'une des conditions de la réussite des opérations et de l'accomplissement des objectifs initiaux d'intervention fixés aux armées. Ces interventions dites « civilo-militaires » d'assistance directe, mais aussi de sensibilisation auprès, au milieu et au bénéfice des populations civiles se sont multipliées.

Au premier chef sont intéressés les militaires, qui arrivent généralement les premiers dans cette « période grise » où certains belligérants se retirent tandis que d'autres tentent au contraire de pousser l'avantage qu'ils ont pu prendre sur le terrain ou autour des tables de négociation. C'est une période incertaine pendant laquelle des populations civiles fuient celles qui convoitent leurs biens.

C'est dans ce contexte que le ministère de la Défense a réformé son dispositif en créant un véritable pôle stratégique interarmées, capable à la fois d'anticiper les crises et de conduire des opérations sur le plan militaire et civilo-militaire. La réforme organisationnelle visait à mettre à disposition du Chef d'état-major des Armées (CEMA), conseiller militaire du gouvernement, un dispositif rénové de veille, d'alerte, d'analyse et de réponse aux crises, qui prenne aussi en compte la part croissante du multilatéral dans les interventions françaises, tant au niveau des forces déployées (OTAN et dans l'avenir, forces européennes), qu'au niveau du cadre d'intervention internationalisé (opérations de maintien de la paix sous mandat onusien notamment).

Les actions civilo-militaires menées par les armées facilitent l'intégration des forces dans leur environnement et apportent aux militaires une capacité à intervenir dans le volet civil de la crise afin de favoriser la mission militaire. Elles complètent ainsi l'action militaire et diplomatique traditionnelle des États, sur le théâtre d'opération. Elles permettent d'éviter qu'une armée accueillie avec des fleurs par les populations qu'elle est venue protéger ne se transforme au fil des mois et des années en une armée d'occupation. Les actions civilo-militaires participent activement à la stabilisation de l'environnement politique, économique et social dans un pays en crise. Mais leur intervention, liée à l'engagement des armées, doit par nature être limitée dans le temps.

Toutes ces raisons expliquent que l'expression « actions civilo-militaires » ne recouvre que les actions civiles menées par les armées sur les théâtres extérieurs, généralement en sortie de crise, et non sur le territoire national. La nuance est d'importance puisque le ministère de la Défense, comme ses homologues étrangers, les distingue nettement des actions ponctuelles que l'on pourrait qualifier de solidarité qui sont régulièrement menées sur le territoire national (lutte contre la marée noire, aide aux populations sinistrées par les tempêtes ou les inondations...), voire même à l'étranger (ouragan Mitch). Les premières se déroulent dans le cadre d'opérations menées en territoire étranger, dans un environnement qui pourrait devenir hostile et dans lequel les troupes doivent constamment donner des gages pour se faire accepter tandis que les secondes sont menées ponctuellement par nos forces sur le territoire national ou sur un sol ami.

Les crises sont des phénomènes de la politique internationale qui sont appelés, en raison de la déstructuration de nombreux pays, à se développer dans les années à venir. Compte tenu de son rang et des valeurs démocratiques et humanistes qu'elle défend, la France peut difficilement rester à l'écart de la gestion civile des crises dont les actions civilo-militaires sont une des composantes et devra certainement s'impliquer à nouveau dans des environnements non stabilisés et incertains. Il est donc particulièrement utile de travailler à rendre les outils de la gestion civile des crises les plus efficaces possibles.

Pour cela, l'action doit être coordonnée et faire l'objet d'une stratégie globale, définie à l'échelle interministérielle, qui évite le saupoudrage, les initiatives trop individuelles, qui établisse une continuité entre l'action des différents intervenants et rende lisible l'action du pays. Elle a besoin de souplesse et d'outils opérationnels qui lui permettent de surmonter les lourdeurs administratives qui ne manquent pas de surgir.

Or, ce n'est pas précisément en ces termes qu'est conduite l'action extérieure de la France sur les théâtres extérieurs. En effet, il apparaît que, trop souvent, faute d'orientations en provenance des autorités nationales habilitées, le choix des actions est laissé à l'initiative des acteurs de terrain, ceux-là même qui manquent le plus de recul sur l'événement. Faute d'harmonisation avec l'ensemble des intervenants, l'investissement national se disperse et manque de cohérence d'ensemble.

Votre rapporteur a donc mené une mission d'information sur les actions civilo-militaires et leur insertion dans le cadre plus global de la gestion civile des crises afin d'attirer l'attention sur les dysfonctionnements et les moyens à mettre en _uvre pour y remédier.

* *

Le présent rapport présentera dans un premier temps la doctrine des actions civilo-militaires telles qu'elles sont définies par la directive de référence du 11 juillet 1997 de l'État-major des Armées. Un bref rappel historique tentera d'analyser la genèse de ces actions, à travers notamment les pratiques de l'armée coloniale et, plus récemment, de l'armée américaine. Une troisième partie présentera concrètement les ACM telles qu'elles sont menées de nos jours, au Kosovo et, de manière un peu plus atypique, dans les pays africains dans lesquels la France entretient des troupes prépositionnées au titre des accords de coopération.

Puis, votre rapporteur analysera, dans une quatrième partie, les dysfonctionnements globaux de la gestion civile des crises dont les ACM sont une des composantes et regrettera, dans une cinquième partie, l'absence d'une stratégie globale de l'influence. Cela l'amènera à présenter dix propositions pour réformer la gestion civile des crises de manière à rendre plus lisible, plus coordonnée et donc plus efficace l'action de la France.

I. - LA DOCTRINE DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES

Les actions civilo-militaires ont fait l'objet de deux directives de l'État-major des Armées. La première a été élaborée en 1995 (Amiral Lanxade) au vu des premières expériences menées en Bosnie-Herzégovine ; elle a été remplacée par une seconde directive plus étoffée, datée du 11 juillet 1997 (Général Douin). Tout en restant dans le cadre de cette directive, les ACM françaises ont connu un développement récent en rapport avec l'importance de leur enjeu.

A. LA DIRECTIVE DU 11 JUILLET 1997

C'est le document de référence qui définit les actions civilo-militaires et les classe en trois catégories : celles au profit des forces, celles au profit de l'environnement civil et celles à caractère humanitaire, ce qui n'empêche pas certaines actions duales de se retrouver en marge de cette définition. Enfin, la directive insiste sur la dimension interministérielle des ACM.

1. « Favoriser l'acceptation et le soutien des populations concernées »

Les actions civilo-militaires (ACM) sont définies comme des actions devant permettre d'atteindre plus rapidement les objectifs civils et militaires recherchés dans une opération extérieure. « Ces actions visent à faciliter l'exécution des missions opérationnelles avant, pendant et après l'engagement des forces en favorisant l'acceptation et le soutien des populations concernées ».

L'action civilo-militaire sert la force engagée et en particulier la composante nationale de la coalition. Elle est conçue pour faciliter l'exécution des missions opérationnelles avant, pendant et après l'engagement en agissant sur l'environnement civil. Menées en priorité au profit des forces, les actions civilo-militaires s'inscrivent dans leur environnement et englobent les actions humanitaires, que ces actions soient liées ou non à des situations de crise ou de conflit.

Le commandeur français est porteur d'image et constitue un élément essentiel du succès de l'engagement national. Devant la carence des autorités politiques et administratives locales, le représentant des autorités militaires françaises personnalise fortement l'action des forces déployées. Le dispositif ACM constitue l'un de ses principaux outils d'influence et d'information. Par l'expertise qu'il peut rassembler et mettre à la disposition de la communauté internationale, il devient un contributeur reconnu et légitime du volet civil du plan de paix.

Les directives de 1995 et 1997 indiquent clairement la dualité civile et militaire de la fonction ACM. Les actions civilo-militaires se divisent en trois catégories : actions au profit des forces, actions au profit de l'environnement civil et appui des opérations humanitaires.

2. L'action au profit des forces

Les ACM recouvrent le champ des relations avec les autorités civiles, tant au niveau opératif (avec les représentants nationaux) que tactique (avec les autorités locales) afin de déterminer et négocier les implantations, gérer les contentieux éventuels... « La connaissance et l'utilisation des ressources locales » recouvrent le contrôle des sources d'approvisionnement, l'inspection d'installations diverses... Enfin, la coordination des mesures relatives aux prisonniers de guerre est une mission dévolue aux ACM.

