N^° 3203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 juin 2001.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ⁽¹⁾

sur les sanctions internationales

ET PRÉSENTÉ

PAR M. RENÉ MANGIN,

Député

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Affaires étrangères

La Commission des affaires étrangères est composée de : M. François Loncle, président ; M. Gérard Charasse, M. Georges Hage, M. Jean-Bernard Raimond, vice-présidents ; M. Roland Blum, M. Pierre Brana, Mme Monique Collange, secrétaires ; Mme Michèle Alliot-Marie, Mme Nicole Ameline, M. René André, Mme Marie-Hélène Aubert, Mme Martine Aurillac, M. Édouard Balladur, M. Raymond Barre, M. Henri Bertholet, M. Jean-Louis Bianco, M. André Billardon, M. André Borel, M. Bernard Bosson, M. Bernard Brochand, M. Jean-Christophe Cambadélis, M. Hervé de Charette, M. Yves Dauge, M. Jean-Claude Decagny, M. Patrick Delnatte, M. Jean-Marie Demange, M. Xavier Deniau, M. Paul Dhaille, M. Jean-Paul Dupré, M. Charles Ehrmann, M. Jean-Michel Ferrand, M. Raymond Forni, M. Michel Fromet, M. Georges Frêche, M. Jean-Yves Gateaud, M. Jean Gaubert, M. Valéry Giscard d'Estaing, M. Jacques Godfrain, M. Pierre Goldberg, M. François Guillaume, M. Jean-Jacques Guillet, M. Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, M. Didier Julia, M. Alain Juppé, M. André Labarrère, M. Gilbert Le Bris, M. Alain Le Vern, M. Jean-Claude Lefort, M. Guy Lengagne, M. Pierre Lequiller, M. François Léotard, M. Bernard Madrelle, M. René Mangin, M. Jean-Paul Mariot, M. Gilbert Maurer, M. Jean-Claude Mignon, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, M. Étienne Pinte, M. Marc Reymann, M. François Rochebloine, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, M. René Rouquet, M. Georges Sarre, M. Henri Sicre, M. Dominique Strauss-Kahn, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, M. Joseph Tyrode, M. Michel Vauzelle.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I - HISTORIQUE, FINALITÉ ET PHILOSOPHIE DES SANCTIONS 9

A - LES SANCTIONS : DE LA COUTUME INTERNATIONALE
À LA CHARTE DES NATIONS UNIES 9

1) La genèse des sanctions internationales 9

2) Le Chapitre VII de la Charte des Nations unies 10

B - LES SANCTIONS DOIVENT ÊTRE COMPATIBLES AVEC
LES PRINCIPES DU DROIT INTERNATIONAL 11

1) Les différentes catégories de sanctions 11

2) Les sanctions devraient observer une graduation 13

3) Les sanctions doivent être conformes aux exigences du droit international 14

C - LE RECOURS AUX SANCTIONS RÉVÈLE UNE STRATÉGIE VARIABLE
SELON LES ÉTATS ET LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES 16

1) La pratique des sanctions au sein de l'Organisation des Nations unies 16

2) Les sanctions restent l'un des instruments du leadership
pour les Etats-Unis 17

3) Le rôle inégal de l'Union européenne 19

II - LES DÉFAUTS DES SANCTIONS ET CERTAINS ÉCHECS
CONDUISENT À LES REMETTRE EN CAUSE 22

A - ACTUALITÉ DU PROBLÈME : COMMENT SORTIR DU BLOCAGE IRAQUIEN ? 22

B - L'ÉVALUATION DES SANCTIONS 25

1) Les conséquences néfastes des sanctions économiques globales 25

2) Les inconvénients multiples des sanctions à durée indéterminée 27

3) L'impossibilité de sortir de certains régimes de sanctions
même lorsque les objectifs initiaux ont été atteints 28

4) Les exceptions à caractère humanitaire 30

5) Les sanctions, facteur parmi d'autres ayant contribué à
une évolution positive du pays cible 33

6) Les sanctions comme instrument de lutte contre le terrorisme 37

8) Les sanctions contre la guerre civile 38

C - L'IMPOSITION DE SANCTIONS OCCULTE SOUVENT
UNE ABSENCE DE STRATÉGIE 40

1) La communauté internationale persiste dans une voie inefficace... 41

2) ...et ne prend pas les moyens de favoriser l'évolution du pays vers la paix 42

D - QUELQUES CONCLUSIONS QUANT À L'EFFICACITÉ DES SANCTIONS 43

III - QUE POURRAIENT ÊTRE DES « SANCTIONS INTELLIGENTES » ? 47

A - UNE APPROCHE MESURÉE ET CONSTRUCTIVE : LE PROJET FRANÇAIS
DE SANCTIONS CONTRE LES DIRIGEANTS DU LIBERIA 48

B - L'EXPÉRIENCE RÉCENTE CONDUIT À ÉLABORER
UNE NOUVELLE DOCTRINE DES SANCTIONS 50

1) Les sanctions doivent être réservées à des situations exceptionnelles 51

2) Les sanctions doivent être ciblées et proportionnées 51

3) Les sanctions doivent être limitées dans le temps et évolutives 53

4) Les sanctions doivent être assorties d'une perspective
de sortie clairement définie 54

C - LA RÉFLEXION ENGAGÉE AU SEIN DU CONSEIL DE SÉCURITÉ DES
NATIONS UNIES VA-T-ELLE RESTER LETTRE MORTE ? 55

D - LA GESTION DES RÉGIMES DE SANCTIONS ET LEUR APPLICATION 56

E - LA SURVEILLANCE DES EMBARGOS 57

1) La lutte contre les trafics illicites de matières premières de grande valeur 57

2) Les « diamants du sang » 59

F - LA SITUATION DES ÉTATS TIERS AFFECTÉS PAR LES
SANCTIONS DOIT ÊTRE PRISE EN COMPTE 60

CONCLUSION 63

EXAMEN EN COMMISSION 65

ANNEXE : Lettre de M. Hubert Védrine 69

Personnalités entendues 71

Mesdames, Messieurs,

M. Kofi Annan, Secrétaire général des Nations unies, considère que « si les sanctions peuvent, dans certains cas, apparaître comme des outils performants, certains types de sanctions, notamment les sanctions économiques, sont des instruments grossiers, infligeant souvent de graves souffrances à la population civile, sans toucher les protagonistes ».

Une dizaine de régimes de sanctions multilatérales édictées par les Nations unies est actuellement en vigueur, dont l'un, concernant la Libye, a été suspendu¹. Quel est le bilan en termes d'efficacité de ces régimes de sanctions, ainsi que celui de certains régimes de sanctions passés ? Les diplomates et les experts concluent à un résultat mitigé : les sanctions ont permis d'obtenir un succès partiel ou des évolutions positives dans certains pays, comme en Yougoslavie avant 1996 et après 1999, en Libye, au Cambodge. Les sanctions ont eu des effets positifs en Iraq jusqu'en 1998 ; mais l'absence d'ouverture du Conseil de sécurité a conduit à un blocage depuis cette date. Par contre, dans d'autres pays, les sanctions semblent n'avoir qu'un impact très limité : en Angola, en Sierra Leone et en Somalie.

Votre Rapporteur examinera plusieurs régimes de sanctions afin de dresser le bilan de leur fonctionnement et, si possible, d'en évaluer l'efficacité. Il reviendra sur le cas de l'Iraq, qui a déjà été l'objet de travaux parlementaires, et dans lequel les positions bloquées des deux parties - ou leur entêtement ? - ont engendré une catastrophe humanitaire comparable aux pires catastrophes de ces dernières décennies. Le nombre des décès directement imputables aux sanctions suscite les controverses, et les données attestées sont rares. Les estimations faites par les organisations non gouvernementales travaillant dans ce pays vont de 500 000 à 1,5 million de victimes, en majorité des enfants. Or le seul fait qu'un régime de sanctions se traduise par des morts est inacceptable.

De plus en plus d'observateurs considèrent que le système de sanctions est touché par l'abus de droit : il n'y a pas de mécanisme de contrôle ni de défense de ceux contre lesquels il est dirigé. Certains déplorent la disparition de toute doctrine cohérente des sanctions au sein des institutions internationales. D'autres observent que la perte d'influence de la Russie en tant qu'acteur permet aux Etats-Unis de manipuler le système selon leurs propres besoins : le cas de l'Iraq en serait l'illustration. L'idée même d'objectivité des sanctions aurait disparu : une logique de châtiment aurait remplacé l'imposition du droit. Par ailleurs, l'expertise du fonctionnement et de l'efficacité des sanctions ne fonctionne plus. Il n'y a pas d'accord sur les effets produits par les sanctions et sur leur durée.

L'arme des sanctions ne peut être remise en question, constituant le seul instrument de contrainte, à part l'usage de la force, prévu par la Charte des Nations unies pour répondre aux menaces à la paix et à la sécurité internationales. L'impasse iraquienne contribue cependant à une prise de conscience quant à la nécessité d'affiner cet instrument, à la fois pour renforcer son efficacité et pour éviter qu'il ne se retourne contre les populations civiles.

Le Conseil de sécurité a récemment décidé des missions d'expertise consacrées à l'application des sanctions et à la surveillance de celles-ci ; des réflexions sont en cours pour déterminer comment les sanctions pourraient être appliquées de façon plus rigoureuse, leur raison d'être étant évidemment liée à une réelle efficacité pouvant être expertisée sur le terrain.

La France défend une position respectueuse du bien-être des populations civiles et tente d'être pragmatique pour le pays cible. M. Hubert Védrine, Ministre des Affaires étrangères, a présenté les grands traits de la nouvelle approche que notre administration tente, depuis une année, de faire prévaloir au Conseil de sécurité². Cette nouvelle doctrine, qui veut éviter que ne se reproduisent des blocages semblables à celui du dossier iraquien, prône un ciblage des sanctions, afin de ne pas pénaliser les populations, surtout lorsqu'elles sont pauvres, et de ne pas affaiblir la capacité des sociétés ainsi frappées de se transformer de l'intérieur, ce qui a été le cas malheureusement en Iraq.

