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 N° 3222 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juillet 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION sur la mise en place des institutions de la Nouvelle-Calédonie, ET PRÉSENTÉ PAR MM. DOMINIQUE BUSSEREAU et RENÉ DOSIÈRE, Députés. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Outre-mer. La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Michel Bourgeois, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, M. Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Francis Delattre, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, Mme Laurence Dumont, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. François Fillon, M. Jacques Floch, M. Roger Franzoni, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Louis Mermaz, M. Jean-Pierre Michel, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Dominique Perben, Mme Catherine Picard, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Michel Vaxès, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane. INTRODUCTION 7 I. - LA SOCIÉTÉ POLITIQUE CALÉDONIENNE FACE AU DÉFI DE L'AUTONOMIE 10 A. FAIRE FONCTIONNER LE JEU DÉMOCRATIQUE DANS L'EXERCICE DE NOUVELLES RESPONSABILITÉS 10 1. Un nouveau cadre institutionnel 10 a) Le Congrès et les assemblées de province 11 b) Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie 13 c) Le sénat coutumier 16 d) Le conseil économique et social 16 2. De nouvelles responsabilités 17 a) Un système normatif inédit 17 b) Le poids des compétences transférées 20 3. L'apprentissage de la confiance au sein des nouvelles institutions 26 a) Une installation rapide et satisfaisante des institutions 26 b) Au-delà des apparences, une tension manifeste 35 c) Une occasion de passer à une seconde étape : la nomination d'un nouveau gouvernement en mars 2001 37 4. L'égalité des femmes et des hommes en question 39 a) La loi sur la parité dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie 39 b) La mise en _uvre du principe 40 c) Avancer vers l'égalité réelle des femmes et des hommes 41 B. FAIRE VIVRE L'ÉTAT DE DROIT 44 1. La justice en question 44 a) La justice « entre le marteau et l'enclume » 44 b) L'organisation de la justice en Nouvelle-Calédonie 45 c) Une justice « européenne » ? 48 d) Un arsenal juridique satisfaisant 50 e) La situation pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie 51 2. Le contrôle de l'action publique 54 a) Le souci du respect des règles de bonne gestion 54 b) Le rôle du tribunal administratif 55 c) Le rôle de la chambre territoriale des comptes 57 II. - LA SOCIÉTÉ CIVILE FACE AU DÉFI DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNITÉ 59 A. LA COUTUME AU CARREFOUR DES TENSIONS CALÉDONIENNES 59 1. La consécration de la coutume par l'accord de Nouméa 60 a) La coutume au c_ur de la société mélanésienne 60 b) La coutume, source de droit 60 c) La consécration constitutionnelle 62 2. La gageure de l'organisation institutionnelle de la coutume 63 a) Le sénat coutumier 63 b) Un réseau de conseils coutumiers 64 3. Une crise latente de la coutume 65 a) L'association des coutumiers à la vie de la cité 65 b) La difficulté à accepter les interférences du droit non coutumier dans la vie des tribus 66 c) Les relations difficiles de la coutume et du développement économique 67 d) Faire face à l'évolution des m_urs 68 e) Le sénat coutumier en quête d'un rôle 68 4. Les efforts menés en faveur des langues mélanésiennes 69 a) L'importance de l'action culturelle 69 b) La diversité des langues mélanésiennes 70 c) La prise en compte de ces langues par l'école 70 B. UNE SOCIÉTÉ EN MOUVEMENT 72 1. Un optimisme économique fondé 72 a) Une conjoncture favorable 73 b) Les efforts engagés par les acteurs professionnels 73 2. Un climat social tendu en quête d'apaisement 75 3. Former la jeunesse calédonienne : l'exemple de l'université de la Nouvelle-Calédonie 78 4. Les principaux dossiers en discussion 80 a) La question minière 81 b) La desserte aérienne 83 c) L'aménagement du territoire et le rééquilibrage 86 5. Les relations entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna 88 ANNEXE 1 : Liste des personnes entendues en Nouvelle-Calédonie du 16 au 25 octobre 2000 93 ANNEXE 2 : Programme de la mission en Nouvelle-Calédonie du 16 au 25 octobre 2000 98 ANNEXE 3 : Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998 101 MESDAMES, MESSIEURS, A bien des égards, la Nouvelle-Calédonie aura marqué cette législature. D'un point de vue politique, tout d'abord, le processus initié lors de la signature de l'accord de Nouméa aura montré - dans la lignée directe des accords de Matignon de 1988, signés par Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur - que la négociation, parfois âpre, peut conduire à un accord miraculeux, que là où l'incompréhension et la violence semblaient inéluctables, la discussion et l'échange pouvaient déboucher sur des solutions audacieuses et des innovations inespérées. Juridiquement le processus de Nouméa aura également ouvert la voie à de nouveaux modes de pensée dans notre organisation institutionnelle et administrative. Inspirant un mouvement désormais plus vaste, la solution négociée en Nouvelle-Calédonie trace des perspectives qui inspirent maintenant l'ensemble de la réflexion sur l'outre-mer et, plus encore, sur la décentralisation en général. La souplesse des statuts, le pragmatisme des procédures, l'expérimentation de nouvelles formes d'organisation apparaissent maintenant comme possibles dans l'esprit de la plupart. Les barrières mentales que notre vieille tradition jacobine avait élevées paraissent désormais en voie d'être surmontées. On ne mesure pas encore à sa juste mesure l'impact du processus calédonien sur notre manière d'appréhender l'espace français et d'aborder cette tension permanente entre notre aspiration à la République, toujours empreinte d'idéal, et la nécessité de faire montre de compréhension envers les identités et les besoins propres de chacun. Pour autant, en dehors même de son influence sur notre manière de concevoir la sphère publique, l'accord de Nouméa, la révision constitutionnelle de 1998 et la loi organique de 1999, sont avant tout un processus destiné à répondre à un problème donné et circonstancié. On ne reviendra pas sur les origines de la question calédonienne. Les écrits abondent sur ce sujet (1). L'objet du présent rapport est de présenter, de manière synthétique, l'état de la Nouvelle-Calédonie aujourd'hui, alors que le nouveau statut vient d'être mis en _uvre. En effet, conformément au rôle du Parlement, qui ne doit pas se désintéresser du sort des lois qu'il adopte, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a décidé de constituer une mission aux fins d'évaluer l'application des deux lois - l'une organique, l'autre