Toutes ces actions participent au renforcement de la sécurité des unités déployées en usant de solutions alternatives à l'emploi de la force et en instaurant une relation « positive » avec la population, évitant ainsi l'image d'une armée d'occupation.

La directive du 11 juillet 1997 a définitivement confié la conduite des actions civilo-militaires au Centre opérationnel interarmées (COIA) au détriment du COS. Ce choix a soulevé une question de fond : les ACM sont-elles des opérations spéciales ? Si le champ des opérations spéciales recouvre par essence tout ce qui n'est pas conventionnel, alors les ACM pourraient être considérées comme des opérations spéciales.

Toutefois, il a été considéré que le COS, qui avait par ailleurs une vision des ACM réduite aux actions économiques pures, devait se recentrer sur les mission exceptionnelles de courte durée qui sont sa véritable vocation. L'expertise initiale de théâtre est donc restée de sa compétence et il serait extrêmement dommageable qu'elle lui échappe au regard des excellents travaux réalisés dans les Balkans et salués comme tels. Le relais est pris ensuite par le Centre opérationnel interarmées (COIA). Un désengagement encore plus marqué du COS à l'égard des ACM semble d'ailleurs se profiler.

3. L'action civilo-militaire sert l'environnement civil

Les actions civilo-militaires entreprises pour servir les intérêts des forces sont conçues pour être bénéfiques aux acteurs de la reconstruction : populations, organismes internationaux, ONG, structures étatiques, opérateurs économiques privés et publics, etc.

L'expérience montre que les ACM peuvent s'exercer dans les domaines les plus variés, politiques, économiques et humanitaires, correspondant à la diversité du champ de la reconstruction.

L'État-major des Armées définit ainsi la finalité des ACM : « Ces actions ont principalement pour but de contribuer au rétablissement des fonctions vitales d'un pays sinistré en vue du désengagement progressif de la composante militaire et du transfert de responsabilités aux autorités civiles ». Par l'appui qu'elle apporte à la reconstruction, l'ACM favorise et accélère le retour à la normalité qui est l'objectif final de la communauté internationale et du pays concerné.

La restauration des institutions politiques et administratives, l'aide aux élections et au maintien de la sécurité publique et le soutien à la reconstruction (rétablissement d'infrastructures) sont des exemples de ce type d'actions qui ont trouvé leur application en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo. Ces actions visent à rétablir les conditions objectives de paix, tant au niveau de l'État (ACM au niveau opératif) en apportant un soutien institutionnel, que des individus (ACM tactiques) en restaurant un cadre de vie normal en termes de logement, sécurité, santé, alimentation...

Les ACM concourent ainsi à l'instauration d'un climat de confiance générale. « Le transfert de responsabilités aux autorités civiles » constitue le c_ur de cette mission : ce transfert, qui permet le désengagement des militaires, s'inscrit dans le cadre d'un processus durable de résolution de la crise. La conduite des ACM manifeste le refus d'opérations militaires « ponctuelles » qui, sans effet durable, nécessiteraient d'être reconduites peu de temps après. Face aux gouvernements et institutions internationales, les ACM sont des acteurs marginaux dans une gestion de crise mais leur caractère militaire leur confère une capacité d'intervention quelle que soit l'intensité du conflit en disposant du soutien non négligeable des armées.

Le contrôle des populations et l'aide aux réfugiés sont inclus dans la catégorie des actions au profit de l'environnement civil : le soutien des populations serait un terme plus adéquat pour ces missions au profit de l'environnement civil, le « contrôle des populations » évoquant une mission au profit des forces (permis de circulation, postes de contrôle...). De même, l'assistance aux réfugiés peut se concevoir dans ces deux cas de figure : dans le cadre de la mise en _uvre des accords de Dayton, _uvrer au retour des réfugiés est une mission au profit de l'environnement civil. Mais le contrôle des réfugiés permet aussi d'éviter toute interférence avec les man_uvres militaires : c'est alors une mission au profit des forces.

Des actions peuvent être entreprises en appui de l'action civile de la France. Ainsi, à la demande du ministère des Affaires étrangères, le ministère de la Défense a accepté, en 1996, de mettre à la disposition d'organismes internationaux trois experts en bâtiment et travaux publics en Bosnie-Herzégovine, puis trois autres en 1999 au Kosovo.

Il a également détaché auprès de la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK) un expert en hydrocarbures pour gérer la consommation énergétique du Kosovo ; un officier a été affecté pour assurer l'interface entre la Mission interministérielle pour l'Europe du Sud-Est et le ministère de la Défense ; un effort particulier a été consenti au profit de la reconstruction des écoles du Kosovo, pour accompagner l'action du ministère de l'Education.

4. L'aspect humanitaire des actions civilo-militaires

Les actions humanitaires des ACM s'inscrivent uniquement dans le cadre d'un engagement des forces en opérations extérieures ou de l'action des forces prépositionnées, dans le but de faciliter l'exercice des missions opérationnelles. « Ces actions ont pour but de permettre aux organisations internationales et aux organismes caritatifs de réaliser leur mission d'assistance et de secours aux populations en détresse en contribuant notamment à la sécurité de l'opération ».

Cette définition de l'État-major des Armées exprime le désir de se désengager de toute action humanitaire directe et de soutenir ceux dont c'est la profession : agences des Nations Unies, organisations internationales et organisations non gouvernementales (ONG). Selon ce principe, les militaires devraient contribuer à sécuriser l'environnement, à apporter un soutien logistique mais ne devraient, en principe, s'impliquer directement qu'en cas d'extrême nécessité : mise en place et gestion d'un camp de réfugiés, assistance sanitaire et médicale... La pratique montre que la carence de certains gestionnaires civils des crises conduit généralement les armées à aller au-delà de la lecture stricte de la directive du 11 juillet 1997.

Les catégories de missions précédentes étant à finalité civile ou militaire, nous pourrions en déduire que les « humanitaires » constituent une troisième « espèce ». Dans les faits, ces missions d'assistance aux organisations humanitaires sont conduites au profit de l'environnement civil ou militaire. Dans le cadre du contrôle des réfugiés ou du soutien de la population, les armées trouvent toujours avantage à favoriser l'intervention des ONG afin d'économiser leurs ressources : dans ces cas concrets, les ACM sont de réels multiplicateurs de force. Cette troisième catégorie symbolise la difficulté française à articuler action politique et aide humanitaire, beaucoup d'ONG continuant à se méfier des armées et à craindre d'être instrumentalisées.

Cette présentation des ACM en trois catégories, dont les contours sont parfois difficiles à cerner avec précision, met en évidence quatre niveaux d'intervention qui donnent une vision concrète de la conduite des ACM. Les niveaux opératif et tactique représentent les terrains d'application des ACM. Le niveau stratégique est représenté par le Chef d'état-major des Armées, qui définit la doctrine d'emploi des ACM ; l'état-major interarmées et le COIA en assurent respectivement la planification et la conduite. Le niveau politique est seul susceptible de donner une orientation générale cohérente aux actions civilo-militaires, en particulier au profit de l'environnement civil, afin que celles-ci contribuent efficacement à la gestion de la crise.

5. Les actions duales, en marge du civilo-militaire

Une ambiguïté peut toutefois subsister sur certaines actions qu'on pourrait qualifier de duales car profitant à la fois aux forces et aux populations, comme le déminage, le maintien de l'ordre ou l'animation de radios.

Sur ces trois points, l'État-major des Armées est catégorique : il ne s'agit pas d'actions civilo-militaires. Les mines sont considérées comme des armes létales tournées contre les forces. Lorsqu'une unité doit déminer pour assurer sa sécurité ou s'ouvrir une route, il s'agit donc d'une action de guerre, même si la route est ensuite ouverte également pour la population civile, favorisant la circulation et les échanges. Nous sentons bien que l'action est duale, mais les armées ne déminent jamais sans que ce soit d'abord à leur profit, même si au total, son action sert également aux civils. C'est ensuite aux ONG spécialisées, dans un cadre entièrement civil, de prendre le relais. Il n'en va pas de même pour la sensibilisation au danger que représente les mines et pour les actions de prévention qui sont considérées, en l'occurrence, comme des actions civilo-militaires. La Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel (CNEMA) estime, de son côté, que les opérations de déminage humanitaire sont des actions de long terme qui doivent s'inscrire dans le contexte de la coopération pour le développement.