Comment passer à des « smart sanctions », selon le terme qui s'est imposé dans les milieux anglophones ? Quelle est la position de la Grande-Bretagne, des Etats-Unis ? Pourrait-il y avoir une évolution ?

La nouvelle administration américaine souhaitera-t-elle - et pourra-t-elle - faire évoluer la ligne dure qui est traditionnellement celle des Etats-Unis au Conseil de sécurité et dans les comités des sanctions pour ce qui concerne l'imposition, l'application et la levée des sanctions, de même que lorsqu'il s'agit de négocier des dérogations humanitaires aux embargos ? Le Secrétaire d'Etat Colin Powell s'est montré, lors de sa première audition par le Congrès, très critique à l'encontre des multiples régimes de sanctions en vigueur, demandant une sorte de moratoire et suggérant un débat sur le moyen de se débarrasser de la plupart de ces régimes.

Des membres de l'administration américaine ont annoncé la volonté du Gouvernement d'alléger l'embargo iraquien et d'instaurer un contrôle rigoureux des flux financiers et des armements. Les intérêts américains, et notamment ceux des sociétés exportatrices, ne sont évidemment pas étrangers à ce débat. Des négociations sur le cas iraquien sont en cours au sein du groupe des membres permanents comme au sein du Conseil de sécurité : elles étaient tout près d'aboutir, le 3 juillet dernier, à la définition d'un nouveau régime dit de « sanctions intelligentes » si la Russie n'avait dressé un nouvel obstacle au consensus qui était enfin sur le point de s'établir entre les membres permanents du Conseil de sécurité.

Ces annonces suscitent cependant un espoir, après l'immobilisme des dernières années, pendant lesquelles on a seulement pu constater, dans la haute administration américaine, quelques velléités d'améliorer la situation humanitaire des populations touchées par les embargos, sans qu'un changement réel ne soit perceptible au sein des comités de gestion des sanctions.

I - HISTORIQUE, FINALITÉ ET PHILOSOPHIE DES SANCTIONS

A - Les sanctions : de la coutume internationale à la Charte des Nations unies

1) La genèse des sanctions internationales

La coutume internationale a toujours admis la pratique de sanctions à l'encontre d'un Etat. Il s'agissait du blocus, souvent maritime, et de l'embargo qui désigne au sens classique l'immobilisation temporaire des navires de commerce étrangers en vue de faire pression sur les Etats dont ils portent le pavillon. Souvent utilisées au XVII^ème et XVIII^ème siècle, ces mesures ont été codifiées par le droit international et utilisées dans une conception extensive.

La création de normes de droit international a déterminé le domaine et l'action des mesures coercitives à l'encontre des Etats, à ce titre la Charte des Nations unies a prévu le recours à des mesures non militaires pour faire pression sur les Etats et tenter de rétablir la paix et la sécurité internationale. La Société des Nations créée par la Conférence de la paix de Versailles, le 28 avril 1919, avait comme objectif essentiel le maintien de la paix. Le pacte de la Société des Nations prévoyait ainsi en son article 16 que « si un membre de la SDN a recours à la guerre contrairement à ses engagements, il est de facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres, et ceux-ci s'engagent à rompre avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l'Etat en rupture du Pacte et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles... ». Ce système comportait déjà, de manière embryonnaire, l'idée de sécurité collective.

Cependant, la rédaction de cet article soulevait des problèmes d'application : l'absence de gradation dans les sanctions et l'automaticité de leur mise en _uvre divisaient souvent les membres de la SDN quant à la manière dont il fallait les interpréter. L'illustration de ces difficultés est apparue en 1935 lors des sanctions prises à l'encontre de l'Italie et lors des sanctions contre le Japon en 1938³. Les sanctions imposées à l'Italie étaient centrées sur un embargo touchant les exportations de produits minéraux, métaux et caoutchouc, mais elles restaient dans l'ensemble plutôt restreintes. D'autant plus que pour des raisons de politique et de stratégie internationales, les Etats membres de la SDN n'appliquaient pas toujours avec rigueur ces sanctions économiques.

De plus, le rôle du Conseil et celui de l'Assemblée, chargés de constater la rupture du Pacte, reposaient sur une ambiguïté de compétences : le Conseil devait constater la rupture du Pacte alors que l'Assemblée ne pouvait qu'approuver ou désapprouver ses conclusions. Les premières politiques de sanctions internationales ont donc connu l'échec. La rédaction de la Charte des Nations unies devait être une correction des insuffisances juridiques et techniques du système précédent.

2) Le Chapitre VII de la Charte des Nations unies

Lors de l'élaboration du Chapitre VII de la Charte des Nations unies concernant l'action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression, les auteurs avaient bien à l'esprit les défauts du système antérieur. Ils souhaitaient remédier aux « fissures du Pacte » que pouvaient exploiter les Etats puissants ; en effet, certains Etats souhaitaient ménager les pays sanctionnés pour des raisons de politique internationale. Les Etats-Unis défendaient, dès 1944, des mesures n'impliquant pas le recours à la force armée et qui seraient obligatoires aux Etats membres⁴. L'Union soviétique souhaitait de son côté que soient énumérées les mesures pouvant être prises par l'Organisation. Les propositions de Dumbarton Oaks relatives à la création d'une organisation internationale comportaient déjà « des mesures diplomatiques, économiques ou autres, prises par le Conseil de sécurité, qui ne nécessitaient pas de recours à la force armée, et qui devaient être prises pour rendre ses décisions efficaces ». L'article 41 de la Charte⁵, concernant des mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée, est demeuré très proche des propositions originelles.

En effet, le caractère non limitatif de l'énumération des sanctions définies dans l'article 41 donne l'opportunité au Conseil de sécurité d'imaginer d'autres mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée. Cette absence de limitation peut donc s'étendre à des sanctions financières ou au gel des avoirs financiers, comme cela fut le cas au cours de la dernière décennie (Libye, Iraq, Serbie). La Cour de justice internationale a par ailleurs admis la progressivité de ces mesures.

L'article 2 § 5 de la Charte des Nations unies⁶ énonce deux principes entraînant deux obligations complémentaires : une obligation positive avec le devoir d'assistance à l'Organisation lorsqu'elle entreprend une action ; une obligation négative avec le devoir d'abstention de toute aide à un Etat sanctionné par l'Organisation. Un lien étroit est ainsi établi entre ce paragraphe 5 et le Chapitre VII (notamment les articles 41, 42, et 49) qui expliquent et précisent les obligations incombant aux Etats membres. Des divergences apparaissent souvent entre l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité sur l'interprétation de ce texte, qui facilitent d'autant le contournement des sanctions mises en place. On retrouve, à un degré moindre il est vrai, le même écueil que lors de l'application des sanctions par la SDN

La portée des mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée a permis au Conseil de sécurité d'invoquer cet article à titre de menace, laissant entendre qu'il pourrait recourir à des mesures coercitives, comme ce fut le cas en 1948 dans le cadre de l'examen de la question palestinienne, ou lors de la prise des otages américains à Téhéran en 1979.

B - Les sanctions doivent être compatibles avec les principes du droit international

Dans la pratique, la notion de sanctions englobe de nombreuses mesures économiques, militaires, diplomatiques, culturelles ou touchant les voyages. Il peut même s'agir d'une interdiction de participer aux jeux olympiques.

1) Les différentes catégories de sanctions

Votre Rapporteur rappellera brièvement les différentes catégories de sanctions auxquelles la communauté internationale a recours, et se référera, pour une analyse plus approfondie, au rapport établi par M. Marc Bossuyt au nom de la Commission des Droits de l'Homme des Nations unies⁷.

Les sanctions économiques sont de deux natures : commerciales ou financières. Les premières peuvent être générales, comme dans le cas de l'Iraq, ou sélectives, frappant uniquement certains produits en cause dans un différend commercial. Les sanctions financières concernent le domaine monétaire. Ces deux catégories se recoupent en grande partie dans la pratique, surtout lorsqu'elles sont d'application générale.

Mais il apparaît souhaitable qu'elles soient distinguées de plus en plus souvent à l'avenir, car on verra que les sanctions économiques globales engendrent des crises économiques qui dépassent les inconvénients acceptables d'un régime de sanctions. Ainsi par exemple, après la levée des sanctions serbes, décidée dès l'élection de M. Kostunica à la Présidence de la République fédérale de Yougoslavie, l'Union européenne a maintenu des sanctions financières à l'encontre de M. Milosevic et de son entourage, consistant essentiellement dans le gel des capitaux détenus par ceux-ci hors de la Serbie. La liste des personnes concernées a été établie parallèlement à celle des personnes frappées d'une interdiction de visa d'entrée dans l'Union.

Les sanctions touchant les voyages comprennent d'abord les restrictions aux déplacements de certains groupes d'individus qui ne sont pas autorisés à quitter leur pays - il s'agit alors de sanctions par nature ciblées - : ce type de mesures a été employé à l'encontre de la Junte militaire de Sierra Leone en 1998, des dirigeants de l'Union nationale pour l'indépendance totale de l'Angola (Unita) à partir de 1997. Ces sanctions peuvent aussi consister en l'interdiction de tout décollage ou atterrissage d'aéronefs appartenant à l'entité sanctionnée, ou affrétés ou exploités par elle : c'est l'exemple de l'interdiction aérienne à l'encontre des Taliban depuis 1999.

Les sanctions militaires consistent à mettre l'embargo sur les armements ou à supprimer l'aide ou les opérations d'entraînement militaires ; elles sont ciblées par définition.

Les sanctions diplomatiques visent les dirigeants d'un Etat : ses diplomates et ses hommes politiques verront leurs visas annulés et seront exclus des activités des instances internationales. On peut citer en exemple le bannissement par l'ONU du Gouvernement sud-africain de l'apartheid. Des mesures de cette nature ont été prises contre le régime des Taliban en 1999, avec la réduction au minimum de sa représentation diplomatique à l'étranger.

Enfin, les sanctions culturelles et sportives ont un caractère symbolique, mais permettent à la communauté internationale, ou à un groupe de pays, d'exprimer sa désapprobation, lorsque l'on ne souhaite pas aller plus loin dans les mesures coercitives : par exemple à l'égard de la Chine après les événements de Tian an men. On peut aussi citer, pour le passé, les restrictions aux compétitions sportives imposées à l'égard des équipes sportives d'Afrique du Sud.