simple - du 19 mars 1999 relatives à la Nouvelle-Calédonie. Cette mission comprenant un membre de la majorité et de l'opposition - M. René Dosière, député socialiste, rapporteur au nom de la commission des Lois du projet de loi organique en 1999, et M. Dominique Bussereau, député du groupe Démocratie libérale et indépendants - s'est ainsi rendue en Nouvelle-Calédonie du 16 au 25 octobre 2000 aux fins de mesurer le chemin parcouru depuis l'entrée en vigueur du nouveau statut (2). Les regards se portent vers cet archipel. Le processus initié lors de la signature des accords de Matignon en 1988 et poursuivi par l'accord de Nouméa de 1998 a érigé la Nouvelle-Calédonie en référence dans la zone Pacifique, et même au-delà. En effet, alors que ce petit territoire avait connu des événements tragiques, avec une violence paroxystique en 1988, il est aujourd'hui perçu comme un pôle de stabilité dans une région où existent de réelles tensions. L'entente entre les différentes communautés, aux passés, aux cultures, aux intérêts souvent divergents, a été l'une des grandes réussites du processus de 1988 et 1998. Elle ne va pas de soi dans d'autres archipels proches de la Nouvelle-Calédonie, comme les îles Fidji, qui ont connu des événements d'une rare gravité en 2000. En dépit d'analyses parfois nuancées, en fonction de leur propre sensibilité, les membres de la mission ont pu mesurer les progrès accomplis en Nouvelle-Calédonie depuis 1999. Des efforts restent à engager et les incompréhensions entre les différents acteurs demeurent encore grandes. Les rapports de force politiques semblent toujours un moteur essentiel de la vie publique calédonienne alors que le processus de Nouméa, bien que foncièrement adossé à la logique démocratique et élective, repose sur un apaisement des m_urs politiques, dans la perspective de la création d'un véritable Etat de droit en Nouvelle-Calédonie. La prise en compte de l'intérêt commun de la Nouvelle-Calédonie n'est pas encore une démarche naturelle. Des efforts sont réalisés en ce domaine. Mais le sentiment prévaut que le jeu politique partisan tient encore une place trop prépondérante dans la sphère publique calédonienne. On ne doit sans doute pas s'en alarmer outre mesure, mais demeurer, cependant, attentif à l'évolution du processus. La volonté de construire ensemble ce pays doit prévaloir, comme l'a souligné Mme Marie-Claude Tjibaou que la mission a rencontrée à Nouméa, dans le centre culturel qu'elle dirige. Avec une grande hauteur de vues, appelant de ses v_ux une vision globale du développement de la Nouvelle-Calédonie, Mme Tjibaou a insisté, devant la mission, sur la nécessité de voir les mentalités changer, ce qui passe par un travail commun entre les différentes communautés et les forces politiques. Cette voie n'est pas la plus simple à emprunter mais elle est la plus sage. Souhaitons que le rapport présenté ici, à sa modeste place, en tirant le bilan des premiers mois de la mise en _uvre de ce nouveau statut, contribue, à sa manière, à aider les Calédoniens à trouver ce chemin. Le Parlement a été présent tout au long du processus initié à Nouméa en 1998. Une délégation de la commission des Lois de l'Assemblée nationale assistait à la signature de ce texte. L'engagement des parlementaires a été sans faille lors de la révision constitutionnelle et du vote de la loi organique. Il est naturel que le Parlement accompagne également ce projet dans sa mise en _uvre concrète. Aux côtés de l'exécutif, il représente aussi l'Etat signataire de l'accord de Nouméa. Il n'est pas question ici de présenter un panorama exhaustif de la situation calédonienne. Le point de vue présenté dans ce rapport pourra d'ailleurs être utilement complété par les travaux de la commission des Finances de notre assemblée (3). Il nous appartient de mettre en évidence les principaux points saillants qui sont apparus au c_ur du débat calédonien lors du déplacement de la mission dans l'archipel. Les institutions et leur fonctionnement, la justice, les relations sociales et la coutume mais aussi la place des femmes et les défis économiques mobilisent l'attention de nos compatriotes calédoniens. De la résolution de ces questions dépend, à l'évidence, la réussite du processus de Nouméa. Il apparaît que, face au défi de l'autonomie, la société politique calédonienne doit faire preuve d'esprit de responsabilité, pour prendre notamment la mesure d'une société civile en mouvement. I. - LA SOCIÉTÉ POLITIQUE CALÉDONIENNE FACE AU DÉFI DE L'AUTONOMIE L'accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998, a mis les Calédoniens face à leurs responsabilités. Le défi est de taille. Il est celui des choix. La signature de l'accord avait pu laisser apparaître une image consensuelle des relations entre les communautés et les forces politiques. La réalité est autre. Une fois l'euphorie, très passagère, du moment historique évanouie, les rapports de force et la concurrence politique demeurent dans leur vivacité et, parfois, leur âpreté. Il appartient à ces différents mouvements - condamnés à se côtoyer - de faire vivre le jeu démocratique en Nouvelle-Calédonie, ce qui passe par le respect de l'espoir né de l'accord de Nouméa mais aussi par la stricte application des règles de l'Etat de droit. Dans ce cadre, le rôle de la justice est primordial. On verra que la situation en Nouvelle-Calédonie n'est pas toujours simple. A. FAIRE FONCTIONNER LE JEU DÉMOCRATIQUE DANS L'EXERCICE DE NOUVELLES RESPONSABILITÉS 1. Un nouveau cadre institutionnel Le nouveau statut établi par la loi organique du 19 mars 1999 a maintenu certains éléments institués en 1988. Il s'est ainsi résolument inscrit dans la continuité du processus initié lors de la signature des accords de Matignon par Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur. Réalisant en cela les orientations fixées dans l'accord de Nouméa, la loi organique de 1999 est apparue comme une nouvelle étape vers l'autonomie de la Nouvelle-Calédonie. Ce nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie s'appuie sur deux types d'institutions : celles propres à la Nouvelle-Calédonie et les collectivités territoriales de la République. Les premières relèvent du titre XIII de la Constitution portant « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie » et les secondes du titre XII, relatif aux collectivités territoriales. L'article 2 de la loi organique arrête la liste des institutions de la Nouvelle-Calédonie : le Congrès, le gouvernement, le sénat coutumier, le conseil économique et social et les conseils coutumiers. L'article 3 dispose, quant à lui, que les provinces et les communes de la Nouvelle-Calédonie sont des collectivités territoriales de la République qui s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct. Le fait que