De la même manière, le maintien de l'ordre, que l'État-major des Armées qualifie plutôt de contrôle de foules est considéré comme une action d'environnement c'est-à-dire périphérique au combat, dans la mesure où il oppose physiquement les forces à des éléments généralement agressifs et parfois armés même si, là aussi, le maintien de l'ordre profite également à l'ensemble de la population. L'armée américaine considère, de son côté, qu'il s'agit d'une action civilo-militaire.

Enfin, la création de radios en territoire étranger n'est jamais totalement neutre et répond toujours à la volonté de faire passer un message, ne serait-ce qu'en diffusant de l'information auprès des populations. Mais nous savons bien que la frontière entre information et communication est fine : la radio est donc considéré comme une opération psychologique davantage que comme une ACM, même si l'information et la distraction sont bénéfiques aux populations et au développement d'une certaine « normalité ».

6. La dimension interministérielle de l'action civilo-militaire

La dimension politique de l'action civilo-militaire est évoquée dans la directive du CEMA ; elle pose comme postulat l'inscription de l'ACM dans le cadre d'une coordination interministérielle ainsi que le précise l'extrait suivant :

(extrait du chapitre III de la directive du 11 juillet 1997)

1. Organisation générale et rôle des acteurs

« En raison de la nature et de la diversité des moyens mis en _uvre, les actions civilo-militaires intéressent, outre les autorités politiques et militaires contribuant à l'organisation générale de la Défense Nationale, un grand nombre d'opérateurs civils détenant les ressources utiles à leur réalisation.

« La mobilisation de ces ressources au profit de l'ensemble des missions se rapportant aux actions civilo-militaires requiert donc des procédures de coordination particulières, mises en _uvre par une chaîne décisionnelle comportant quatre niveaux de responsabilité :

« - le niveau politique,

« - le niveau stratégique,

« - le niveau opératif,

« - le niveau tactique.

« Les domaines de responsabilité correspondant à chacun de ces niveaux sont classés ci-après par fonctions majeures et repris de façon plus détaillée en annexe 2.

« 1.1. Le niveau politique.

« Le niveau politique dépasse le cadre de la présente instruction. Toutefois, la mise en _uvre des actions civilo-militaires requiert des autorités politiques des orientations adaptées à chaque théâtre d'opérations, ouvert ou potentiel.

« A cet effet, la mise en place d'une structure de coordination interministérielle est nécessaire pour répondre aux besoins permanents comme aux besoins conjoncturels des armées. Il s'agit pour l'essentiel :

« - d'orienter l'action des forces engagées en fonction des objectifs politiques, économiques et culturels nationaux,

« - d'exploiter les informations correspondantes recueillies sur le théâtre,

« - de faciliter l'accès aux ressources du secteur civil, indispensables à la conduite de la mission des forces,

« - de définir les modalités de réalisation des projets nationaux impliquant une collaboration entre les armées, les services ministériels concernés et les opérateurs économiques intéressés.

(fin de l'extrait du chapitre III de la directive)

L'analyse des conflits yougoslaves fait ressortir que la place des militaires dans les opérations de soutien de la paix les oblige à dépasser considérablement leur rôle institutionnel de « pourvoyeurs de sécurité ». Le recours systématique à leurs moyens par la communauté internationale leur donne un rôle d'acteurs à part entière. Ils sont devenus indispensables au bon déroulement du volet civil. L'analyse n'a pas échappé à l'OTAN, organisme militaire qui cherche à développer une capacité civilo-militaire afin d'améliorer son aptitude à peser sur la gestion civile des crises.

B. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DE L'ACTION CIVILO-MILITAIRE FRANÇAISE

Le développement du rôle des actions civilo-militaires a conduit l'État-major des Armées à modifier profondément son organisation dans ce domaine : une formation aux ACM est désormais dispensée de manière générale ; une structure permanente est mise en place à Lyon et l'emploi de la réserve est repensé.

1. Amélioration de la formation à l'ACM

Beaucoup de responsables ACM rencontrent des difficultés lors de leur prise de fonction en raison de leur manque de formation. Dans un cadre multinational, face à des officiers étrangers parfaitement formés, le risque de subir une sévère perte de crédibilité est réel.

Le mode d'action est nouveau et, en France, il n'existait pas, il y a encore peu, de formation spécifique à l'ACM. En août 2000, l'EMA a défini un plan de formation qui est mis en _uvre progressivement au sein de chaque armée. La formation des spécialistes ACM a été confiée à l'armée de Terre, elle sera réalisée au sein d'un groupement qui aura une vocation interarmées.

La formation sera généralisée à partir de l'été 2001. Les premiers spécialistes devraient recevoir leur certificat au cours du quatrième trimestre 2001.

2. Mise en place d'une structure permanente

Pour améliorer la réactivité du dispositif ACM, l'État-major des Armées a décidé de créer un groupement interarmées ACM dont les principales missions sont ainsi définies :

- constituer et mettre en _uvre les structures ACM décidées par l'État-major des Armées ;

- assurer, avant projection, la mise en condition opérationnelle et l'entraînement des personnels ACM ;

- fournir une expertise interarmées concernant le suivi et l'évolution de la formation à l'action civilo-militaire ;

- participer à l'expertise de théâtre ;

- fournir une expertise facilitant, au niveau des armées, le suivi et la conservation de la ressource en personnel expérimenté, d'active et de réserve.

Le groupement pourra constituer « l'outil de la performance » en fournissant les fonctions vitales suivantes,

- la constitution d'un réservoir de modules projetables ;

- la maîtrise d'_uvre de la préparation opérationnelle ;

- le retour d'expérience et l'amélioration du concept ;

Par ailleurs, le groupement soutiendra les processus essentiels de :

- formation et d'entraînement ;

- et de suivi du personnel qualifié à l'ACM.

Le groupement qui sera basé à Lyon atteindra sa configuration définitive au 1^er janvier 2003 au plus tard. Dès l'été 2001, il sera en mesure de projeter le volume d'une première section ACM et de renforcer, autant que de besoin, les états-majors pour la planification et la conduite des actions civilo-militaires.

3. Amélioration de l'emploi de la réserve militaire

Le choix entre l'active et la réserve repose sur la disponibilité de la ressource et sur la volonté des armées de faire appel à la réserve. Dans la pratique, il se révèle parfois difficile d'accéder à la ressource, par manque d'identifiant des spécialités utiles à l'ACM dans les dossiers individuels.

La loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense facilite l'emploi des experts de la société civile dans le cadre de missions ACM de courte durée. En revanche, elle ne permet pas de résoudre le problème présenté par les missions de longue durée (quatre mois et plus) qui tient :

- à la disponibilité des experts confrontés à une absence prolongée hors de leur entreprise (ou de l'administration)

- au texte de la loi qui limite à 120 jours la durée annuelle des engagements spéciaux de réserve, ce qui réduit concrètement à une centaine de jours le temps réel passé sur le théâtre.

C. LES ENJEUX DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES

L'enjeu des actions civilo-militaires est avant tout de parvenir à retrouver une situation de paix. Il importe dans ce cadre « d'intéresser » les belligérants tout en essayant de ne pas renforcer sur le plan économique certaines structures mafieuses déjà en place. Car l'action civilo-militaire et l'économique sont étroitement liés : les ACM constituent un outil d'influence sur divers plans (culturel, juridique) mais principalement sur le plan économique. C'est une des raisons qui avaient poussé, en 1999, le gouvernement à mettre en place une Mission interministérielle pour l'Europe du Sud-Est (MIESE).

1. « Intéresser » les belligérants

Les initiateurs des actions civilo-militaires françaises ont coutume de présenter les ACM avec humour en expliquant qu'elles reposent sur le principe dit du « café-sucre » : en mettant du café d'un côté d'une frontière fermée et du sucre de l'autre côté de cette même frontière, on est à peu près sûr de pouvoir boire, quelque part, du café sucré.

Cette image traduit l'importance de la notion d'intérêt. C'est lui qui commande et il est généralement plus efficace d'intéresser les belligérants au développement économique que de tenter de les dissuader de recourir à la force. Les intérêts passent souvent là où la force provoque des blocages et des enfermements. Les deux notions de dissuasion par la force et d'intéressement au dialogue sont intimement complémentaires.