2) Les sanctions devraient observer une graduation

La Charte des Nations unies, dans son article 39, autorise le Conseil de sécurité à édicter des sanctions en réponse à une situation définie, et le droit d'imposer des sanctions n'est pas illimité, pas plus que le droit de la guerre tel que l'encadre la Convention de La Haye de 1907. C'est pourquoi la doctrine impose aux sanctions des limites relevant des normes générales du droit international. Ceci implique une graduation des moyens mis en _uvre, ce qui n'a pas été le cas dans les régimes de sanctions édictés pendant la dernière décennie, et la conformité à certains principes et exigences.

Le Conseil de sécurité a recommandé l'application de sanctions dans une dizaine de cas depuis la fin de la guerre froide. Ces sanctions peuvent être graduées en fonction de leur champ d'application matériel, d'une part, et elles varient en ce qui concerne leur champ d'application personnel, d'autre part.

En ce qui concerne le champ d'application matériel des sanctions, l'embargo imposé à l'encontre de l'Iraq est total : il touche les domaines militaire, économique et financier.

Les sanctions adoptées par le Conseil de sécurité à l'encontre de la Yougoslavie entre 1992 et 1995 ont été particulièrement étendues. Ainsi, la résolution 757 du 30 mai 1992 a imposé, outre l'embargo antérieur sur les armes et les matériels militaires, l'embargo aérien et l'interdiction de l'ensemble des transactions, l'arrêt de toute transaction financière, la suspension de toute coopération scientifique et technique et la mise au ban de la Yougoslavie dans les échanges sportifs et culturels. Seule l'importation de biens à caractère humanitaire était épargnée par l'embargo. Quelques mois plus tard, la résolution 787 interdisait le transport de marchandises à caractère stratégique à travers la Yougoslavie, demandait aux Etats de stopper la navigation sur le Danube et décidait un blocus portuaire. La poursuite des violences entraîna un nouveau durcissement des sanctions avec le gel des avoirs yougoslaves et l'injonction à tous les Etats d'interdire le transit par leurs ports de navires yougoslaves (résolution 820).

Dans les deux cas, l'invasion d'un territoire voisin légitimait l'adoption d'un régime d'embargo très puissant afin d'empêcher l'envahisseur d'augmenter ou de reconstituer ses moyens de nuire.

Mais de tels régimes de sanctions globales sont sujets à critique, surtout lorsque le Conseil de sécurité ne parvient pas à les faire évoluer : on reviendra sur l'erreur qu'a constituée l'absence de réaction du Conseil alors que l'Iraq observait une attitude de coopération, et qu'il aurait été préférable de passer des sanctions globales à des sanctions ciblées, ce qui aurait peut-être évité le blocage ultérieur.

D'autres embargos ont touché alternativement ou cumulativement les armes et matériels militaires ou les échanges commerciaux : Haïti, Rwanda, Somalie, Liberia. Ce sont les sanctions sélectives.

Le champ d'application personnel des sanctions concernait traditionnellement les Etats. Cependant, depuis un précédent de 1993, les sanctions peuvent être dirigées contre des entités non-étatiques : la résolution 864 de 1993 impose des sanctions à l'encontre de l'Unita, et la résolution 1267 de 1999 contre la « faction afghane dénommée Taliban ».

3) Les sanctions doivent être conformes aux exigences du droit international

Comme le démontre l'analyse précitée de M. Bossuyt pour la Commission des Droits de l'Homme, les sanctions doivent respecter les limites et restrictions formulées par le droit international.

A ce titre, les sanctions, selon les termes de l'article 39 de la Charte des Nations unies, ne peuvent venir qu'en réponse à une menace de rupture ou une rupture effective de la paix et de la sécurité internationales. Aussi ne doivent-elles pas être imposées pour des motifs politiques non valables. En outre, les sanctions doivent être la conséquence d'une « préoccupation internationale » véritable et non résulter de considérations de politique étrangère ou intérieure d'un Etat ou d'un groupe d'Etats. Au regard de ces deux critères, on peut douter que les sanctions iraquiennes soient toujours justifiées.

L'article 1^er dispose que les sanctions ou autres mesures prises en vue de protéger la paix et la sécurité internationales doivent être efficaces et conformes aux principes de la justice et du droit international. Ces dispositions impliquent une évaluation régulière des sanctions et leur suspension si elles sont inefficaces ou injustes, ou en contradiction avec d'autres règles du droit international.

Par ailleurs, la Charte fait obligation aux Nations unies de résoudre les problèmes urgents de caractère humanitaire et de s'abstenir d'en provoquer. D'autres textes peuvent être cités pour fonder les restrictions que doivent s'imposer à eux mêmes les régimes de sanctions : la Déclaration universelle des droits de l'Homme, les Pactes internationaux relatifs aux droits de l'Homme ou encore les Conventions de Genève de 1949.

Les sanctions ne doivent pas interférer avec la libre circulation des produits humanitaires prescrite par les Conventions de Genève et les autres dispositions du droit humanitaire. Elles ne doivent pas viser des biens nécessaires à la satisfaction des besoins vitaux de la population civile, ni les fournitures médicales indispensables, ou les matériels éducatifs. Selon ces principes, les biens visés doivent avoir un certain rapport avec la menace de rupture ou la rupture effective de la paix et la sécurité internationales.

Aussi, face à certains régimes de sanctions - concernant l'Iraq en premier lieu - il y a lieu de se demander si les sanctions respectent les principes de l'humanité et les exigences de la conscience publique promus par ce corps de textes. La question de la perception des sanctions comme légitimes ou non par les Etats voisins d'abord, par la communauté internationale ensuite, joue aussi son rôle. En effet, le respect de l'embargo par les Etats voisins est lié à son acceptation politique et morale, l'ensemble conditionnant l'efficacité du régime de sanctions.

L'expérience montre qu'il est impossible de faire respecter un embargo pendant très longtemps. Le Gouvernement iraquien, par exemple, mise actuellement sur l'érosion progressive des sanctions, tandis que l'embargo est de plus en plus contesté par l'opinion publique internationale. Devenant illégitimes pour les Etats voisins, les sanctions sont de plus en plus contournées. Il ne reste alors à la communauté internationale qu'à renforcer les contrôles et la coopération douanière pour faire respecter l'embargo, en tentant d'instaurer des « cordons sanitaires » étanches. C'est possible dans certains cas, mais totalement illusoire dans d'autres.

L'impact humanitaire des sanctions est aujourd'hui davantage pris en considération par le Conseil de sécurité. Si cette préoccupation prenait place, dans le passé, après la mise en _uvre des sanctions, la tendance est à présent de procéder à une évaluation de l'impact humanitaire après l'adoption de la résolution par le Conseil, mais avant l'application des mesures (tel l'embargo aérien) qui pourrait entraîner une dégradation de la situation humanitaire dans le pays cible. C'est ainsi que l'embargo aérien décidé contre le Soudan en 1996 n'a jamais été appliqué, le rapport de « pré-évaluation » ayant conclu à la possibilité de terribles retombées quant à l'approvisionnement alimentaire et aux opérations humanitaires de lutte contre la famine. De même, un pré-rapport a été demandé par le Conseil sur la Sierra Leone en 1998.

C - Le recours aux sanctions révèle une stratégie variable selon les États et les organisations internationales

La fréquence du recours aux sanctions varie selon les Etats. On soulignera la propension, au cours de la dernière décennie, tant du Conseil de sécurité des Nations unies que de l'Union européenne, à utiliser de plus en plus l'instrument des sanctions.

1) La pratique des sanctions au sein de l'Organisation des Nations unies

La division politique internationale issue du dernier conflit mondial eut de nombreuses répercussions sur la mise en _uvre des sanctions et sur leur légitimité. L'action du Conseil de sécurité a été paralysée à plusieurs reprises par l'opposition entre les Etats-Unis et l'Union soviétique, ces deux pays étant presque toujours guidés par le souci de préserver leurs intérêts. De ce fait, l'article 41 a été peu utilisé durant les cinquante dernières années. Cependant, deux situations ont nécessité une réaction vive des Nations unies avec la mise en place d'un embargo sur les produits pétroliers dans le cas de l'indépendance de la Rhodésie du Sud ⁸, et en ce qui concerne l'Afrique du Sud pour la poursuite de sa politique d'apartheid ⁹. Ces sanctions étaient fondées sur « la dangerosité des actes du Gouvernement sud-africain qui sont une menace pour la paix et la sécurité internationale », et ont imposé la cessation immédiate de toute livraison d'armes et de matériel connexe.

On rappellera plusieurs cas d'embargo dans la pratique internationale récente. En 1949, les Etats-Unis ont édicté un embargo sur tous les produits stratégiques à destination des pays communistes. Le Président Kennedy a décrété en 1962 l'embargo sur les importations en provenance de Cuba. L'Organisation des Nations unies a recommandé pour sa part aux Etats membres d'édicter un embargo sur tous les produits à destination de la Chine et de la Corée du Nord (1951), puis sur les armes, munitions et véhicules exportés en Afrique du Sud.

Lors de la décolonisation des territoires sous domination portugaise, l'Assemblée générale a requis l'application de sanctions politiques (ruptures des relations diplomatiques et consulaires) et économiques (fermeture des ports et aéroports aux navires et aéronefs, boycott des échanges commerciaux) en vertu de la résolution du 21 décembre 1965.

Si l'Assemblée et le Conseil de sécurité ont été d'accord pour demander aux membres de déclarer illégales la proclamation unilatérale de son indépendance par la Rhodésie du sud et l'adoption par l'Afrique du Sud de la politique d'apartheid, ainsi que l'occupation par ce pays de la Namibie, en revanche ils ont divergé sur la nature et la portée des mesures selon qu'il s'agit de la Rhodésie ou de l'Afrique du Sud. Contre la Rhodésie, l'Organisation des Nations unies a requis la mise en _uvre de sanctions économiques et d'un blocus dont l'ampleur a été renforcée au fur et à mesure des résolutions du Conseil de sécurité. A l'égard de l'Afrique du Sud, le Conseil de sécurité a distingué les sanctions visant la politique d'apartheid qui consistent en un embargo sur les armes et les sanctions visant la présence en Namibie.