les provinces ne soient pas considérées comme des institutions de la Nouvelle-Calédonie peut surprendre, notamment parce que le Congrès du territoire est composé de membres des assemblées de province. Par ailleurs, le statut des provinces relèvent de la loi organique et non d'une loi simple comme pour les autres collectivités territoriales. Ce dispositif, qui manque de simplicité, a néanmoins le mérite de fixer ainsi le principe de non-subordination des provinces au gouvernement ou au Congrès calédoniens, ce qui, dans l'équilibre des pouvoirs au sein de l'archipel, n'est nullement négligeable. a) Le Congrès et les assemblées de province Après diverses tentatives de réorganisation des collectivités calédoniennes au cours de la décennie 80 (4), l'institution des provinces est apparue comme la plus pertinente. L'existence de la province Sud, de la province Nord et de la province des îles Loyauté, au sein desquelles siège une assemblée, élue au suffrage universel direct, n'a pas été remise en cause. Cet échelon a fait les preuves de son adaptation aux demandes locales. Au-delà de la simple logique administrative, il correspond aussi à un équilibre politique entre les communautés d'origine européenne et mélanésienne, au c_ur du dispositif de 1988. La loi organique a également maintenu l'existence du Congrès constitué par la réunion des assemblées de province, comme la loi référendaire de 1988 l'avait organisé. Ses pouvoirs ont été néanmoins considérablement renforcés, comme on le verra plus tard. Par rapport au dispositif de 1988, quelques modifications ont été cependant apportées aux règles de fonctionnement des assemblées de province et au Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Le nombre de membres des assemblées de province, élus pour cinq ans, a été augmenté : pour la province Sud, il est passé de 32 à 40, pour la province Nord de 15 à 22, et pour la province des îles Loyauté de 7 à 14. Compte tenu des nouvelles missions du Congrès, il a, en effet, été jugé utile d'accroître le nombre d'élus afin que certains concentrent leur activité à Nouméa, au sein de l'assemblée territoriale, tandis que d'autres demeuraient dans les provinces pour assurer leur gestion concrète. Ainsi ces membres supplémentaires, par rapport au dispositif de 1988, ne siègent pas au Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Ils demeurent dans les provinces, étant ainsi plus disponibles pour les élus municipaux et les administrés. L'étendue du territoire et les difficultés de déplacement qui existent, tant sur la Grande Terre que dans les îles Loyauté, justifient amplement une telle mesure. La demande de proximité des élus est en Nouvelle-Calédonie particulièrement récurrente, comme la mission a pu le constater sur place. Le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a vu ses pouvoirs considérablement renforcés par la loi organique du 19 mars 1999. L'accord de Nouméa fixait déjà les orientations à suivre en ce domaine. Il prévoyait ainsi que le Congrès serait désormais compétent pour voter des délibérations ayant le caractère de lois du pays. Intervenant dans le domaine de compétence de la Nouvelle-Calédonie, élargi à des champs relevant normalement du Parlement national, ces textes ne peuvent être contestés que devant le Conseil constitutionnel. On abordera ultérieurement le détail de cette procédure mais on peut mesurer ici le poids considérable et inédit du Congrès qui exerce les fonctions d'un véritable parlement fédéré au sein de l'ensemble français. Compte tenu de cette nouvelle fonction, le législateur de 1999 a mis l'accent sur la nécessité de donner aux travaux du Congrès la transparence et la publicité qui sied à une telle institution. Il a ainsi été prévu que certaines de ses séances pourraient être retransmises par voie audiovisuelle (article 67 de la loi organique du 19 mars 1999) et que les comptes rendus intégraux des séances seraient publiés au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie (article 77). Plus classiquement, le Congrès vote le budget et approuve les comptes de la Nouvelle-Calédonie (article 84). Il adopte donc les lois du pays ainsi que des délibérations, notamment en matière de contributions (article 85). Dans le domaine pénal, il lui appartient d'assortir de peines d'amendes les infractions aux lois du pays et à ses règlements (article 86). Par ailleurs, sous réserve d'une homologation de sa délibération par la loi, le Congrès peut assortir les infractions aux lois du pays et aux règlements qu'il édicte de peines d'emprisonnement, qui respectent la classification de ces délits et n'excèdent pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République (article 87). C'est également au Congrès qu'il appartient d'arrêter la position de la Nouvelle-Calédonie lorsque celle-ci est consultée sur des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou d'accords qui, ressortissant à la compétence de l'Etat, ont vocation à s'appliquer à la Nouvelle-Calédonie (article 89). Il en est de même pour les propositions d'actes des communautés européennes et pour les propositions et les projets de loi introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie (article 90). Le Congrès se prononce aussi sur le principe de chaque délégation de service public de la Nouvelle-Calédonie (article 92). Dans le cadre de ses fonctions de contrôle, le Congrès peut créer des commissions d'enquête composées à la représentation proportionnelle des groupes d'élus (article 94). Mais, surtout, cette assemblée peut renverser le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie par le vote d'une motion de censure signée par un cinquième au moins de ses membres et adoptée à la majorité absolue des élus siégeant au Congrès (article 95). On le voit, le statut de 1999 a introduit en Nouvelle-Calédonie des mécanismes qui relèvent de la démocratie parlementaire classique. On est passé d'une logique de décentralisation, qui peut exister pour les conseils régionaux en métropole, à une logique quasi-fédérale, puisque coexistent un Parlement national et un parlement calédonien ainsi qu'une double échelle des normes. En dehors de cela, les deux principales novations du statut de 1999 - elles sont également de taille - consistent, pour l'essentiel, en la création d'un gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et d'un sénat coutumier qui remplace le conseil consultatif coutumier institué en 1988. b) Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie Aux termes des articles 108 à 136 de la loi organique, est créé un gouvernement, collégial, comptant entre cinq et onze membres, élus à la représentation proportionnelle par le Congrès parmi des listes présentées par les groupes politiques. Ce gouvernement est responsable devant le Congrès selon la procédure