La démarche générale des ACM relève d'une dynamique nationale, peut-être bientôt européenne, qui participe de façon forte au processus des sorties de crise, à la promotion des intérêts nationaux ou européens ainsi qu'au règlement des problèmes militaires sur le terrain. Les ACM intéressent les personnalités locales concernées par des solutions de sortie de crise. Cette formule de gestion de crises s'applique, notamment, à trois domaines extrêmement sensibles, mais particulièrement porteurs :

- l'économie, parce que l'argent demeure un moteur déterminant ; une des « portes de sortie d'une crise » consiste à faire en sorte que les intérêts économiques soient plus forts que le désir de se battre ;

- le droit, parce qu'il établit les règles d'exercice du pouvoir ;

- la culture, parce que c'est l'une des « réalités » pour lesquelles on peut tuer et se faire tuer et qu'il importe de participer à un certain assouplissement des mentalités.

Les ACM représentent l'une des expressions les plus profondes du lien entre l'armée et son environnement civil car elles mettent au service des pays en crise des composantes civiles et militaires capables d'offrir des solutions d'avenir dans des situations où les impasses sont nombreuses. Elles se concrétisent, dans les faits, par l'intéressement à la France de personnalités locales capables d'intervenir au profit des forces françaises engagées.

L'action menée en immersion dans le milieu local (logements, bureaux) offre des capacités d'intégration particulièrement efficaces. Ce mode d'action où les Français excellent est remarquablement bien perçu par les populations, le barbelé étant peu compatible avec les ACM, sauf, bien sûr, lorsque la sécurité l'exige. Le syndrome sécuritaire des États-Unis qui pousse leurs militaires à refuser le maximum de contacts avec les populations locales reste une grande source de maladresses.

2. Les ACM constituent un instrument économique bénéfique à toutes les parties

Comme nous l'avons vu, les actions civilo-militaires sont menées avant tout dans le cadre du rétablissement de la paix dans des régions qui, en général, viennent d'être le théâtre de combats. C'est la raison pour laquelle il convient en premier lieu d'assurer la sécurité des forces, puis de faire en sorte que les populations locales acceptent les militaires étrangers présents sur leur territoire et ne les considèrent pas, à la longue, comme des occupants. Enfin, ainsi que le précise la directive du 11 juillet 1997, les ACM ont pour but de faciliter l'organisation d'actions humanitaires « et de secours aux populations en détresse ».

Évacuons dès à présent le débat sur le « cynisme » qu'il y aurait à donner l'impression de n'intervenir sur des théâtres extérieurs qu'avec des arrière-pensées commerciales. Si la France intervient avec ses forces militaires, c'est évidemment avant tout au nom de valeurs démocratiques et humanistes, pour contribuer à faire cesser des combats et à ramener ou stabiliser la paix civile. Mais outre qu'il n'y a rien de choquant à vouloir, une fois la paix revenue, participer à la compétition économique dans des pays où sont intervenus et sont parfois morts nos soldats, l'intervention économique est aussi un élément fondamental de la sortie de crise. Aider des entreprises à s'installer sur un marché contribue certes à augmenter le profit des sociétés en question, puisque il est admis que c'est ce qui guide leur action, mais c'est aussi permettre aux populations locales de se procurer les biens et les services qui les conduiront vers une vie « normale ».

Aider ou simplement inciter un fabriquant d'automobiles à s'installer sur le marché bosnien, c'est aussi contribuer à la création d'emplois de concessionnaires, de garagistes, d'assureurs, de pompistes... Autant de personnes qui n'auront pas intérêt à ce que les combats reprennent et qui vendront leurs services sans se demander si leur client est serbe, croate ou musulman. C'est aussi aider les Bosniens, du moins ceux qui en ont les moyens, à acquérir des moyens de déplacement qui amélioreront leur mobilité, faciliteront leur recherche d'emploi et favoriseront un redémarrage de l'économie. Aider un maximum d'entreprises à s'installer sur un tel marché c'est aussi favoriser la concurrence et tirer les prix vers le bas alors qu'en période de sortie de crise, ils sont généralement très élevés. L'exemple de l'automobile est généralisable à un grand nombre de secteurs : transports collectifs, télécommunications, bâtiment et travaux publics... Un entrepreneur français rencontré à Sarajevo nous a fait part de son pronostic sur l'avenir du pays : « On peut considérer que la Bosnie-Herzégovine sera définitivement tirée d'affaire lorsque le parking du supermarché sera plein de voitures et lorsque les Bosniens iront remplir leurs chariots chaque samedi, comme cela se fait en banlieue parisienne ». Dès lors, est-il condamnable de vouloir remplir les rayons ?

Déjà, en 1997, le Président de la République déclarait dans une publication du ministère des Affaires étrangères « l'exportation, une ardente obligation (...) quand je vais à l'étranger, je n'ai aucun complexe, j'y vais pour vendre des produits français »¹. Ce même journal nous apprend que l'administration française est toute entière dévouée à « vendre l'entreprise France ». Cette conception du commerce international n'est pas propre à la France : les États-Unis sont actifs dans la promotion de leurs intérêts commerciaux, avec notamment la mise en place d'une « War Room » chargée de suivre les contrats les plus importants négociés par les firmes américaines. Le Royaume-Uni, l'Allemagne et les pays scandinaves, entre autres, ne conçoivent pas une intervention militaire à l'extérieur de leurs frontières sans un tuilage qui ne se termine, après l'urgence des ACM, par un passage de relais aux ONG puis aux entreprises de leur pays.

3. Le rôle de la Mission Interministérielle pour l'Europe du Sud-Est (MIESE)

Créée en juillet 1999 pour essayer d'intéresser les entreprises françaises à la reconstruction du Kosovo et assurer l'interface entre elles et le ministère de la Défense, la Mission Interministérielle pour l'Europe du Sud-Est (MIESE) est véritablement apparue dans l'espace des activités civilo-militaires en septembre. A partir de cette date un courant d'informations s'est établi, au bénéfice des opérateurs économiques français essentiellement. La mission était présidée par l'ancien ministre Roger Fauroux.

Grâce à l'action de la MIESE et à une décision annoncée par Charles Josselin en juillet 1999, les ACM du contingent français ont bénéficié de 2,5 millions de francs de financement en provenance du ministère des Affaires étrangères en 1999 pour réaliser des microprojets. Cette allocation n'a été renouvelée ni en 2000 ni en 2001, le Quai d'Orsay souhaitant conserver la disposition de l'ensemble des crédits d'intervention.

La MIESE a essayé de transférer (et parfois avec succès) vers d'autres ministères des charges relevant des compétences de ces derniers et que le dispositif ACM assumait temporairement au profit de la MINUK (liste non exhaustive) :

- prise en charge par le ministère des Affaires étrangères des postes de trois militaires français à l'International Management Group (IMG) du Kosovo ;

- prise en charge de la gestion de la prison de Mitrovica par le ministère de la Justice ou retour à la MINUK ;

- prise en compte d'un poste de spécialiste des télécommunications offert à la France et non accepté par l'État-major des Armées ;

- prise en charge d'une assistance technique (expert civil) au profit des pompiers de Mitrovica par le ministère de l'Intérieur ;

- reprise du poste d'expert agricole au sein de la MINUK.

La plupart de ces demandes sont malheureusement restées sans suite, les ministères concernés étant réticents lorsqu'il s'agit de détacher des fonctionnaires dans la mesure où leurs administrations s'estiment toujours sous dotées et préfèrent conserver leurs agents sur le territoire national.

Mais, de son côté, l'État-major des Armées a fourni à la MIESE des informations sensibles telles que le résultat de l'audit économique réalisé par le Commandement des opérations spéciales (COS) au titre de l'expertise initiale de théâtre. L'EMA a également communiqué les informations reçues par la brigade, le général représentant la France auprès du commandant de la KFOR et le COIA, en provenance de la KFOR et de la MINUK.