Mais, plus que l'esprit du texte précédemment cité, c'est la répartition des pouvoirs entre le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale qui influence la pratique juridique des sanctions. Si le Conseil de sécurité doit procéder à la qualification de la situation avant de pouvoir décider des mesures coercitives non militaires, il s'est rarement résolu à décider des mesures définies dans le Chapitre VII de la Charte. Le Conseil prie, invite ou demande solennellement aux Etats d'imposer certaines sanctions économiques sans se référer explicitement au Chapitre VII de la Charte. Tel fut le cas de la résolution¹⁰ du Conseil « priant tous les Etats de cesser immédiatement d'apporter au Gouvernement portugais toute assistance lui permettant de poursuivre la répression contre les populations des territoires qu'il administre... ». Cependant, l'Assemblée générale est également conduite en cas de carence du Conseil de sécurité à faire référence à des sanctions. Elle a pu ainsi inviter le Conseil à agir dans le cadre du Chapitre VII, et surtout elle a adopté une résolution invitant les Etats membres à pratiquer une politique de sanctions dans le cadre de l'embargo sur les produits stratégiques destinés à la République populaire de Chine et à la Corée du Nord¹¹.

La pratique des sanctions est devenue plus fréquente à partir de l'embargo iraquien, c'est à dire à partir des années 1990.

2) Les sanctions restent l'un des instruments du leadership pour les Etats-Unis

Les Etats-Unis ont recouru extrêmement souvent à l'arme des sanctions au cours des dix dernières années. Les pays soumis à sanctions américaines sont très nombreux : 75 sur les 193 Etats du monde seraient touchés par des sanctions unilatérales, soit fédérales, soit édictées par des Etats. Les motifs ayant conduit à l'imposition de sanctions sont très divers, allant de différends sur des importations de produits alimentaires à la violation caractérisée des droits de l'Homme ou au trafic de drogue. Il a été souligné par la presse américaine que, sur les 125 régimes de sanctions économiques unilatérales imposés par les Etats-Unis depuis 1918, presque la moitié ont été initiés entre 1993 et 1998, c'est à dire par un Congrès à majorité républicaine et sous la présidence de M. Bill Clinton¹².

L'arme économique est utilisée de façon constante dans ce pays ; décidée par le Congrès, qui est susceptible de voter des lois extrêmement rigoureuses en dépit des efforts du lobby industriel, elle est mise en _uvre de façon pareillement rigoureuse par l'administration présidentielle.

On citera à cet égard les exemples des lois « Helms-Burton » à l'encontre de Cuba et « d'Amato » visant à limiter les investissements des compagnies américaines, mais aussi étrangères, en Iran et en Libye. Cette dernière loi arrive à échéance le 5 août prochain, date à laquelle elle peut être reconduite, amendée ou abandonnée. Cette échéance donne lieu à de vigoureux échanges d'arguments entre partisans de la levée des sanctions - milieux d'affaires et particulièrement les opérateurs pétroliers - et les milieux favorables aux sanctions.

En outre, dans le cas d'actions terroristes, le Congrès ne s'efforce guère de distinguer les groupuscules responsables du pays dans lequel leur chef ou leurs membres ont trouvé refuge. C'est ainsi que les Etats-Unis ont souhaité punir et isoler l'Afghanistan, car l'instigateur présumé de plusieurs attentats terroristes, le milliardaire Oussama Ben Laden, y est réfugié.

Une évolution est cependant perceptible depuis 1999, sous l'impact de fortes critiques au Congrès contre les sanctions multilatérales ou unilatérales. Une partie des sénateurs républicains a demandé (au moyen d'un amendement législatif, non adopté) à l'administration américaine de mieux intégrer les conséquences de ses décisions sur les sociétés américaines. Un amendement émanant des comités compétents, proposant l'allégement des sanctions unilatérales touchant Cuba, la Corée du Nord, l'Iran, la Libye et le Soudan a été défendu dans les deux chambres il est vrai, lors du débat sur le budget agricole... La préoccupation humanitaire a d'autre part conduit 75 représentants à signer une pétition en faveur d'un assouplissement des sanctions contre l'Iraq.

Lors de sa première audition par le Congrès le 17 janvier, le nouveau Secrétaire d'Etat américain Colin Powell a critiqué cet aspect de la politique extérieure américaine, qui selon lui dessert les intérêts du pays, et a souhaité engager une réflexion sur la façon dont on peut « se débarrasser de la plupart de ces régimes ». La volonté de « faire l'état des lieux », d'évaluer l'efficacité de la politique des sanctions, apparaît donc réelle. L'intérêt des acteurs économiques à l'égard de certains pays, comme l'Iran, par exemple, n'y est bien sûr pas étranger.

Cependant, face à la détermination des Etats-Unis de recourir fréquemment aux sanctions, notamment économiques, la marge de man_uvre des autres Etats membres du Conseil de sécurité est faible. Les Etats-Unis ont tendance à poursuivre dans le cadre des Nations unies des politiques de sanctions qu'ils menaient auparavant de façon unilatérale contre certains Etats. Les Etats qui souhaiteraient lever par exemple l'embargo sur l'Iraq ressentent la contrainte des décisions antérieures du Conseil de sécurité, auxquelles ils ont adhéré. La force contraignante des résolutions de l'ONU a alors pour effet de maintenir, de façon assez artificielle, la coopération entre les Etats qui ont voté les résolutions, même si des dissensions apparaissent entre eux par la suite¹³.

3) Le rôle inégal de l'Union européenne

L'Union européenne joue plusieurs rôles en matière de sanctions.

a) La transposition des décisions de la communauté internationale

Il lui appartient d'abord de transposer dans son ordre juridique interne les mesures prises par le Conseil de sécurité. C'est ainsi que, à la suite de l'adoption, par celui-ci, d'un régime de sanctions renforcé à l'encontre des Taliban, le Conseil de l'Union a adopté, le 26 février 2001, une position commune sur des mesures restrictives à l'encontre des Taliban (dans le cadre de la Politique extérieure et de sécurité commune) et, le 6 mars 2001, un règlement communautaire (pour ce qui concerne les compétences communautaires - transports, commerce, visas).

L'on soulignera que l'adoption de ce règlement a connu des difficultés, malgré un accord sur l'objectif poursuivi. Plusieurs Etats membres, dont la France, se sont opposés à la Commission européenne, lui reprochant d'établir un régime autonome de sanctions ne se confirmant pas strictement à la résolution 1333, soit en omettant des exemptions, soit en ajoutant des procédures (ainsi une procédure de notification pour les vols humanitaires, non prévue par le Conseil de sécurité). Ces Etats ont finalement obtenu que le règlement respecte scrupuleusement les obligations formulées par la résolution, et que la Commission ne s'arroge pas de prérogatives inappropriées à cette occasion, afin de ne pas créer un précédent.

On soulignera que l'Union européenne est parfois allée beaucoup plus loin, dans cette action d'exécution, que ne semblait l'exiger la résolution adoptée par le Conseil de sécurité. Ainsi, en adoptant le règlement de 1998 interdisant les vols des transporteurs yougoslaves entre la RFY et la Communauté, l'Union est allée au-delà des exigences onusiennes, qui s'étaient limitées à un embargo sur les armes dans l'attente d'une évolution favorable des négociations. L'Union a fondé la légitimité de son initiative sur la violation grave des droits de l'Homme et du droit humanitaire, se basant sur un mandat implicite du Conseil de sécurité au titre des mesures complémentaires de la résolution 1160.

b) L'édiction de régimes européens de sanctions

L'Union européenne peut également édicter des régimes de sanctions indépendamment de la communauté internationale, ainsi qu'elle l'a fait, récemment, en adoptant des sanctions contre l'Indonésie lors des événements au Timor Oriental.

Certains membres de l'Union sont favorables à un recours fréquent à l'arme des sanctions. Comme l'a expliqué Peter Hain, Ministre d'Etat britannique chargé des Affaires étrangères, « lorsque le Royaume-Uni estime urgent d'adopter des sanctions à l'encontre d'un « Etat voyou » (rogue state), mais qu'une résolution du Conseil de sécurité ne peut être obtenue, nous demandons une action de l'Union européenne »¹⁴. C'est ainsi que l'Union a adopté, le 16 avril 2000, sous l'impulsion du Royaume-Uni, une position commune renforçant les sanctions à l'encontre de la Birmanie. Celle-ci prévoit le gel des avoirs des personnalités politiques et militaires du régime de Rangoon, et une interdiction d'exporter tout équipement pouvant être utilisé pour la répression intérieure.

c) L'absence de stratégie européenne au sein du Conseil de sécurité

Si l'Union européenne a joué un rôle actif dans la définition d'une politique face à la Serbie, elle ne joue presque aucun rôle dans le dossier iraquien.

C'est ainsi que l'Union européenne avait adopté, de même que les Etats-Unis, un régime de sanctions très complet à l'encontre de la Serbie lors du conflit au Kosovo. Après la libération du territoire, l'Union a entériné le changement d'objectif de la communauté internationale en modifiant le régime de sanctions. Celles-ci étaient allégées contre la Serbie, leur ciblage contre les dirigeants serbes affiné et adapté en permanence, enfin, le programme de soutien à l'opposition « Energie pour la démocratie » était adopté en octobre 1999. De même, l'Union européenne prendra l'initiative de la levée des sanctions aussitôt intervenu le changement de Gouvernement en Serbie.

Il est très décevant que les Etats membres ne puissent intervenir de façon cohérente dans un dossier aux conséquences aussi tragiques sur le plan humanitaire que le dossier iraquien, et cette absence illustre bien les limites de la Politique extérieure et de sécurité commune.