de la motion de censure. Le nombre de membres du gouvernement est fixé préalablement à son élection par le Congrès (article 109). Cette élection a lieu dans les 21 jours qui suivent l'ouverture de la première séance du Congrès après une élection générale. Les membres du gouvernement sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. Les listes de candidats, membres ou non du Congrès, sont présentées par les groupes d'élus au Congrès (article 110). Contrairement à la pratique institutionnelle nationale, le membre du Congrès ou d'une assemblée de province, membre du gouvernement, qui quitte cette dernière fonction, retrouve de plein droit son siège à l'assemblée à laquelle il appartenait (article 119). Cette disposition tient compte, notamment, du fait que le nombre de Calédoniens engagés dans la vie publique est limité et que, par ailleurs, les membres du gouvernement doivent pouvoir disposer d'une certaine assise pour, le cas échéant, décider de quitter cette instance en cas de désaccord important. Aux termes de l'article 126 de la loi organique, le gouvernement prépare et exécute les délibérations du Congrès et de sa commission permanente. Il lui appartient aussi, sur habilitation du Congrès ou de sa commission permanente, de prendre les arrêtés réglementaires nécessaires à la mise en _uvre de leurs actes. En outre, conformément à l'article 127 de la loi organique, le gouvernement : - prend les décisions individuelles relatives au travail des étrangers ; - établit le programme des importations ; - approuve les tarifs et redevances en matière de postes et de télécommunications ; - organise les concours d'accès aux emplois publics de la Nouvelle-Calédonie et de ses établissements publics et en détermine les programmes ; - détermine les modalités d'application de la rémunération des agents publics de la Nouvelle-Calédonie ainsi que la rémunération des collaborateurs des membres du gouvernement ; - crée les charges, nomme les officiers publics et ministériels et confère l'honorariat ; - fixe l'organisation des services de la Nouvelle-Calédonie - détermine la nature et les tarifs des prestations des services publics de la Nouvelle-Calédonie - conclut les conventions avec les concessionnaires, délégataires de service public et les fermiers ; - fixe l'objet et les modalités d'exécution ou d'exploitation des ouvrages publics et des travaux publics de la Nouvelle-Calédonie ; - gère les biens de la Nouvelle-Calédonie ; - détermine les servitudes administratives au profit du domaine et des ouvrages publics de la Nouvelle-Calédonie ; - assure le placement des fonds libres de la Nouvelle-Calédonie en valeurs d'Etat ou en valeurs garanties par l'Etat et autorise l'émission des emprunts de la Nouvelle-Calédonie ; - accepte ou refuse les dons et legs au profit de la Nouvelle-Calédonie ; - conclut les conventions de prêts ou d'avals, dans les conditions fixées par le Congrès ; - se prononce sur les projets ou propositions de loi du pays ou les projets de délibération du Congrès ou d'une assemblée de province, relatifs aux mines ; - prépare la codification des lois du pays et de la réglementation édictée par la Nouvelle-Calédonie. Le fonctionnement du gouvernement répond à une logique très spécifique. Selon les dispositions de l'article 128 de la loi organique : « Le gouvernement est chargé collégialement et solidairement des affaires de sa compétence. Ses décisions sont prises à la majorité de ses membres ; en cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Le gouvernement arrête les projets de délibération et projets de loi du pays qui sont soumis au Congrès. Les arrêtés du gouvernement sont signés par le président et contresignés par les membres du gouvernement chargés d'en contrôler l'exécution. » Dans ce dispositif, somme toute classique, apparaît, à l'article 130 de la loi organique, une originalité : « le gouvernement charge chacun de ses membres d'animer et de contrôler un secteur de l'administration ». Les termes « animer » et « contrôler » ont été retenus à dessein par le législateur. Ainsi les ministres ne dirigent pas un secteur de l'administration. Dans le cadre du compromis de Nouméa, le choix a été fait de préserver la plus grande collégialité possible au sein du gouvernement, même si le président détient l'essentiel des pouvoirs de décision et tranche, en dernier ressort, les discussions au sein de l'institution gouvernementale. Comme il avait été souligné dans le rapport à l'Assemblée nationale, lors de l'examen en première lecture du projet de loi organique, la figure du président émerge ainsi très clairement au sein du gouvernement (5). Il est le seul à disposer de pouvoirs propres qu'il ne peut déléguer aux autres membres. Représentant la Nouvelle-Calédonie, il dirige l'administration et nomme aux emplois publics de la Nouvelle-Calédonie (article 134). Il signe tous les contrats au nom de celle-ci et la représente dans le cadre des instances judiciaires. Il peut déléguer sa signature au secrétaire général du gouvernement, aux directeurs et chefs de service. Il peut également déléguer certaines de ses attributions aux membres du gouvernement, sur autorisation des trois cinquièmes des membres du Congrès (article 135). On avait observé, lors de l'examen de la loi organique devant la commission des Lois, que le fonctionnement quotidien du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie devait appeler, de la part des forces politiques qui y sont représentées, un grand sens des responsabilités. Le parti majoritaire ne doit pas, en effet, abuser de sa position dominante. Car les différentes forces politiques néo-calédoniennes sont condamnées à vivre ensemble et le gouvernement doit être l'expression la plus fidèle de cette communauté de destin. C'est à travers son fonctionnement que l'on peut juger des engagements de chacun dans la construction de la Nouvelle-Calédonie. Le sénat coutumier est le second organe créé par l'accord de Nouméa. Se substituant au conseil consultatif coutumier, institué en 1988, dont le fonctionnement avait souffert de rivalités entre responsables coutumiers, le sénat doit faire fonction de seconde chambre, mais uniquement dans le domaine très circonscrit de la coutume. Il est consulté sur les questions relatives à la coutume et intervient dans le processus d'élaboration des lois du pays touchant cette matière. Pour ce qui concerne le détail de fonctionnement de cet organe, on renverra à la partie qui porte, ci-après, sur la place de la coutume en Nouvelle-Calédonie. d) Le conseil économique et social Parmi les institutions de la Nouvelle-Calédonie, dont la liste est arrêtée à l'article 2 de la loi organique, apparaît le conseil économique et social. Il assure la représentation des groupements professionnels, des syndicats