En outre, de nombreuses prestations ont été demandées par la MIESE à l'EMA, au bénéfice d'organismes ou de personnes opérant au Kosovo (liste non exhaustive) :

- prise de contact avec des responsables de la communauté internationale ou locaux ;

- assistance et facilitation de l'action d'opérateurs civils (privés et fonctionnaires) en mission ;

- convoyage et sécurisation de matériel sensible ;

- transport par voie militaire ;

- évaluation, recherche ou corroboration d'information, à la demande ;

- reconnaissances techniques particulières.

Au total, les relations entre les armées et la mission Fauroux font ressortir un bilan très positif, même s'il est difficilement quantifiable. En créant un lien entre les opérateurs français et les militaires déployés sur le terrain ou insérés dans les organisations internationales, la Mission Fauroux a rendu possible la diffusion des informations à caractère économique. Les analyses d'opportunité ont pu être conduites par les entreprises ce qui a permis à certaines d'être présentes, au bon moment, dans les programmes de reconstruction.

Hormis le domaine économique, la Mission n'avait pas la capacité d'intervenir de façon efficace dans d'autres domaines : politique, culturel ou humanitaire, secteurs prioritaires de l'action civilo-militaire.

Sur le plan de son fonctionnement, la Mission a fait preuve d'un activisme impressionnant. Faute d'une structure relais sur le théâtre, elle fut obligée de solliciter la structure militaire à tous les échelons, du commandant aux officiers en charge de l'ACM. Après la période de lancement où le dynamisme a pu l'emporter sur la méthode, les relations se sont stabilisées dans des conditions que les militaires eux-mêmes considèrent comme mutuellement avantageuses.

II. - L'ACTION CIVILE DES ARMÉES SUR LES THÉÂTRES EXTÉRIEURS : UNE TRADITION DÉJÀ ANCIENNE

Si les « actions civilo-militaires » dans leur acception moderne constituent un concept relativement récent développé à la fin du vingtième siècle, nous devons reconnaître que l'action civile des armées sur les théâtres extérieurs est une tradition bien ancrée dans certaines armées.

Sans prétendre à une exhaustivité difficile en la matière, nous illustrerons notre propos par les exemples de deux armées dont l'action civile est traditionnelle quoi qu'assez différente : d'une part l'armée des États-Unis dont la tradition interventionniste a conduit à développer des actions civiles sur les nombreux théâtres sur lesquels elle est intervenue ; d'autre part l'armée française que la tradition coloniale a longtemps conduit à développer des actions civiles précurseurs lointains des actions civilo-militaires.

A. L'EXPÉRIENCE AMÉRICAINE DES « CIVIL AFFAIRS » ET DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES

L'expérience des États-Unis dans le gouvernement militaire remonte au siècle dernier : à Mexico en 1847, dans les États confédérés pendant et après la guerre civile, puis aux Philippines, à Puerto Rico et à Cuba après la guerre contre l'Espagne en 1898. Mais c'est la seconde guerre mondiale qui permet aux Civil Affairs de développer la pratique du gouvernement militaire, dont le plan Marshall sera l'achèvement. Le Viêt-nam représente la première expérience américaine en matière de guerre anti-insurrectionnelle. Au cours de ce conflit, les forces spéciales américaines mettent en _uvre le concept de Civic Action (action civique ou action communautaire), première étape de l'évolution des Civil Affairs au sein des Forces Spéciales américaines.

1. Le gouvernement militaire, de la seconde guerre mondiale à la Corée

En avril 1942, les États-Unis établissent à l'université de Virginie une école de gouvernement militaire et dès 1943, les préparatifs américains concernant l'occupation éventuelle de territoires européens débutent en association avec la Grande-Bretagne. En prévision du débarquement en France, les États-Unis constituent un Régiment européen d'affaires civiles, ou European Civil Affairs Regiment (ECAR), formé de neuf compagnies et composé de 1 552 hommes dont plus de 400 officiers. Le premier objectif des Civil Affairs fut donc de s'assurer le contrôle des forces de l'ordre, puis des moyens de communication et de transport. L'ECAR avait plus largement pour mission d'implanter dans les territoires occupés un gouvernement militaire allié, l'AMGOT (Allied Military Government in Occupied Territories).

Un accord définissant les compétences respectives de l'autorité militaire alliée et des pouvoirs civils français met un terme définitif à l'AMGOT en France et le Gouvernement provisoire est officiellement reconnu le 20 juillet 1944. Désormais, les Civil Affairs se contentent de soutenir les opérations militaires et d'apporter une aide d'urgence aux populations civiles. L'AMGOT poursuit néanmoins son existence avec la mise en place de gouvernements militaires en Allemagne, en Autriche et au Japon.

Le 5 juin 1947, deux ans après la fin de la guerre, le Général Marshall, secrétaire d'État de l'administration Truman, annonce un programme pour la reconstruction de l'Europe. Si cette initiative ne se rapporte pas directement aux Civil Affairs, elle permet néanmoins d'appréhender la stratégie générale qui les guide depuis plus de cinquante ans.

Entre 1948 et 1952, les États-Unis fournissent 13,3 milliards de dollars (principalement sous forme de dons) aux pays européens. Inspiré des théories keynésiennes, ce plan doit permettre à l'Europe de relancer son économie : en France, l'aide américaine finance l'essentiel des investissements décidés par le premier Plan de modernisation et d'équipement (1947-1953) ou Plan Monnet. La première Organisation européenne de coopération économique (OECE) est créée en avril 1948 pour gérer la manne du plan Marshall qui obéit à une double logique. Politiquement, il renforce les démocraties d'Europe occidentale face à la menace soviétique et économiquement, l'achat de marchandises aux États-Unis procure un avantage commercial immédiat aux entreprises américaines, facilitant ainsi la reconversion d'une industrie d'armement sur-dimensionnée. Mais l'intérêt réel du plan se situe à plus long terme : William Clayton, sous-secrétaire d'État aux affaires économiques, résumait ainsi l'objectif du plan Marshall : « (...) Nous avons besoin de marchés - de vastes marchés - sur lesquels vendre et acheter ».

2. Depuis la guerre du Viêt-nam, une histoire liée au rôle des forces spéciales

L'origine des Forces Spéciales américaines remonte à 1942, mais les unités spéciales américaines créées au cours de la seconde guerre mondiale sont toutes dissoutes à l'issue de celle-ci. Le conflit indochinois éveille dès 1950 l'intérêt des États-Unis qui viennent de s'engager dans la guerre de Corée. C'est à partir de cette date qu'ils commencent à soutenir la France dans sa lutte contre le Viêt-minh. Le premier groupe des Forces Spéciales est activé à Fort Bragg le 20 juin 1952.

A la suite du retrait français d'Indochine, le président Eisenhower apporte son soutien au Viêt-nam du sud. Un groupe d'assistance militaire, comprenant 342 hommes, y est dépêché en juillet 1954. Les premières unités des Forces Spéciales le rejoignent en 1957. Dès 1961, les Forces Spéciales trouvent en la personne de Kennedy un ardent promoteur qui juge leurs potentialités inestimables dans la lutte contre l'insurrection communiste et favorise leur développement. Cette même année, on dénombre 2 000 hommes des Forces Spéciales sur le territoire vietnamien.

Leur mission est de constituer et d'entraîner des Groupes irréguliers de défense civile qui permettent l'autodéfense des populations locales contre le Viêt-minh en minimisant l'implication américaine dans les combats. Ce programme d'assistance militaire est complété par des actions communautaires et des opérations psychologiques (PSYOPs) menées par les personnels des Forces Spéciales afin d'améliorer l'efficacité de la contre-insurrection. Les actions communautaires, en plus de leurs aspects humanitaires, doivent générer au sein de la population un état d'esprit favorable à la lutte anticommuniste et préparer la voie pour les PSYOPs. Ces activités sont censées développer un sentiment de loyauté et de coopération vis-à-vis du gouvernement et créer un climat hostile à la guérilla. Elles consistent à mettre en _uvre des projets locaux (réalisation d'infrastructures, constructions de marchés et d'églises...) réalisés par la population et poursuivis après le départ des militaires. L'aide médicale est considérée comme l'une des actions communautaires les plus efficaces. Afin de mener ces missions, chaque état-major des Forces Spéciales dispose de sections d'actions communautaires, de PSYOPs et d'une patrouille médicale.