Le Parlement européen a voté, le 13 avril 2000, une résolution dénonçant la situation humanitaire en Iraq et remettant en cause l'efficacité de l'embargo. Cette résolution garde toute son actualité, appelant le Conseil, la Commission et le Haut Représentant, « pour des raisons d'humanité », à agir en faveur d'une clarification des termes de la résolution 1284, afin, d'une part, de définir précisément ce qui est attendu du Gouvernement iraquien, et, d'autre part, de convaincre l'Iraq d'accepter de collaborer pour l'application des résolutions de l'ONU. Le Parlement estime qu'alors, « par conséquent, la levée de l'embargo doit être proclamée de façon urgente, (...) et que par suite cessent les actions militaires non autorisées par le Conseil de sécurité ».

L'adoption de cette résolution n'a eu qu'un impact limité, et les Etats membres conservent des approches différentes : la Grande-Bretagne s'associe aux opérations militaires unilatérales conduites par les Etats-Unis, les pays nordiques semblent partagés, craignant la prolifération des armements mais étant aussi sensibles à l'argument humanitaire, les pays du sud proches de la position française favorable à une révision de la résolution 1284 mais peu actifs, l'Allemagne, enfin, semble inexistante sur ce dossier. Le consensus entre l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, qui existait face aux agissements de la Serbie n'existe pas ici. Enfin, l'Iraq apparaît être un dossier central de la politique extérieure américaine. Faut-il comprendre que les Européens évitent la confrontation sur ce dossier particulier ?

II - LES DÉFAUTS DES SANCTIONS ET CERTAINS ÉCHECS CONDUISENT À LES REMETTRE EN CAUSE

A - Actualité du problème : comment sortir du blocage iraquien ?

Plusieurs Etats, parmi lesquels le Brésil, la Chine, l'Egypte, la Corée et la France ont manifesté, au sein du Conseil de sécurité et dans d'autres instances des Nations unies, leur inquiétude sur la situation humanitaire provoquée par les sanctions en Iraq. Les ONG travaillant dans ce pays et les groupes de défense des droits de l'Homme ont quant à eux entrepris des campagnes de mobilisation pour faire évoluer la situation sur le plan international.

La situation humanitaire en Iraq a conduit plusieurs personnalités à protester contre le statu quo. Plusieurs hauts fonctionnaires des Nations unies ont successivement démissionné afin d'attirer l'attention sur « la destruction d'une société tout entière », selon les termes de Denis Halliday, ancien Sous-secrétaire général et coordonnateur des opérations humanitaires en Iraq, démissionnaire en 1998, et dont la démission a été suivie par celle de son successeur M. Von Sponeck en février 2000. L'on citera encore la démission, l'année dernière, de Mme Jutta Burghardt, responsable du Programme alimentaire mondial en Iraq.

Ces protestations n'ont longtemps suscité aucune réaction du Conseil de sécurité, dont l'immobilisme (ou l'apathie) est apparu révoltant. Ni l'inquiétude manifestée par certaines délégations, ni les démissions ci-dessus évoquées, ni les cris d'alarme des ONG, n'ont pu fléchir la position des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne. Un retournement de la situation s'est heureusement produit ces derniers mois, amenant quatre des cinq grandes puissances membres permanents du Conseil de sécurité sur le même terrain d'entente.

L'échec que représente le régime de sanctions en vigueur depuis dix ans en Iraq a été constamment dénoncé dans notre pays.

A diverses reprises, des travaux parlementaires ont été l'occasion de prendre position en faveur d'une levée progressive des sanctions économiques¹⁵. Par ailleurs, nos représentants au Conseil de sécurité ont proposé de faire évoluer le régime de sanctions : c'est à cette fin que la France s'est activement impliquée dans la négociation de la résolution 1284 adoptée le 17 décembre 1999.

Cette dernière résolution a prévu la suspension des sanctions pour une période de 120 jours renouvelable à condition que l'Iraq accepte un nouveau régime d'inspection de l'industrie d'armement remplaçant le précédent, réfuté par le Gouvernement iraquien. Cette résolution a en fait permis à Saddam Hussein de choisir le statu quo, préférant comme l'a dit son Ministre des Affaires étrangères Tarek Aziz, « l'embargo sans les inspecteurs à l'embargo avec les inspecteurs ». Constatant que le blocage perdurait, nos représentants ont ensuite proposé de préciser les conditions d'application de la résolution 1284, afin de présenter des perspectives de sortie des sanctions plus claires et plus positives à l'Iraq.

Le Ministre des affaires étrangères, M. Hubert Védrine, a précisé la position française lors d'une récente réunion du Conseil atlantique. Selon lui, l'embargo, cruel envers la population civile et inefficace, ne permet nullement à la communauté internationale de parvenir à ses fins, c'est à dire à empêcher l'Iraq de devenir à nouveau un danger pour les pays voisins ou pour sa propre population.

Il est souhaitable, selon le Ministre, d'établir un système de contrôle et de vigilance international, crédible et dissuasif, portant sur tous les transferts de produits et de savoir-faire susceptibles de contribuer au réarmement ou à la production d'armes de destruction massive. Ce nouveau système rencontre cependant deux difficultés importantes : d'une part, l'Iraq doit accepter une coopération avec les Nations unies afin que des contrôles puissent reprendre sur son territoire, d'autre part, il est indispensable que les pays voisins s'impliquent fortement dans le respect de l'embargo sur les technologies à double usage qui devra s'imposer à tous.

L'hypothèse d'une modification du régime de sanctions a, au cours de ces dernières années, toujours été repoussée par les Etats-Unis et le Royaume-Uni. Bien que la nouvelle administration américaine n'ait pas pour l'instant arrêté sa politique générale en matière de sanctions, certains membres du Gouvernement, constatant l'échec de la politique actuelle, ont annoncé leur souhait de promouvoir un nouveau régime de sanctions à l'égard de l'Iraq.

Ces réflexions ont abouti à la présentation par les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, le 22 mai dernier, d'un projet de « sanctions intelligentes » en Iraq, levant presque toutes les restrictions sur le commerce civil mais établissant un contrôle rigoureux des importations de biens à « double usage » et des flux financiers, afin d'empêcher le Président Saddam Hussein d'acheter des armements de destruction massive avec les revenus du pétrole. Le contrôle aux frontières serait renforcé, ainsi que la surveillance des cargaisons des avions atterrissant à Bagdad. Les liaisons aériennes de transport de passagers seraient rétablies sous la condition d'une inspection par des observateurs de l'ONU sur un aéroport en dehors de l'Iraq. L'établissement de ce nouveau régime s'accompagnerait de l'apurement des contrats en attente au Comité des sanctions.

Quatre grandes puissances, membres permanents du Conseil de sécurité, sont parvenues à un compromis sur ce projet le 3 juillet dernier : les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, la France et la Chine. Ces quatre pays se sont également entendus sur la liste des produits interdits ; l'inclusion, dans la résolution en préparation, de la reprise des investissements en Iraq est encore en négociation. Ce dernier point est évidemment très important pour permettre une relance de l'économie du pays.

L'évolution de la position américaine et britannique est un événement capital qui autorise beaucoup d'espoir après des années d'immobilisme ; mais la déception est venue cette fois de la Russie, qui a bloqué le projet, se faisant l'alliée objective des dirigeants iraquiens opposés, pour des raisons matérielles que l'on indiquera plus loin, aux « sanctions intelligentes ».

Prenant position en faveur d'une évolution rapide du système de sanctions imposé à l'Iraq, le Rapporteur n'en demeure pas moins conscient de la situation très mauvaise de ce pays au regard des droits de l'Homme. Il convient d'ailleurs de préciser que si les ONG appellent, dans leur ensemble, à la levée des sanctions globales, certaines y sont opposées, craignant que le Gouvernement n'utilise les importants revenus du pétrole dont il disposerait alors sans contrôle pour accroître la répression sur les opposants, et sur les populations kurdes et chiites actuellement protégées par le programme Iraq des Nations unies et par les zones de protection aériennes. De nombreuses violations des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, imputables au Gouvernement iraquien, ont été communiquées au Rapporteur spécial nommé par les Nations unies, M. Andreas Mavrommatis ; elles sont décrites dans son rapport présenté le 16 janvier 2001.

Votre Rapporteur ne peut que souhaiter que le Gouvernement iraquien accède enfin à la demande de M. Mavrommatis d'effectuer une visite officielle en Iraq, ce qu'il n'a pu faire jusqu'à présent, et qu'il accepte la coopération avec les instances compétentes des Nations unies.

B - L'évaluation des sanctions

Comme votre Rapporteur l'a souligné dans la première partie du rapport, les sanctions doivent être efficaces : elles doivent avoir pour effet de faire cesser les comportements ou les situations qui les ont justifiées, et atteindre les objectifs que le Conseil de sécurité leur a assigné.

L'examen du bilan des sanctions adoptées au cours des dix dernières années conduit, dans la plupart des cas, à douter de leur efficacité. Certains régimes de sanctions sont mal adaptés à la situation : c'est l'exemple des sanctions contre l'Iraq ou contre les Taliban. A l'inverse, les embargos sur les armes imposés ces dernières années à plusieurs pays africains en proie à la guerre civile ou à l'instabilité politique ont évidemment été nécessaires, mais ils n'ont pas été efficaces pour autant. Les embargos ont souvent été décidés trop tard, alors que des réserves d'armes avaient déjà été constituées et que le conflit avait déjà pris un cours incontrôlable. En outre, la communauté internationale n'a pas voulu, ou pu, prendre les moyens de faire respecter ces embargos.

1) Les conséquences néfastes des sanctions économiques globales

Les sanctions économiques, a fortiori lorsqu'elles sont globales, ne sont pas un instrument précis : leur objectif affiché est de viser les parties responsables des actes répréhensibles, mais leur effets touchent en fait essentiellement la population.

Les exemples les plus extrêmes sont ceux de l'embargo total appliqué à l'Iraq et à la Serbie, soit deux régimes de sanctions très durs imposés après le retrait de l'Etat cible du territoire qu'il avait occupé par la force.

Les inconvénients des régimes de sanctions économiques globales apparaissent de plus en plus évidents, notamment à travers le cas de l'Iraq où les sanctions, après quelques succès initiaux, se sont avérées inefficaces et mêmes contre-productives.