et des autres organismes et associations qui concourent à la vie économique sociale et culturelle de la Nouvelle-Calédonie. En application des articles 153 et suivants de la loi organique, il comprend 39 membres dont 28 désignés dans le cadre des provinces, 2 membres désignés par le sénat coutumier en son sein et 9 membres désignés parmi des personnalités qualifiées, par le gouvernement, après avis des présidents des assemblées de province. La durée du mandat des membres du conseil économique et social est de cinq ans. Consulté sur les projets et les propositions de loi du pays et de délibération du Congrès à caractère économique et social, le conseil délivre des avis qui ne s'imposent pas au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les assemblées de province et le sénat coutumier peuvent aussi consulter cet organe. L'installation de ces institutions nouvelles ne constituerait en soi qu'une novation de faible ampleur, si ces organes n'avaient à intervenir dans de nouveaux domaines, adoptant désormais des normes ayant une autorité considérable. 2. De nouvelles responsabilités L'accord de Nouméa, la révision constitutionnelle et la loi organique de 1999 ont mis en place, en Nouvelle-Calédonie, un système normatif inédit, qui tranche avec notre tradition juridique. · Une hiérarchie des normes parallèle Comme on l'a indiqué, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie peut désormais adopter des lois du pays, dont le mode d'adoption et le régime juridique s'apparentent à ceux prévalant pour les lois votées par le Parlement au plan national. A ces lois du pays, s'ajoutent des délibérations du Congrès qui se rapprochent des actes habituels des collectivités territoriales, bien qu'elles puissent intervenir dans des domaines relevant normalement du législateur national. Lorsque leur objet est général, ces délibérations peuvent, soit être des mesures d'application de lois du pays, soit des textes s'apparentant aux règlements autonomes que le gouvernement de la République édicte, conformément à l'article 37 de la Constitution. Cette échelle normative particulière est complétée par les actes individuels pris par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, par les autorités du Congrès pour leur propre organisation, ces dernières pouvant également établir des actes de nature réglementaire pour arrêter leurs modalités de fonctionnement. L'ensemble de ces textes s'insère dans une hiérarchie des normes dont le sommet est constitué par le titre XIII de la Constitution relatif à la Nouvelle-Calédonie. Cette hiérarchie est parallèle à celle applicable partout ailleurs en France. Les textes pris en Nouvelle-Calédonie doivent respecter les prescriptions constitutionnelles contenues dans le titre XIII et dans l'accord de Nouméa auquel il est explicitement renvoyé. Ils doivent également respecter les principes constitutionnels contenus dans les autres parties de notre loi fondamentale, pourvu que celles-ci ne soient pas contradictoires avec les dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie, la disposition spéciale s'imposant à la règle générale. Ainsi, le principe d'égalité devant la loi, mentionné à l'article premier de la Constitution, interdirait d'opérer, pour l'accès à un emploi, une distinction entre différentes catégories de personnes en fonction de la durée de leur résidence en Nouvelle-Calédonie. Dans la mesure où l'accord de Nouméa le mentionne et que l'article 77 de la Constitution y renvoie explicitement, l'introduction de telles distinctions est désormais possible, mais uniquement en Nouvelle-Calédonie. · Le régime des lois du pays L'article 99 de la loi organique définit la notion de loi du pays. Il s'agit des délibérations par lesquelles le Congrès adopte des dispositions portant sur des matières définies à cet article même Les lois du pays interviennent dans les matières suivantes correspondant aux compétences exercées par la Nouvelle-Calédonie ou à compter de la date de leur transfert par application de la loi organique : - les signes identitaires et le nom de la Nouvelle-Calédonie ; - les règles relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, droits et taxes de toute nature ; - les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et du droit de la sécurité sociale ; - les règles relatives à l'accès au travail des étrangers ; - le statut civil coutumier, le régime des terres coutumières et des palabres coutumiers ; les limites des aires coutumières ; les modalités de désignation au sénat coutumier et aux conseils coutumiers ; - les règles concernant les hydrocarbures, le nickel, le chrome et le cobalt ; - les règles du droit domanial de la Nouvelle-Calédonie et des provinces ; - les règles relatives à l'accès à l'emploi ; - les règles concernant l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ; - les principes fondamentaux concernant le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; - la répartition entre les provinces de la dotation de fonctionnement et de la dotation d'équipement mentionnées ; - les compétences transférées et l'échéancier de ces transferts. En application de l'article 100 de la loi organique du 19 mars 1999, les projets de loi du pays sont soumis, pour avis, au Conseil d'Etat avant leur adoption par le gouvernement délibérant en conseil. Les propositions de loi du pays sont, quant à elles, soumises, pour avis, au Conseil d'Etat par le président du Congrès avant leur première lecture. Le vote du Congrès intervient après l'avis du Conseil d'Etat. Afin d'éviter un allongement excessif des procédures, l'avis est réputé donné dans le délai d'un mois. Par ailleurs, pour assurer au dispositif une plus grande transparence, les avis du Conseil d'Etat sont transmis au président du gouvernement, au président du Congrès, au haut-commissaire et au Conseil constitutionnel. Conformément à l'article 101 de loi organique, les lois du pays sont adoptées par le Congrès au scrutin public, à la majorité des membres qui le composent. Une certaine solennité est donc imposée pour l'adoption de ces textes importants. De plus, le projet ou la proposition de loi du pays fait l'objet d'un examen attentif par le Congrès puisque l'article 102 impose la désignation d'un rapporteur et la présentation d'un rapport écrit. Une nouvelle délibération de la loi du pays adoptée par le Congrès peut être demandée, pendant les quinze jours qui suivent son adoption, par le haut-commissaire, le gouvernement, le président du Congrès, le président d'une assemblée de province ou onze membres du Congrès. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée. La principale innovation introduite par la loi organique apparaît dans son article 104, qui ouvre la possibilité de déférer les lois du pays au Conseil constitutionnel. Ces lois ne ressortissent donc pas à la catégorie habituelle des actes des assemblées locales, qui peuvent être attaqués devant les tribunaux administratifs. Le recours devant le Conseil constitutionnel suppose qu'au préalable ait eu lieu une nouvelle délibération, dans les conditions que l'on vient de décrire. Plusieurs organes peuvent déférer ces lois ; il s'agit du haut-commissaire, du gouvernement, du président du Congrès, du président d'une assemblée de province ou de dix-huit membres du Congrès. Ils disposent à cet effet d'un délai de dix jours. Chaque saisine doit contenir un exposé des moyens de droit et de fait qui la fondent ; elle est déposée au greffe du tribunal administratif de Nouméa, qui en informe immédiatement les autres autorités titulaires du droit de saisine ; celles-ci peuvent présenter des observations dans un délai de dix jours. En application de l'article 105 de la loi organique, le Conseil constitutionnel se prononce dans les trois mois de sa saisine et détermine les dispositions qui sont éventuellement contraires à la Constitution. Si celles-ci sont inséparables de l'ensemble du texte, ce dernier ne peut être promulgué ; dans le cas contraire, la loi du pays est promulguée sans les dispositions déclarées contraires à la Constitution. C'est au haut-commissaire qu'il appartient de promulguer les lois du pays, avec le contreseing du président du gouvernement, soit dans les dix jours de la transmission qui lui en est faite par le président du Congrès à l'expiration du délai prévu pour saisir le Conseil constitutionnel, soit dans les dix jours suivant la publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie de la décision du Conseil constitutionnel. Une fois promulguées, les lois du pays ont force de loi et ne sont susceptibles d'aucun recours. Toutefois, afin d'éviter un contournement de la loi organique, celle-ci prévoit un mécanisme permettant de faire prévaloir le critère matériel dans la définition de la loi du pays. En effet, on pourrait imaginer que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie adopte une loi du pays dans un domaine relevant normalement d'une simple délibération. En l'absence de saisine du Conseil constitutionnel, ce texte serait alors insusceptible de tout recours. C'est pourquoi l'article 107 de la loi organique prévoit que les dispositions d'une loi du pays intervenues en dehors du domaine défini à l'article 99 de la même loi ont un caractère réglementaire. Lorsque au cours d'une procédure devant une juridiction de l'ordre administratif ou de l'ordre judiciaire, la nature juridique d'une disposition d'une loi du pays fait l'objet d'une contestation sérieuse, la juridiction saisit, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours, le Conseil d'Etat qui statue dans les trois mois. Il est sursis à toute décision sur le fond jusqu'à ce que le Conseil d'Etat se soit prononcé sur la nature de la disposition en cause. Il s'agit d'un mécanisme de délégalisation particulièrement protecteur des droits individuels. Ces prérogatives normatives nouvelles trouvent à s'appliquer dans un champ de compétences renforcé. L'autonomie de la Nouvelle-Calédonie est, de ce point de vue, bien réelle. b) Le poids des compétences transférées L'accord de Nouméa dispose que : « Le partage des compétences entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie signifiera la souveraineté partagée. Il sera progressif. Des compétences seront transférées dès la mise en _uvre de la nouvelle organisation. D'autres le seront dans un calendrier défini, modulable par le Congrès, selon le principe d'auto-organisation. Les compétences transférées ne pourront revenir à l'Etat, ce qui traduira le principe d'irréversibilité de cette organisation. » Le principe étant posé, l'accord fixe ensuite la liste des compétences ainsi transférées, la loi organique du 19 mars 1999 la précisant. Aux termes de l'article 21 de la loi organique, l'Etat est donc compétent dans les matières suivantes : 1° Nationalité ; garanties des libertés publiques ; droits civiques ; régime électoral ; 2° Justice, organisation judiciaire, organisation de la profession d'avocat, frais de justice pénale et administrative ; procédure pénale et procédure administrative contentieuse ; commissions d'office et service public pénitentiaire ; 3° Défense, au sens de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense ; 4° Matériels de guerre, armes et munitions, poudres et substances explosives ; 5° Monnaie, crédit, changes, relations financières avec l'étranger et Trésor ; 6° Desserte maritime et aérienne entre la Nouvelle-Calédonie et les autres points du territoire de la République ; liaisons et communications gouvernementales, de défense et de sécurité en matière de postes et télécommunications ; réglementation des fréquences radioélectriques ; statut des navires ; immatriculation des aéronefs ; 7° Réglementation relative aux matières mentionnées au 1° de l'article 19 du décret n° 54-1110 du 13 novembre 1954 portant réforme du régime des substances minérales dans les territoires d'outre-mer, ainsi qu'aux installations qui en font usage ; 8° Fonction publique de l'Etat ; 9° Marchés publics et délégations de service public de l'Etat et de ses établissements publics ; 10° Règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics et régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics ; 11° Contrôle budgétaire des provinces, des communes et de leurs établissements publics ; 12° Exercice, hors des eaux territoriales, des compétences résultant des conventions internationales. L'Etat est également compétent dans les matières suivantes, les autorités de la Nouvelle-Calédonie pouvant cependant intervenir, sous certaines conditions énoncées dans la loi organique, dans ces domaines : 1° Relations extérieures ; 2° Conditions d'entrée et de séjour des étrangers ; 3° Maintien de l'ordre ; 4° Sûreté en matière aérienne ; 5° Droit pénal ; 6° Communication audiovisuelle ; 7° Enseignement supérieur et recherche ; 8° Collation et délivrance des titres et diplômes. Enfin, l'Etat exerce également, jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie, les compétences suivantes (article 21, paragraphe III, de la loi organique) : 1° Police et sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales ; 2° Enseignement du second degré public et privé, sauf la réalisation et l'entretien des collèges du premier cycle du second degré ; santé scolaire ; 3° Enseignement primaire privé ; 4° Droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial ; 5° Sécurité civile. Dans tous les autres domaines, les provinces exercent une compétence de droit commun, alors que la Nouvelle-Calédonie s'est vue reconnaître une compétence d'attribution définie à l'article 22 de la loi organique. Ainsi la