Malgré un manque d'entraînement des Forces Spéciales à ce type d'opérations, la contribution des actions communautaires est jugée essentielle dans les efforts américains pour contrer la guérilla communiste. Mais à partir de 1964, les États-Unis s'engagent massivement dans le conflit vietnamien et adoptent une stratégie plus « conventionnelle » pour mener leur croisade anticommuniste. En 1971, les Forces Spéciales sont définitivement retirées du théâtre vietnamien. La défaite américaine au Viêt-nam entraîne une marginalisation des Forces Spéciales dans le dispositif militaire américain.

Mais à la fin des années 70, les signes d'effritement de l'influence américaine en Amérique latine se multiplient. En juillet 1979, le front Sandiniste installe un régime d'obédience marxiste au Nicaragua, au c_ur de l'Amérique Centrale. En mars 1980, le Salvador s'enfonce dans une guerre civile meurtrière. En avril 1982, la guerre des Malouines oppose la Grande-Bretagne, le plus fidèle allié des États-Unis, à l'Argentine. Enfin en août 1982, le Mexique se déclare en cessation de paiements : la crise de la dette représente un facteur d'instabilité supplémentaire sur le continent américain. Le 27 avril 1983, Reagan prononce un discours alarmiste devant le Congrès : « L'incendie est dans le jardin des États-Unis ». Six mois plus tard, l'intervention militaire sur l'île de la Grenade permet d'abattre le régime marxiste de M. Bishop, au pouvoir depuis 1979.

L'opération « Urgent Fury » constitue un banc d'essai pour l'armée américaine, dont le budget bénéficie alors de la politique de réarmement de Reagan. Les Civil Affairs participent à la reconstruction politique du pays. Succès politique et militaire, « Urgent Fury » révèle néanmoins des faiblesses dans la conduite des opérations interarmées qui conduisent à une réorganisation en profondeur.

L'opération « Just Cause », menée au Panama en 1989 pour arrêter le dictateur et trafiquant de drogue Manuel Noriega, permet aux Civil Affairs de participer activement à l'opération : 300 réservistes interviennent aux côtés des 120 militaires professionnels du 96^th Civil Affairs Bat. Ils constituent un groupe civilo-militaire (Civil-Military Task Force) dont les actions ont été planifiées dans le cadre de l'opération « Promote Liberty » : création d'une nouvelle force de police, distribution d'une aide alimentaire et médicale d'urgence, rétablissement de la production et de la distribution des journaux et développement d'une organisation assurant la promotion du gouvernement civil soutenu par les États-Unis. L'intervention américaine au Panama met en relief le double intérêt des ACM : ce sont des multiplicateurs de force, comme le gouvernement militaire de la seconde guerre ou les actions communautaires au Viêt-nam l'ont montré, mais ce sont aussi des multiplicateurs diplomatiques. La dimension politique des ACM s'affirme réellement au Panama : ils permettent un retrait rapide des troupes américaines (qui disposent, il est vrai, d'une importante base sur le territoire du canal) et la mise en place d'un gouvernement bénéficiant des faveurs des États-Unis sans qu'il soit nécessaire de prendre le contrôle de l'administration.

Les ACM jouent un rôle similaire au cours de la guerre du Golfe qui s'accompagne de missions plus traditionnelles : soutien des forces lors de « Desert Storm », puis action humanitaire très engagée au Kurdistan irakien et en Turquie (« Provide Comfort »). Les missions en Somalie (« Restore Hope ») et au Rwanda (« Provide Relief »), motivées par des considérations humanitaires, s'inscrivent dans la continuité de « Provide Comfort ». L'opération à Haïti permet de renouer avec l'exemple panaméen.

3. Les affaires civilo-militaires (CIMIC ou Civilian military cooperation) au sein des Civil affairs aujourd'hui

Si les autorités américaines intègrent systématiquement une dimension civile à leurs opérations militaires depuis la seconde guerre mondiale, cette dimension a considérablement évolué depuis lors. Cette évolution s'est accompagnée d'une sollicitation croissante des armées au titre des actions civiles au cours des dernières interventions extérieures et les expériences du début des années 90 ont amené le département de la Défense à préciser, le 27 juin 1994, leur rôle et donner des Civil Affairs la définition suivante :

Il s'agit des « activités d'un commandant qui établit, maintient, influence ou exploite les relations entre les forces militaires et les autorités civiles gouvernementales ou non gouvernementales, et la population civile dans un environnement amical, neutre ou hostile afin de faciliter les opérations militaires et consolider les objectifs opérationnels. Les Affaires Civiles peuvent exercer des activités et fonctions normalement du ressort de la responsabilité du gouvernement local. Ces activités peuvent intervenir avant, pendant et après d'autres opérations militaires. Elles peuvent aussi se dérouler en l'absence d'opérations militaires ».

Au sein des Civil Affairs, les CIMIC représentent l'aide relative à la reconstruction des théâtres d'opération, hors de toute activité ou fonction habituellement du ressort du gouvernement local.

Les Civil Affairs et les PSYOPs dépendent du Civil Affairs / Psychological Operations Command (CAPOC), commandement subordonné à l'Army Special Operations Command. Le choix d'intégrer au sein d'un même commandement Civil Affairs et PSYOPs est motivé par de fortes interactions, un soutien mutuel et de réelles complémentarités entre ces deux activités qui concourent au même dessein : maximiser l'influence américaine.

Le CAPOC comprend environ 9 000 hommes. Les PSYOPs, dont la réserve constitue les trois quarts des effectifs, sont répartis en trois groupes, dont un professionnel (4th PSYOPs Group). Les réservistes représentent plus de 95 % des effectifs des Civil Affairs. Sur le théâtre d'opération, les Civil Affairs sont subordonnées au commandant interarmées (Joint Force Commander) et non au Commandement des opérations spéciales de théâtre, afin d'être en mesure de soutenir tant les forces conventionnelles que spéciales.

Notons que les Marines disposent de deux groupes de Civil Affairs uniquement composés de réservistes, dont les missions se limitent au soutien des forces ; ils demeurent sous le commandement du corps des Marines.

La distinction entre trois types de bataillons de Civil Affairs permet d'appréhender le type de missions qui leur est dévolu. Le 96th bat., unique bataillon de soutien général (general support), est la seule unité disponible pour un déploiement immédiat ; il est en mesure d'intervenir aux niveaux opérationnel et tactique, uniquement en support d'opérations militaires. Le bataillon d'utilité générale (general purpose) intervient au niveau opérationnel. Le bataillon « contre-insurrection / guerre non conventionnelle » (Foreign Internal Defense / Unconventional Warfare) supporte plus particulièrement les Forces Spéciales ; ses personnels possèdent une connaissance approfondie d'une zone géographique précise et sont à même de seconder les Forces Spéciales dans les domaines politiques, économiques, sociaux, culturels ou linguistiques.

Deux types de personnels sont identifiables. Les généralistes interviennent principalement au niveau tactique ; l'aptitude à communiquer avec le monde civil est leur qualité essentielle. Les spécialistes interviennent aux niveaux opérationnel et tactique ; leurs compétences appartiennent à l'une des quatre sections suivantes : la section « gouvernement » (administration publique, santé et sécurité publiques, système judiciaire, éducation, finances publiques...), la section « économie / commerce » (politique monétaire, fiscale et budgétaire, logistique, agriculture et alimentation...), la section « infrastructures publiques » (communications, transports, travaux publics, gaz, eau, traitement des déchets...) et la section « fonctions particulières » (culture, information, réfugiés, services d'urgence, environnement...).

Les réservistes représentent la majeure partie du personnel des Civil Affairs. Ceux-ci sont dans l'obligation de s'entraîner avec leur unité 12 week-ends par an et d'accomplir une période annuelle de deux semaines. La communauté des Civil Affairs est particulièrement dynamique avec association nationale et conférence annuelle. Elle dispose de moyens propres importants (formations spécifiques à la JFK Special Warfare Center and School à Fort Bragg ; entre 8 et 15 % du personnel de chaque unité de réserve est permanent qu'il s'agisse de militaires d'active ou d'employés civils). Les réservistes constituent un relais puissant entre les mondes civil et militaire et sont appuyés par l'Association nationale des industries de la Défense (National Defense Industrial Association ou NDIA).