Ces régimes sont à présent fortement remis en cause, de nombreux experts considérant qu'ils constituent une erreur lorsqu'il s'appliquent à des régimes non démocratiques : la population y subit des privations du fait de l'embargo mais n'a aucun moyen de faire pression sur son gouvernement pour l'obliger à évoluer. Ces souffrances sont exploitées par le régime en place, qui en tire un avantage politique et une échappatoire commode, car il peut imputer aux sanctions tous les problèmes du pays.

A la longue, les sanctions laminent la classe moyenne et profitent au gouvernement et à l'élite fortunée qui peut organiser le commerce illégal, et s'enrichir encore grâce au contrôle de la contrebande et du marché noir. L'affaiblissement de la classe moyenne et le fait que la population devienne plus vulnérable réduisent à néant les perspectives de démocratie, si celles-ci existaient. Les sanctions sont alors inopérantes car, supposées faire évoluer les gouvernements par le biais de la souffrance et des privations de la population, elles renforcent au contraire ces gouvernements, qui en profitent pour s'emparer de l'ensemble des rouages économiques et sociaux.

Il y a certes les dérogations humanitaires. Mais si elles peuvent atténuer les conséquences de l'embargo au niveau micro-économique, elles ne génèrent pas un flux de ressources de nature à compenser une récession économique de grande envergure. C'est une « tentative dérisoire pour atténuer les conséquences catastrophiques des sanctions » constate Marc Bossuyt, Rapporteur de la Commission des Droits de l'Homme des Nations unies. La communauté internationale a tenté de cibler le mécanisme des sanctions avec le programme « pétrole contre nourriture », qui sera analysé plus loin, mais le résultat n'a pas été concluant : les sanctions perdurent sans que l'intensité en soit atténuée.

Sur le plan moral, ces sanctions sont de plus en plus critiquées. La question est de savoir, comme le souligne le Professeur Rostan Mehdi¹⁶, si les souffrances infligées à des groupes vulnérables dans le pays visé constituent un moyen légitime d'exercer des pressions sur des dirigeants politiques dont la position ne sera probablement pas infléchie par la situation critique dans laquelle se trouve la population.

En outre, les sanctions compliquent la tâche des organismes humanitaires en les empêchant d'obtenir certaines catégories de produits et en les contraignant à accomplir de lourdes formalités pour obtenir les exemptions nécessaires. Un exemple en est la réaction des ONG impliquées en Afghanistan, très défavorable au récent renforcement des sanctions contre les Taliban.

Les exemples précédents ne sont heureusement pas représentatifs de tous les régimes de sanctions et la communauté internationale a su, par le passé, édicter des régimes de sanctions ciblés. Les sanctions à l'encontre de l'Unita, mouvement armé de Jonas Savimbi en Angola, en sont un exemple, en combinant l'embargo sur les armes et le pétrole, la restriction des déplacements à l'étranger, le gel des avoirs et l'interdiction d'importer des diamants d'Angola non certifiés.

2) Les inconvénients multiples des sanctions à durée indéterminée

Des sanctions appliquées trop longtemps sans produire de résultats significatifs perdent leur justification. Si la situation qui a motivé les sanctions a pris fin et les sanctions se prolongent indûment, on entre dans une situation que l'on appelle « les répercussions ultérieures injustifiées ». En outre, les sanctions sans durée déterminée qui se trouvent maintenues pendant des années, et jusqu'à une décennie comme en Iraq, ne démontrent-elles pas leur inefficacité ?

Certains experts dénoncent l'effet extrêmement négatif des régimes de sanctions globales et à durée indéterminée sur la stabilité politique même dans la région frappée. Ainsi, selon M. Niblock, expert auditionné par le groupe de travail du Conseil de sécurité, les avantages que l'on peut attendre de ce type de sanctions n'excèdent pas leurs conséquences négatives. L'expérience des cas libyen, soudanais et iraquien montre que « les sanctions détruisent les ferments de la démocratisation, si elle a existé, entraînent une compétition accrue pour le partage des ressources, l'accentuation des divisions et des injustices sociales, et menacent, à terme, la stabilité politique ». Cet expert plaide pour l'abandon définitif des sanctions économiques globales et la systématisation des sanctions à durée limitée.

Les conséquences néfastes d'une très longue période de sanctions peuvent être observées en Iraq, au Burundi, ainsi qu'à Cuba. La situation de la Libye apparaît quant à elle paradoxale.

Dans le cas de l'Iraq, la France est pleinement consciente de ces difficultés constatant, par la voix de son représentant auprès des Nations unies que le maintien des sanctions en Iraq, pour la dixième année, « pose un problème politique mais aussi moral, en frappant durement des populations innocentes et déjà trop éprouvées ». Les experts considèrent que dans ce pays, il faudra plus d'une génération pour rétablir les infrastructures dans les domaines médical, éducatif et alimentaire à leur niveau antérieur aux sanctions. Ils estiment que la durée de l'embargo a eu pour effet d'anéantir les réalisations qui avaient fait de l'Iraq l'un des pays les plus avancés du monde arabe. L'on peut ajouter que l'exploitation du pétrole telle qu'elle perdure, avec des structures d'exploitation délabrées, porte un dommage irréparable aux réserves iraquiennes.

La levée des sanctions contre le Burundi n'a pu empêcher que la catastrophe humanitaire ne perdure du fait de l'effondrement des infrastructures de distribution alimentaire, des retards dans les campagnes de vaccination et de l'appauvrissement généralisé de la population engendrés par les sanctions.

L'embargo déjà ancien de l'Union européenne contre Haïti a conduit cette société très pauvre à une déliquescence progressive : elle ne se trouve pas dans une situation d'urgence qui attirerait l'attention de la communauté internationale sur elle, mais elle ne peut se développer. Là encore, on ne voit pas l'efficacité des sanctions.

Les régimes successifs de sanctions unilatérales américaines imposés à Cuba depuis 1962 font l'objet de critiques sévères au sein même des pouvoirs publics américains. Une large partie des sénateurs s'est prononcée, en juillet 2000, pour l'allégement des sanctions dans le domaine de la nourriture et des médicaments, tandis qu'une mission sénatoriale dénonçait l'inefficacité de l'embargo qui consolide en fait le pouvoir de Fidel Castro en permettant une justification de l'échec économique de l'île.

L'embargo à l'encontre de la Libye, décidé par le Conseil de sécurité en mars 1992, a été suspendu en avril 1999 à la suite d'un accord autorisant les deux suspects libyens de l'attentat de Lockerbie à être jugés par un tribunal écossais aux Pays-Bas. Cette suspension a apporté un véritable soulagement à la population et a permis d'espérer la relance de l'économie, très affectée par six années d'embargo. La cour ayant récemment rendu son verdict, le Conseil de sécurité devra se prononcer sur la levée des sanctions. Or, si la France considère que Tripoli a rempli ses obligations à son égard, il n'en est pas de même des Etats-Unis et du Royaume-Uni, qui souhaitent imposer plusieurs conditions à la levée des sanctions. Il appartiendra donc aux membres du Conseil de sécurité de mener une négociation politiquement difficile sur des sanctions qui, en fait, ne sont plus appliquées depuis deux ans. Cette situation paradoxale conduit à préférer des régimes de sanctions limités dans le temps.

3) L'impossibilité de sortir de certains régimes de sanctions même lorsque les objectifs initiaux ont été atteints

Le cas de l'Iraq est particulièrement problématique au regard du mécanisme de sortie d'un régime de sanctions.

La levée des sanctions a d'abord été organisée par la résolution 687, dans ses paragraphes 21 et 22. Les objectifs fixés par la résolution ayant été atteints à l'issue du conflit, avec le retrait de l'Iraq du Koweït, les sanctions auraient dû être levées, sous réserve de l'adoption de modalités quant aux réparations dues au Koweït.

Mais les Etats-Unis et la Grande-Bretagne se sont opposés à la levée des sanctions, en dépit du fait que les conditions ayant justifié l'imposition de ces sanctions étaient caduques. L'objectif des sanctions a alors changé pour l'administration américaine : il s'est agi d'obtenir la démission de Saddam Hussein.

Après une période de bonne coopération de l'Iraq avec les experts de la Commission de contrôle des armements (UNSCOM), pendant les années 1995 à 1998, l'absence de perspectives quant à la levée des sanctions a conduit l'Iraq à rejeter ces procédures considérées comme humiliantes. Le rejet iraquien a entraîné, en retour, des bombardements unilatéraux américains et britanniques en décembre 1998 contraires à toutes les résolutions.

Comme on l'a vu, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1284 pour sortir de l'impasse. Celle-ci prévoit la suspension temporaire et renouvelable des sanctions civiles en cas de « coopération à tous égards » de l'Iraq avec la nouvelle Commission de contrôle des armements (CCVINU). La résolution a été adoptée avec l'abstention de trois des cinq membres permanents (Russie, Chine et France). La France s'est abstenue considérant que la résolution contenait de trop nombreuses ambiguïtés : le flou de la notion de « coopération à tous égards », l'absence de précisions quant aux conditions de surveillance financière de l'Iraq après la suspension des sanctions. Les diplomates reprochent à la rédaction de la résolution de faciliter le statu quo pour Saddam Hussein : mais, la résolution fut-elle plus précise, le Président iraquien ne préfère-t-il pas voir perdurer la situation actuelle ?

C'est pourquoi notre pays a longtemps demandé que cette résolution soit précisée dans un nouveau texte, afin de proposer à l'Iraq une perspective plus claire et plus précise de suspension des sanctions.

La situation actuelle est celle d'une gestion du dossier dépourvue de logique conductrice : les exigences récurrentes du Conseil reflètent la mauvaise foi de certains de ses membres, l'Iraq a été conduit à mener une politique de contournement systématique de l'embargo, les sanctions ont pris une connotation répressive, punitive, qui n'a plus guère de légitimité eu égard aux objectifs du Conseil de sécurité, et ce, quelque soit l'appréciation que l'on porte sur le régime de Bagdad.