Nouvelle-Calédonie est compétente dans les matières suivantes : 1° Impôts, droits et taxes perçus au bénéfice de la Nouvelle-Calédonie ; création et affectation d'impôts et taxes au profit de fonds destinés à des collectivités territoriales, d'établissements publics ou d'organismes chargés d'une mission de service public ; création d'impôts, droits et taxes provinciaux ou communaux ; réglementation relative aux modalités de recouvrement, au contrôle et aux sanctions ; 2° Droit du travail et droit syndical ; formation professionnelle, sans préjudice des actions des provinces dans ce domaine, et attribution de diplômes à ce titre ; inspection du travail ; 3° Accès au travail des étrangers ; 4° Protection sociale, hygiène publique et santé, contrôle sanitaire aux frontières ; 5° Statut civil coutumier ; terres coutumières et palabres coutumiers ; limites des aires coutumières ; 6° Commerce extérieur, à l'exception des prohibitions à l'importation et à l'exportation relatives à des matières relevant de la compétence de l'Etat ; régime douanier ; réglementation des investissements directs étrangers ; 7° Postes et télécommunications ; 8° Desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; 9° Desserte aérienne, sous certaines réserves ; 10° Réglementation et exercice des droits d'exploration, d'exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la zone économique exclusive ; 11° Réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt ; 12° Circulation routière et transports routiers ; 13° Réseau routier de la Nouvelle-Calédonie ; 14° Fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et des communes ; 15° Réglementation des professions libérales et commerciales et des officiers publics ou ministériels ; 16° Droit des assurances ; 17° Réglementation des marchés publics et des délégations de service public ; 18° Procédure civile, aide juridictionnelle et administration des services chargés de la protection judiciaire de l'enfance ; 19° Réglementation des poids et mesures ; concurrence et répression des fraudes ; 20° Réglementation des prix et organisation des marchés ; 21° Principes directeurs du droit de l'urbanisme ; cadastre ; 22° Réglementation zoosanitaire et phytosanitaire, abattoirs ; 23° Organisation des services et des établissements publics de la Nouvelle-Calédonie ; 24° Etablissements hospitaliers ; 25° Statistiques intéressant la Nouvelle-Calédonie ; 26° Production et transport d'énergie électrique, équipements portuaires et aéroportuaires du domaine de la Nouvelle-Calédonie ; 27° Météorologie ; 28° Enseignement primaire : programmes, sous réserve de la compétence des provinces pour leur adaptation en fonction des réalités culturelles et linguistiques ; formation des maîtres ; contrôle pédagogique ; 29° Réglementation des activités sportives et socio-éducatives ; infrastructures et manifestations sportives et culturelles intéressant la Nouvelle-Calédonie ; 30° Commerce des tabacs ; 31° Droit domanial de la Nouvelle-Calédonie et des provinces ; 32° Droit de la coopération et de la mutualité. Parallèlement, les établissements publics suivants sont transférés à la Nouvelle-Calédonie par des décrets en Conseil d'Etat pris sur proposition du Congrès, qui précisent la date et les modalités du transfert : 1° Office des postes et télécommunications ; 2° Institut de formation des personnels administratifs ; 3° Agence de développement rural et d'aménagement foncier ; 4° Agence de développement de la culture kanak ; 5° Centre de documentation pédagogique. Le calendrier des transferts a été fixé aux articles 25 à 27 de la loi organique. Aux termes de ces dispositions, la Nouvelle-Calédonie ou les provinces, selon le cas, exercent, à compter du 1er janvier 2000, les compétences qu'elles tiennent de la loi organique et dont elles ne disposaient pas en vertu de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998. Les compétences attribuées à l'Etat par les dispositions du III de l'article 21 sont transférées à la Nouvelle-Calédonie au cours de la période correspondant aux mandats du Congrès commençant en 2004 et 2009. Les compétences transférées et l'échéancier des transferts font l'objet d'une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de chaque mandat. Le Congrès peut, à partir du début de son mandat commençant en 2009, adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes : - les règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics ; - l'enseignement supérieur ; - la communication audiovisuelle. Il n'est nul besoin d'insister sur la portée de ces transferts de compétences, dont l'ampleur est inédite dans notre droit. Les institutions de la Nouvelle-Calédonie n'ont pas seulement bénéficié de nouvelles prérogatives de portée symbolique. Elles maîtrisent désormais, et demain plus encore qu'hier, l'essentiel des leviers pour mener à bien le projet de développement de la société calédonienne. A tous points de vue, l'architecture des institutions en Nouvelle-Calédonie constitue donc une innovation majeure dans notre droit. Compte tenu de la période précédant 1988, donner vie à cette mécanique institutionnelle très élaborée n'est pas chose aisée. Il ne nous appartient pas de donner à chacun un quelconque satisfecit. La responsabilité du Parlement, et plus largement celle de l'Etat, est de demeurer le témoin indispensable pour éviter que cette histoire ne se joue à huis clos. Parce qu'il est garant du processus de Nouméa, l'Etat doit jouer ce rôle. Or le destin commun que les Néo-Calédoniens doivent construire ensemble passe par l'émergence d'une véritable société démocratique. Celle-ci repose sur le principe de l'élection. Ce point est évidemment acquis. Elle nécessite aussi l'adoption de comportements politiques adaptés qui renvoient à l'idée d'une plus grande transparence. Cette exigence patente en métropole s'impose également en Nouvelle-Calédonie. 