L'inconvénient majeur de la réserve est le manque de souplesse dans son emploi : les délais de mobilisation sont relativement longs ; lorsque les besoins sont importants et les volontaires en nombre insuffisants, une décision présidentielle est nécessaire pour mobiliser. Par ailleurs, les chefs d'états-majors hésitent à intégrer les Civil Affairs au plus tôt dans la planification pour des raisons de confidentialité ; enfin, les réservistes ont été particulièrement sollicités ces dernières années : effectuer des séjours de six mois sur de multiples théâtres ne va pas sans poser de problèmes dans la vie professionnelle. Mais la réserve constitue un vivier de compétences civiles très diverses qui ne sont pas toujours disponibles au sein de l'armée : aussi, la quasi-totalité des spécialistes appartiennent à la réserve.

4. Une doctrine d'emploi en évolution

Les opérations civilo-militaires contribuent à améliorer l'efficacité, la sécurité et l'image des forces. Ce type de missions consiste à minimiser les interférences entre la population civile et les unités militaires, contrôler l'utilisation des ressources locales tant humaines que matérielles, conduire des actions communautaires, contribuer à l'assistance humanitaire et participer à la défense civile. Les Civil Affairs soutiennent l'action des forces armées en mettant à leur disposition la totalité de leur compétence, principalement au niveau tactique.

Une seconde catégorie d'actions est le soutien de l'administration civile, aussi dénommée coopération civilo-militaire. Ce type de mission nécessite une décision des autorités de commandement national (National Command Authorities) que sont le Président et le Secrétaire à la Défense. L'administration civile en territoire occupé correspond au gouvernement militaire : c'est une implication totale des Civil Affairs dans le gouvernement d'un pays occupé par l'armée américaine. Les gouvernements militaires en Allemagne, en Autriche et au Japon à la fin de la seconde guerre mondiale sont des exemples de ce type d'administration. L'administration civile dans un pays allié signifie que les Civil Affairs prennent en charge certaines fonctions gouvernementales. Dans cette hypothèse, les Civil Affairs s'impliquent directement dans le processus de décision gouvernementale, ce qui suppose un engagement sur une période relativement longue.

Un troisième type d'opération est l'assistance à l'administration civile. Les Civil Affairs soutiennent les structures gouvernementales existantes sans exercer une administration directe. Ils sont les conseillers des autorités nationales. L'expertise des Civil Affairs recouvre tous les domaines de l'administration. Ce type de mission s'est déroulée durant la guerre du Golfe, en marge de « Desert Shield » et de « Desert Storm » : dès octobre 1990, une Koweit Civil Affairs Task Force, principalement constituée de personnels du 352nd Civil Affairs Command, a assisté le gouvernement koweïtien en exil à planifier les reconstructions les plus urgentes à mettre en _uvre dès la libération du pays. La Task Force a notamment accompagné les représentants des différents ministères koweïtiens dans la négociation des contrats de service, de fournitures et d'équipements nécessaires aux premiers travaux. A Haïti, nul intérêt commercial n'était en jeu : l'île représentait quasiment un problème de politique intérieure pour les États-Unis en termes d'immigration et de trafic de drogue. Au cours de l'opération « Uphold Democracy », 34 officiers des Civil Affairs, agissant tels des consultants, ont conduit des audits ministériels pour le gouvernement de Jean-Bertrand Aristide et assuré la liaison entre les administrations haïtiennes et les organismes financiers internationaux. Les autorités américaines avaient exclu toute implication dans la direction du gouvernement et la poursuite d'une assistance à long terme. D'un point de vue américain, l'opération « Uphold Democracy » est un succès : le président démocratiquement élu était rétabli dans ses fonctions dans le délai imparti de six mois, au terme duquel le contrôle de l'opération était transféré aux Nations Unies.

La finalité des Civil Affairs est d'assurer le transfert des fonctions qu'ils assument à une organisation civile. Preuve de l'importance de cet aspect, un chapitre complet du manuel est consacré à la planification de cette transition et aux activités de coordination. Dans le cas de l'assistance à l'administration civile, cette démarche se concrétise par un transfert aux autorités nationales (Haïti) ou à une autre structure de soutien : en Bosnie-Herzégovine, les Civil Affairs sont progressivement remplacées au sein des ACM de l'OTAN par des structures civiles, accompagnant une réduction générale des effectifs militaires américains.

Le commandement des missions de soutien à l'administration civile appartient aux autorités de commandement national, et non au commandement militaire. Cette caractéristique souligne l'importance de la coordination interministérielle dans la mission des Civil Affairs. Celle-ci est une condition essentielle de réussite d'un processus de transition qui met en action de nombreux ministères et agences gouvernementales. Aux États-Unis, la coordination interministérielle est assurée au niveau politique par le Conseil national de sécurité (National Security Council). Le Président des États-Unis préside le Conseil national de sécurité où siègent notamment le Vice-président, le Secrétaire d'État, le Secrétaire à la Défense et le Directeur du renseignement. Le Président du comité interarmées est le conseiller militaire privilégié du Conseil. Diverses administrations peuvent participer aux réunions selon les thèmes abordés.

Le Centre de coopération civilo-militaire (CMOC) est plus particulièrement dévolu à la coopération au niveau tactique. Son fonctionnement est principalement assuré par les Civil Affairs. Le CMOC assure au quotidien la liaison et la coordination entre les armées, les agences des Nations Unies, les organisations internationales, les ONG et les autorités locales. L'efficacité du CMOC est irrégulière car elle est particulièrement dépendante de la nature des opérations (éventuellement définie par un mandat des Nations Unies) et de l'implication des divers protagonistes, notamment du département de la Défense : celui-ci s'est contenté d'un simple soutien logistique lors de l'opération « Support Hope » au Rwanda (CMOC de Kigali et de Goma) alors qu'il avait activement participé à la mise en _uvre de l'assistance humanitaire lors de « Provide Comfort » au Kurdistan irakien. Néanmoins le CMOC participe à son niveau à la transition de fonctions assurées par l'armée vers des organismes civils. C'est le cas du CMOC d'Entebbe (Ouganda) qui a assuré la coordination au début de « Support Hope » entre l'armée américaine, les agences des Nations Unies et les organisations non gouvernementales jusqu'à ce que le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) soit en mesure de le faire.

B. L'APPROCHE FRANÇAISE DES ACTIONS CIVILO-MILITAIRES : UNE TRADITION COLONIALE

L'histoire coloniale de la France est riche en références et en expériences, à une époque où l'administration des territoires conquis était dévolue à l'armée, pour qui veut comprendre la logique et les bénéfices que chaque acteur militaire, politique et civil est susceptible de retirer des ACM.

Les expériences « civilo-militaires » de l'armée française en Afrique du nord sont intimement liées à l'expansion de l'empire colonial puis à son déclin. Deux figures marquent la conquête coloniale : Thomas Bugeaud, vétéran de la Garde impériale, consolide les acquis territoriaux en Algérie au nord du Sahara et installe les premiers administrateurs militaires dans les territoires conquis. Hubert Lyautey conserve les pouvoirs politique et militaire du protectorat chérifien de 1912 à 1925. Lyautey, plus encore que Bugeaud, symbolise l'officier colonial pour lequel la vocation d'administrateur est un prolongement naturel du métier des armes. Le déclin de l'empire colonial s'achève en Algérie où les officiers des Sections Administratives Spécialisées s'investissent pour la dernière fois dans l'administration des populations locales.

Si les conceptions coloniales de Bugeaud, en faveur de la colonisation annexionniste, et de Lyautey, fervent partisan du protectorat, sont opposées, les deux maréchaux s'accordent sur un même principe : diriger en s'appuyant sur les structures hiérarchiques traditionnelles ; ils se dotent d'instruments semblables, les bureaux arabes et le service des Affaires indigènes, pour appliquer leur politique.

1. Bugeaud et les bureaux arabes

Au lendemain de la prise d'Alger, l'armée française ressent la nécessité d'organiser ses relations avec la population. En 1833, le Général Avizard choisit le capitaine Lamoricière pour diriger un « bureau particulier des affaires arabes chargé de suivre avec sûreté et succès les relations avec les tribus ». La connaissance de la langue arabe permet au capitaine Lamoricière de nouer de fructueux contacts avec les chefs de tribus et d'établir avec celles-ci une relation régulière et permanente. Organe d'information et outil de propagande, le bureau des Affaires arabes constitue un relais actif de la politique indigène du gouvernement.