De façon générale, lorsqu'il y a eu recours à la force et que l'objectif défini par les Etats sanctionnants a été atteint, une autre logique doit prévaloir : maintenir l'Etat cible sous surveillance et pouvoir réagir immédiatement en cas de nouveau comportement répréhensible. Les sanctions doivent impérativement s'adapter ; les sanctions globales être abandonnées au profit de sanctions ciblées sur les dirigeants, afin d'encourager la transition politique. On se référera ici à l'analyse de Jacques Beltran, selon qui « maintenir inchangé un régime de sanctions, alors que les objectifs qu'il vise ne sont plus les mêmes, est une stratégie qui va à l'encontre du bon sens ».

Les enseignements tirés de la situation inextricable de l'Iraq ont conduit la France à s'opposer à l'adoption de sanctions à durée indéterminée ; c'est ainsi par exemple que les sanctions décidées par l'Union européenne contre l'Indonésie en 1999, afin de faire pression sur le Gouvernement et l'inciter à reconnaître l'indépendance du Timor Oriental, ont été limitées à quatre mois. Lorsque l'évacuation de l'île par les milices indonésiennes a eu lieu, notre pays s'est opposé au prolongement des sanctions demandé par certains Etats membres de l'Union.

4) Les exceptions à caractère humanitaire

a) Les conséquences de certains régimes de sanctions sur la situation humanitaire du pays cible

L'application des sanctions, en particulier lorsqu'il s'agit de sanctions globales, a parfois des conséquences très graves, voire même catastrophiques sur l'état humanitaire de la population qui y est soumise. Outre les privations dans le domaine alimentaire et des biens de consommation courante, l'on assiste à la régression de la politique sanitaire du pays. Il arrive également que lorsque les sanctions perdurent, les conséquences économiques et sociales sont telles que l'on aboutit à une déstructuration de la société.

En Iraq, les conséquences des sanctions sur le plan humanitaire ont été analysées comme catastrophiques tant par les ONG et les chercheurs que par les organismes des Nations unies. L'estimation des décès directement imputables aux sanctions va de 500 000 à 1,5 million de personnes, en majorité des enfants. La commission d'évaluation nommée par le Conseil de sécurité a confirmé en mars 1999 que les taux de mortalité infantile sont parmi les plus élevés du monde. Les causes en sont la contamination des eaux, le manque l'aliments de qualité, un allaitement maternel insuffisant et la pénurie dans le domaine des soins de santé. La malnutrition chronique affecte un enfant de moins de cinq ans sur quatre. En outre, des ONG, tel le Comité international de la Croix-Rouge, ont constaté l'état de décrépitude du système de santé et les besoins importants des établissements scolaires.

Lorsque les sanctions entraînent de graves conséquences sur le plan humanitaire, le Conseil de sécurité peut décider de recourir à un embargo « filtrant », qui préserve les échanges portant sur les denrées alimentaires, les biens destinés à satisfaire les besoins élémentaires de la population, les médicaments et autres biens à caractère médical, et parfois le matériel d'enseignement. L'exception peut être étendue à des marchandises permettant d'assurer le fonctionnement d'institutions remplissant des missions indispensables à la survie des populations.

La notion d'exception humanitaire peut être admise dans une acception assez large : ainsi par exemple les vols des Taliban acheminant des pèlerins à La Mecque sont acceptés par le comité des sanctions au titre de l'exception humanitaire.

b) Une mise en _uvre parfois absurde de l'exception humanitaire : le cas du programme iraquien « pétrole contre nourriture »

Le programme « pétrole contre nourriture »

Ce programme a été institué pour remédier à la dégradation de la situation humanitaire en Iraq : la résolution 986 (avril 1995) a autorisé la vente de quantités limitées de pétrole afin de permettre à l'Iraq d'importer des biens de première nécessité. Toutefois, la moitié seulement de ces recettes est affectée à ces achats, car l'autre moitié (47%) sert à indemniser des dommages de guerre, à couvrir les frais de fonctionnement du programme Iraq aux Nations unies et le fonctionnement de la Commission de contrôle des armements. Dans ce dispositif, l'Iraq n'a aucun contrôle de ses revenus : les recettes pétrolières alimentent un compte séquestre à New York. Ses contrats d'importation doivent être soumis au Comité des sanctions, pour approbation ou notification, selon la nature des produits.

Depuis l'entrée en vigueur de ce mécanisme à la fin 1996, le programme a été amélioré : les catégories de biens que l'Iraq peut importer ont été élargies pour inclure les infrastructures, toujours sous le contrôle du Comité des sanctions. D'autre part, le plafond d'exportation de produits pétroliers a été supprimé et l'Iraq peut théoriquement exporter autant de pétrole qu'il le souhaite. Néanmoins le délabrement de l'industrie pétrolière limite de fait la capacité d'exportation, ainsi que le fait que le Comité des sanctions met en attente les contrats de pièces détachées pétrolières. Par ailleurs, le Gouvernement iraquien peut considérer qu'il n'a guère intérêt à augmenter ses exportations de pétrole alors qu'il n'a pas de contrôle sur les revenus correspondants et qu'une grande partie de ces revenus lui est soustraite. L'embargo engendre une vente de produits pétroliers en contrebande, plus intéressante car les autorités peuvent librement disposer de sa contrepartie.

La dérogation légitime et indispensable accordée à l'Iraq dans le cadre de ce programme a souffert, dans la pratique, d'un fonctionnement difficile, qui montre la façon dont l'exception humanitaire peut être dévoyée si certains membres du Conseil de sécurité sont de mauvaise foi et les aberrations auxquelles on peut alors aboutir.

Dans le cadre de ce programme, les projets de contrats d'importation sont soumis pour approbation au comité dit « 661 » du Conseil de sécurité : or l'on constate qu'une proportion faible des projets de contrats a été acceptée pour les trois premiers exercices, le nombre des contrats approuvés variant de 18 % pour la réfection des centrales électriques à 57 % dans le domaine de l'agriculture. La France, ainsi que d'autres Etats, dénonce le blocage de 1600 contrats mis en attente, dont la valeur s'élève à 6 milliards de dollars.

Plusieurs exemples absurdes et choquants de contrats mis en attente peuvent être donnés, qui conduisent à s'alarmer sérieusement sur le fonctionnement du comité et les motivations de certains de ses membres. Ainsi par exemple un contrat d'importation de cinquante ambulances a été considéré comme dangereux par le représentant américain, en raison de la présence d'un bloc réfrigéré, lequel pourrait servir à transporter des produits chimiques toxiques dans un but belliqueux. La livraison de crayons à mine graphite a également été repoussée par le comité.

Les difficultés de la gestion du programme ont conduit à admettre, dans une résolution (1330) du Conseil, une « liste verte » de produits pour lesquels l'importation n'est plus soumise à l'approbation du Comité des sanctions mais doit être notifiée au Secrétariat. Il s'agit par exemple de biens concernant les secteurs de la nourriture, de l'eau ou de l'éducation.

En réalité, les « listes vertes » de biens élaborées par le Secrétariat, qui devaient être approuvées automatiquement par le Comité des sanctions, sont dans une large mesure « corrigées » lors de l'examen par ce Comité. Il arrive fréquemment que la mission américaine s'oppose à l'importation par l'Iraq de plusieurs centaines d'articles sur un total d'un millier, ce qui altère l'équilibre des projets. Pourtant, ces listes ne comportent aucun bien à double usage tels que ceux-ci sont répertoriés par la résolution 1051, et font l'objet d'une vérification par la Mission du contrôle des Nations unies, l'UNMOVIC.

La conception américaine du bien à double usage, qui diffère de celle des autres membres du Comité, d'une part, et de la liste annexée à la résolution 1051, d'autre part, rend extrêmement difficile la gestion du programme. Ainsi, dans le secteur de la nourriture, pour lequel était prévue l'importation par l'Iraq d'appareils de manutention, de pièces détachées de transports ou de silos et d'équipements portuaires, le représentant américain a repoussé, ce mois de février, de nombreux articles tels que : extincteurs, échelles mécaniques, filtres, camions, équipements de réfrigération, systèmes d'air conditionné, moulins à riz, pistons, valves, pompes, compresseurs, machines à nettoyer, système d'aspiration, par exemple. L'intransigeance américaine a pour effet de compromettre gravement ou de mettre à bas les projets élaborés par le Secrétariat.

Le programme peut être considéré comme une tentative de ciblage des sanctions, qui ne paraît pas concluante aux yeux des observateurs et des experts : les sanctions perdurent, leur intensité n'est pas atténuée, et les besoins de la population ne sont pas satisfaits.

La gestion du programme « pétrole contre nourriture » est révélatrice des difficultés du fonctionnement des comités des sanctions : effet paralysant de la décision à l'unanimité, opacité de la décision, absence de délai pour la prise de décision, aussi des requêtes sont-elles parfois bloquées indéfiniment. La jurisprudence des comités apparaît tatillonne et restrictive, ce qui peut s'expliquer dans le cas où les biens soumis à leur appréciation ont un caractère dual. Mais comme on l'a vu, certains membres du Comité arguent du caractère dual de certains biens de façon quasi-absurde.

5) Les sanctions, facteur parmi d'autres ayant contribué à une évolution positive du pays cible

a) L'exemple historique : la fin de l'apartheid en Afrique du Sud

Un certain consensus s'est établi sur la contribution positive des sanctions à l'abolition du régime de l'apartheid en Afrique du Sud. Les sanctions étaient très mal ressenties par la communauté blanche, et leur levée a d'ailleurs constitué la première demande de M. De Klerk lorsqu'il est arrivé au pouvoir. Mais les sanctions n'ont pas été le seul élément ; d'autres facteurs ont contribué au changement, tels que le facteur démographique, l'évolution des mentalités au sein de la communauté blanche elle-même, ainsi que le contexte international.

b) Le cas de la Yougoslavie

Le Conseil de sécurité a adopté des sanctions à trois reprises à l'encontre de la République fédérale de Yougoslavie : un embargo sur les armes à partir de septembre 1991 en réponse au conflit avec la Croatie, des sanctions économiques globales pendant la guerre en Bosnie-Herzégovine, soit de 1992 à 1995, date de l'accord de Dayton, enfin, un nouvel embargo sur les armes en mars 1998, en réponse à la crise kosovare.

Le premier embargo sur les armes, resté en vigueur de 1991 à 1995, a été impuissant à freiner l'extension du conflit dans la région. Son respect n'a pas été une préoccupation majeure du Conseil de sécurité : appliqué, il aurait évidemment donné un avantage militaire décisif aux forces serbes, renforçant le déséquilibre initial entre forces serbes et bosniaques, notamment. En revanche, l'analyse du rôle des sanctions dans les négociations qui ont conduit à la signature de l'accord de paix de Dayton en novembre 1995 a conduit les experts à conclure que les sanctions ont eu un impact significatif sur le processus de négociation.

· Les sanctions de la période 1992-1995

On rappellera que l'arsenal de sanctions instauré par quatre résolutions du Conseil de sécurité entre 1992 et 1994 fut historiquement, avec l'embargo iraquien, celui dont la mise en _uvre a été la plus systématique et la plus complète. Il faut souligner aussi qu'il eut, de même qu'en Iraq, les effets les plus dévastateurs sur l'économie et la société du pays cible. Sur le plan économique, les sanctions ont approfondi le mouvement de récession qui s'était engagé avant la guerre, faisant chuter la production industrielle et provoquant une inflation galopante. Sur le plan social, les sanctions ont accablé les populations vulnérables et ont permis à l'entourage de Milosevic et aux élites économiques de prospérer. Enfin, sur le plan politique, les sanctions ont anéanti la classe moyenne, rendant encore plus difficile l'émergence de la société civile et la survie de l'opposition à Milosevic, phénomène qui a été par la suite réduit avec l'aide à la démocratie apportée par les Etats-Unis et l'Union européenne.

Les témoignages des négociateurs occidentaux se rejoignent dans la constatation que les sanctions ont constitué un levier efficace pour la négociation d'un accord de paix. Le Président Milosevic et ses représentants étant extrêmement attachés à la levée des sanctions, la perspective de la suspension de certaines sanctions les a d'abord conduits à accepter de se désolidariser des Serbes de Bosnie, à soutenir le plan Vance-Owen, puis à appliquer l'embargo contre les Serbes de Bosnie. De même, en 1995, la promesse d'une levée des sanctions a poussé Milosevic à négocier les accords de paix de Dayton, ce qui lui permettait d'espérer le renforcement de sa position en Serbie grâce à une amélioration de la situation¹⁷.

Il faut souligner que l'embargo a été doublé d'un exceptionnel système multilatéral de surveillance et de mise en _uvre. Un réseau de missions d'assistance à la mise en _uvre des sanctions (dit réseau SAMs) a été organisé par l'OSCE et l'Union européenne afin de dépêcher des officiers de douane dans de nombreux postes des pays des Balkans et d'Europe centrale. La Commission européenne a mis en place un système informatisé de communications par satellite afin que les services de douanes puissent joindre le Comité des sanctions à New York pour vérifier l'authenticité des documents de voyage accompagnant les marchandises. Enfin, le respect de l'embargo était surveillé par des unités mises à disposition par l'Union de l'Europe occidentale (sur le Danube), l'OTAN (des forces navales issues de quatorze pays prirent part aux opérations de contrôle sur l'Adriatique), auxquels s'ajoutent les moyens fournis par l'Union européenne et l'OSCE.

C'est ainsi que les experts du Conseil de sécurité ont estimé que le facteur principal de l'efficacité des sanctions a été cette coopération unique et sans précédent des différentes institutions dans la région visée par les sanctions, coopération qui fait en général défaut, faute de volonté ou de moyens.

Votre Rapporteur fera sienne la conclusion de Jacques Beltran, selon laquelle, « dans le règlement du conflit bosniaque, les sanctions ont bien eu un impact réel, mais qui ne doit pas être surestimé. Les sanctions n'ont été qu'un instrument parmi d'autres et ont constitué un élément d'une politique globale de coercition qui a, semble t-il, porté ses fruits »¹⁸.

Bien que cette expérience a été jugée positive et efficace par les Nations unies, les leçons de la Bosnie n'ont pas servi lors des événements au Kosovo.

· Les sanctions de la période 1998-2001

En 1997, la dégradation de la situation, marquée par les attaques de l'armée de libération du Kosovo et la violente répression des forces de sécurité serbes, a conduit le Conseil de sécurité à adopter une nouvelle résolution (1160 du 31 mars 1998) instaurant un embargo sur les armes. Cette décision apparaît peu compréhensible, compte tenu de l'expérience bosniaque : l'embargo ne pouvait avoir qu'un impact faible ou inexistant sur le conflit, car les forces serbes détenaient toujours l'arsenal de l'armée yougoslave (l'une des mieux équipées d'Europe) et étaient largement autosuffisantes ; par ailleurs l'armée kosovare était approvisionnée d'Albanie et lutter contre le trafic d'armes le long des frontières du Kosovo aurait exigé d'y affecter, sans garantie de résultat, d'énormes moyens de surveillance.

De fait, cet embargo a été peu appliqué et les violations constatées à son propos n'ont pas été sanctionnées, ce qui montre que la résolution 1160 n'a guère constitué qu'un consensus minimal au sein d'un Conseil de sécurité divisé. Celui-ci n'a pas souhaité élargir le champ des sanctions, alors que les Etats-Unis et l'Union européenne adoptaient un ensemble de sanctions à l'encontre de la Serbie. Les principaux pays de l'OTAN décidèrent ensuite l'usage de la force, plutôt que la recherche d'appuis au sein du Conseil de sécurité en faveur de l'imposition de sanctions économiques globales.

Enfin, la période 1998-2001, durant laquelle les sanctions ont été maintenues une fois le conflit terminé, est riche d'enseignements concernant l'efficacité possible des sanctions.

Une fois l'accord de paix signé le 9 juin 1999, la communauté internationale modifie ses objectifs : les sanctions auront pour but la chute du dictateur, mais avec le souci d'éviter une « impasse à l'iraquienne », selon l'expression de Hubert Védrine. Le changement d'objectif est entériné par l'adoption d'un nouveau dispositif : les sanctions contre la Serbie sont allégées, les sanctions contre les dirigeants serbes sont renforcées, l'opposition en Serbie sera aidée par le programme « Energie pour la démocratie ».

L'Union européenne, à l'origine de l'initiative, prône une stratégie de « Serbie ouverte », qui implique le dialogue et la coopération non seulement avec l'opposition, mais aussi avec la société civile, l'Eglise, les ONG et les médias. La levée des sanctions et un processus de « stabilisation et d'association » sont proposés lorsque Milosevic aura quitté le pouvoir. Par la suite, les Européens n'auront de cesse d'affiner le ciblage des sanctions, afin de viser précisément Milosevic et ses proches et d'épargner à la population des souffrances supplémentaires.

Le « dosage » subtil adopté par les pays occidentaux dans la levée des sanctions a permis à la fois d'envoyer des signaux positifs à l'opposition, tout en maintenant la pression sur le dictateur et sur son entourage. Cette stratégie a favorisé la victoire de M. Kostunica aux élections présidentielles d'octobre 2000, puis celle de l'opposition DOS aux élections législatives de décembre 2000. En outre, le maintien, par les Etats-Unis, de conditions préalables à l'obtention de financements a, selon les observateurs, été un élément clé dans la décision d'arrêter Milosevic, le 1^er avril 2001. Les Etats-Unis avaient en effet fixé un ultimatum au 31 mars, menaçant de bloquer toute aide à la Yougoslavie dans les instances financières internationales si Belgrade ne s'acquittait pas de ses obligations envers le TPIY, parmi lesquelles le transfert de Milosevic.

6) Les sanctions comme instrument de lutte contre le terrorisme

Les deux résolutions imposant des sanctions contre la Libye, en 1992, et contre le Soudan, en 1996, ont été les premières tentatives des Nations unies de faire pression, à la suite d'actes de terrorisme, sur des Etats hébergeant et prêtant leur soutien à des organisations terroristes. Si les sanctions libyennes sont considérées comme ayant eu des résultats positifs, ce n'est pas le cas des sanctions prises contre le Soudan.

Les sanctions libyennes ont été ciblées précisément sur les armements, l'aviation et le trafic aérien, la coopération dans le domaine pétrolier et le gel des avoirs. S'y ajoutait un isolement diplomatique qui a été vivement ressenti par les responsables libyens. Les sanctions ont constitué, pour les pays occidentaux touchés par les attentats, une arme de négociation afin d'obtenir que les deux coupables présumés de l'attentat de Lockerbie soient déférés, dans certaines conditions, devant la justice.

Sans entraîner d'impact économique majeur, les sanctions ont constitué un fardeau suffisant pour pousser le Gouvernement libyen à négocier une sortie de crise (les négociations ont commencé dès 1992), même si l'épilogue n'est intervenu qu'en 1999. Elles ont également incité la Libye à abandonner son soutien au terrorisme international.

Dans cet exemple, les sanctions ciblées ont constitué un obstacle aux ambitions du gouvernement cible, alors que celui-ci est attaché à jouer un rôle au sein de la communauté internationale en proportion avec son poids dans la production pétrolière. Ce facteur a été renforcé par un contexte international favorable, grâce en particulier aux interventions de l'Organisation de l'unité africaine (OUA).

Les sanctions appliquées à l'encontre du Soudan se sont limitées à l'isolement diplomatique, l'embargo aérien n'ayant pas été appliqué pour des raisons humanitaires d'une part, et du fait de la réticence de l'Egypte, d'autre part. Elles semblent n'avoir eu aucun résultat, le Gouvernement continuant à refuser toute coopération pour déférer à la justice les auteurs présumés de l'attentat de 1995 contre le Président égyptien Moubarak. Aucun rejet du terrorisme n'est, semble-t-il, intervenu.

La communauté internationale a également adopté des sanctions à l'encontre de l'Afghanistan, notamment dans le but de faire pression contre les Etats qui hébergent des groupes terroristes. L'analyse de ces sanctions, également sans résultat pour l'instant, est présentée à la fin de ce chapitre.

8) Les sanctions contre la guerre civile

Plusieurs pays d'Afrique ont été visés au cours de la dernière décennie par des sanctions dont l'élément principal a été l'embargo sur les armes. Le tableau ci-dessous dresse la liste des régimes de sanctions actuellement en vigueur sur ce continent.

Tableau des pays africains soumis à sanctions