Nommé gouverneur général de l'Algérie en 1840, le Maréchal Bugeaud décide d'asseoir l'autorité française sur les chefs locaux et les grandes familles auxquelles la population reconnaît une certaine légitimité, les officiers français servant d'intermédiaires. En 1841, Bugeaud rétablit la direction des Affaires arabes (créée par Damrémont en 1837 puis supprimée par Vallée en 1839). Le directeur reçoit autorité sur les « Caïds, Scheiks, Hakems, Cadis, Muphtis et autres autorités indigènes établies sur le territoire tant sous le rapport de la police que de l'administration ». Il est également chargé « d'établir des relations avec les tribus du dehors et celles insoumises, de recueillir les renseignements divers » au profit du gouverneur et des différents chefs de service. En poste auprès d'Abd-el-Kader de 1837 à 1839, Daumas est à même d'administrer les tribus soumises après la rupture des relations avec l'émir. Il occupe le poste de directeur jusqu'en 1847.

Les bureaux arabes sont définitivement institutionnalisés lorsqu'un arrêté ministériel organise la décentralisation de la direction, rendue nécessaire par l'avancée de la conquête. Dans chaque division militaire est établie une direction des Affaires arabes et sont implantés des bureaux arabes de première et deuxième classe, selon l'importance de leur ressort. La mission des bureaux est « la surveillance des marchés et l'établissement des comptes de toute nature à rendre au gouverneur général sur la situation politique et administrative du pays ».

Les officiers des bureaux arabes sont issus de toutes les armes et constituent un corps restreint (100 en 1851, 200 en 1869). Si leur tâche principale est la collecte du renseignement de toute nature (affaires politiques, criminelles, religieuses...), les officiers sont les interlocuteurs privilégiés des autorités locales. De plus, ils assurent la police des routes et des marchés, dirigent les travaux publics, surveillent les plantations et s'assurent de la rentrée des impôts.

La protection des indigènes, bien que sujette à un « paternalisme autoritaire », fût bien réelle et les bureaux arabes entrèrent en conflit avec les colons qui vilipendaient le « régime du sabre ». Les communes mixtes, créées en 1868 et réunissant indigènes et européens sous la direction de l'officier chef de cercle, symbolisent la politique dite « du royaume arabe » de Napoléon III. Après l'abdication de celui-ci, l'Algérie est détachée du ministère de la Guerre. La direction des Affaires arabes est dépossédée de ses missions au profit de l'administration civile. Seuls les bureaux arabes sont conservés dans les Territoires du Sud algérien, mais sont placés aux ordres des autorités civiles.

2. Lyautey et les Affaires indigènes

Lors de son séjour en Algérie, Hubert Lyautey, alors jeune sous-lieutenant, découvre les bureaux arabes et s'enthousiasme pour ce mode d'administration militaire. Il s'y familiarise avec les m_urs algériennes et apprend l'arabe.

Lyautey apprécie le mode d'administration pratiquée par les bureaux selon les principes de Bugeaud. En décembre 1880, il relate ses visites quotidiennes au bureau d'Orléansville où il s'imprègne de « cette procession de types qui réclament, mendient, protestent, accusent et se défendent ». Et dans cette même lettre, il s'insurge contre « la manie laïcisante et sécularisante qui sévit sur l'administration militaire : le territoire civil s'étend comme un cancer ». En effet, le bureau d'Orléansville vit ses derniers jours. Déjà, la préférence de Lyautey pour le protectorat se manifeste.

Après douze années passées en métropole, le commandant Lyautey part au Tonkin où ses convictions coloniales s'affirment. Lyautey fait sienne la méthode de pacification du colonel Gallieni qu'ils appliqueront ensemble au Tonkin puis à Madagascar (1897-1902) : avec la pacification, « la civilisation avance comme une tache d'huile ». Cette métaphore de la tache d'huile symbolise l'ambition de Lyautey : bâtir une administration coloniale véritable en menant de front conquête militaire et organisation civile. Lyautey résume ainsi sa conception de l'action militaire :

« La conquête est une organisation qui marche. Lorsqu'on prend un repaire, si on songe au marché qu'on y établira le lendemain, on ne le prend pas de la même façon (...) Il faut manifester la force pour en éviter l'emploi (...) Donnez-moi un médecin, je vous rend trois compagnies (...) Un chantier vaut trois bataillons. »

Lyautey, devenu Résident général de France au Maroc en 1912, peut enfin mettre en _uvre sa vision de la colonisation : une « politique musulmane », qui consiste à maintenir la hiérarchie en place et dont le corollaire est une politique de la main tendue résumée par cette devise de Lyautey : « l'adversaire d'aujourd'hui est le collaborateur de demain ». La France rétablit l'ordre au profit du sultan auquel les tribus se rallient, sauvegardant ainsi leur honneur.

Pour servir sa « politique musulmane » et appliquer le principe de la tache d'huile, Lyautey se dote d'un outil directement inspiré des bureaux arabes : il s'agit du service des Affaires indigènes. Comme les bureaux, ce service, intitulé à l'origine Service de renseignements, recrute des officiers métropolitains de toutes armes et ses effectifs sont de faible importance (194 officiers en 1913, 273 en 1925).

A l'image d'un Lyautey ou d'un Gallieni, la fonction exige de l'officier du Service de renseignements d'allier les qualités d'administrateur à celles de soldat. On s'assure de sa valeur militaire par un stage de sélection dans un goum qui lui ouvre les portes du centre de perfectionnement du Service de renseignements, rebaptisé en 1926 « Cours préparatoire des Affaires indigènes ».

Le contrôle politique et social exercé sur les tribus est une fonction essentielle de l'officier des Affaires indigènes. Son efficacité réside dans la connaissance intime qu'il a acquise de ses administrés : la continuité entre le Service de renseignements et le service des Affaires indigènes souligne l'importance du renseignement dans cette mission. Le protectorat exige de l'officier des Affaires indigènes qu'il ne s'impose pas abruptement mais qu'il soit accepté tel un conseiller, qu'il oriente plus qu'il ne dirige.

Si les Affaires indigènes constituent un outil efficace aux mains de la Résidence, celles-ci ne remplacent pas la troupe. La tache d'huile se révèle même totalement inopérante dans le Moyen-Atlas. La pacification du Maroc n'étant pas un processus pacifique, la conquête est d'abord militaire et les combats souvent violents et meurtriers.

3. Les Sections Administratives Spécialisées dans la guerre d'Algérie

La pacification, c'est-à-dire l'accompagnement des opérations militaires et la transformation du succès des armes en résultat durable, demeure l'objectif des Sections administratives spécialisées (SAS) mais celles-ci voient le jour dans un contexte fort différent de celui des bureaux arabes et des Affaires indigènes. Ces derniers s'inscrivaient dans une dynamique de colonisation alors que les SAS sont confrontées à une lutte d'indépendance qui prend la forme d'une guérilla. Dans cette guerre sans front, la stratégie militaire est étroitement subordonnée à la stratégie politique.

Il est décidé de renforcer la sous-administration du territoire, qui favorise la révolte, en accroissant le nombre des fonctionnaires civils trop peu nombreux au sein des communes mixtes. C'est ainsi que des officiers, dont certains sont issus des Affaires indigènes, s'implantent dans le massif de l'Aurès ou se répartissent entre communes mixtes et postes avancés dont relèvent plusieurs douars. Les SAS sont officiellement créées le 25 septembre 1955, et les Sections Administratives Urbaines (SAU) peu de temps après. Les SAU jouent un rôle identique aux SAS dans les quartiers musulmans et autres bidonvilles des agglomérations.

Dans sa mission, l'officier chef de SAS est assisté d'un adjoint sous-officier, de trois attachés des Affaires algériennes, tous civils contractuels (un comptable, un radio et un secrétaire), d'un infirmier et parfois d'une auxiliaire féminine des Affaires algériennes chargée de l'action sociale. L'officier dispose d'un Maghzen, composé de 30 à 50 moghaznis (supplétifs), qu'il a lui-même recrutés. D'anciens combattants en constituent fréquemment l'ossature. Le Maghzen assure la police de la SAS, protège ses bâtiments et ses chantiers, effectue des patrouilles nocturnes... Par sa position privilégiée au c_ur de la population, la SAS est à même de rechercher le renseignement de toute nature : politique, économique, social et opé