3. L'apprentissage de la confiance au sein des nouvelles institutions a) Une installation rapide et satisfaisante des institutions Les institutions de la Nouvelle-Calédonie ont su se mettre en place de manière plutôt satisfaisante, comme a pu en juger la mission sur place. · Les élections provinciales de 1999 Après le vote de la loi organique, les élections provinciales ont eu lieu, dans les meilleurs délais et dans un climat empreint de sérénité, le 9 mai 1999. On rappellera que le mode de scrutin pour les assemblées de province est fixé par les articles 190 à 193 de la loi organique du 19 mars 1999. Dans chaque province, qui forme une circonscription, les élections ont lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne, sans modification possible des listes. Conformément à l'accord de Nouméa et à la loi organique, la répartition des sièges se fait uniquement entre les listes ayant obtenu au moins 5 % du nombre des électeurs inscrits, de sorte que les listes les plus marginales sont éliminées. L'objectif de cette disposition est de favoriser les alliances entre les différentes formations politiques, pour dégager des forces cohérentes et responsables au sein des assemblées de province et surtout du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Lors du scrutin du 9 mai 1999, 23 listes sont entrées en lice. Seuls le RPCR, la Fédération des comités de coordination des indépendantistes (FCCI) et le FLNKS ont présenté des candidats dans les trois provinces. La participation a été élevée avec 74,86 %, ce qui est supérieur au taux atteint en 1995 (70,22 %) pour les mêmes élections et à celui constaté lors de la consultation sur l'accord de Nouméa en novembre 1998 (74,24 %). L'engagement des Calédoniens en faveur du processus de 1998 a donc été net. Parmi les dispositions phares de l'accord de Nouméa figurait la restriction apportée au corps électoral pour le scrutin provincial. A la demande des indépendantistes, l'accord de Nouméa prévoyait expressément que : « le corps électoral pour les élections locales propres à la Nouvelle-Calédonie sera restreint aux personnes établies depuis une certaine durée. » La loi organique du 19 mars a mis en _uvre cette orientation rendue constitutionnelle par la révision de juillet 1998. Sans entrer dans les détails de ces dispositions (6), on indiquera simplement que le corps électoral aux assemblées de province et au Congrès est restreint aux électeurs qui remplissaient les conditions pour voter en 1998 - qui sont donc installés en Nouvelle-Calédonie depuis 1998 - ainsi qu'à ceux qui, ne pouvant voter en 1998, pourront justifier lors de l'élection concernée d'une résidence de dix ans en Nouvelle-Calédonie, s'étant installés au plus tard en 1998 sur le territoire. Par le fait de cette définition stricte de ce corps, 8 738 électeurs n'ont pas été admis à participer à l'élection de mai 1999, soit 7,45 % de l'ensemble d'un corps électoral de 117 183 personnes. La répartition des sièges dans les assemblées de province et au Congrès est la suivante :
Dans la province Sud la répartition des voix et des sièges s'est opérée ainsi :
M. Jacques Lafleur, député RPCR de la Nouvelle-Calédonie, a été réélu à la présidence de la province Sud lors des élections pour la présidence des assemblées de province et de leur bureau le 14 mai 1999. Dans la province des îles Loyauté, la répartition des sièges a été la suivante :
Remplaçant M. Nidoish Naisseline (LKS), M. Robert Xowie Wieni, du FLNKS, a été élu président de l'assemblée de la province des îles Loyauté. Dans la province Nord, les élections ont conduit aux résultats suivants :
M. Paul Néaoutyine (PALIKA-FLNKS) a succédé à M. Léopold Jorédié (FCCI) à la présidence de l'assemblée de la province Nord. Au Congrès, le RPCR - aujourd'hui dénommé Rassemblement - a obtenu la majorité relative (24 sièges) avec une progression en sièges dans la province Sud et la province Nord (deux sièges de plus au Congrès dans le Sud et un siège supplémentaire dans le Nord). Il a, en revanche, perdu un siège dans la province des îles Loyauté. Les partis indépendantistes ont totalisé 30 sièges sur 76 aux assemblées de province et 19 sur 54 au Congrès. · La formation de la majorité au Congrès et la désignation du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie En 1999, le RPCR a passé une alliance avec la FCCI de manière à constituer une coalition disposant de la majorité absolue avec 28 sièges. Lors de la première délibération du Congrès, M. Simon Loueckhote, sénateur, a été élu président de cette assemblée, alors que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a été désigné le 28 mai 1999, le nombre de ses membres ayant été fixé à onze, ce qui correspond au plafond arrêté par l'article 109 de la loi organique. De mai 1999 à avril 2001, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie s'est ainsi composé de six membres du RPCR, d'un élu de la FCCI et de quatre représentants du FLNKS. M. Jean Lèques, maire de Nouméa, est devenu président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. M. Léopold Jorédié, membre de la FCCI et de l'assemblée de la province Nord, a été porté à la vice-présidence du gouvernement. Le FLNKS a contesté cette désignation en considérant que ce poste aurait dû légitimement lui revenir conformément à l'esprit de l'accord de Nouméa. Les indépendantistes avaient relevé ici ce qui constituait un premier accroc, majeur, au processus engagé en 1998. La composition du gouvernement présidé par M. Pierre Frogier revient à l'esprit de Nouméa. · L'annulation des élections à l'assemblée de province des îles Loyauté et les élections partielles de juin 2000 La mise en place des institutions a buté sur une autre difficulté qui a conduit à la paralysie politique et administrative de la province des îles. En effet, à la suite d'une action devant les tribunaux, l'élection à l'assemblée de province dans les îles Loyauté a été annulée. Sur un recours de l'ancien président de la province, M. Nidoïsh Naisseline, le Conseil d'Etat a annulé, le 15 mai 2000, le scrutin dans cette province en raison du grand nombre de formulaires de votes par procuration non parvenus à leurs destinataires. De nouvelles élections se sont donc déroulées le 25 juin 2000, qui n'ont pas cependant bouleversé l'équilibre politique provincial. Trois listes étaient en présence lors du scrutin de 2000 : celle du FLNKS, conduite par le président sortant de la province, M. Robert Xowié, membre de l'Union calédonienne et maire de Lifou, la liste « Union nationale pour l'indépendance » du PALIKA, conduite par M. Charles Washetine et celle menée par M. Nidoïsh Naisseline (LKS) intitulée « Un nouveau défi pour les îles », regroupant le LKS (Libération kanak socialiste), le FULK (Front uni de libération kanak), le Rassemblement et la FCCI (Fédération des comités de coordination indépendantiste). A l'issue d'un scrutin marqué par une participation en baisse (68,30 %, soit 8,35 % de moins qu'en mai 1999), l'assemblée de la province des îles Loyauté a conservé une majorité FLNKS-PALIKA, la répartition des sièges demeurant inchangée et M. Robert Xowié étant réélu président de la province le 4 juillet 2000.
· La mise en place des procédures d'adoption des normes calédoniennes au Congrès La mise en place rapide des institutions calédoniennes a permis de montrer l'engagement des différentes forces politiques locales dans une volonté commune de donner corps au processus de Nouméa. Les rapports entre les différentes institutions ne semblent pas avoir été marqués par des difficultés particulières. Ainsi, le Congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ont trouvé des modalités de fonctionnement correctes, conformes à l'exercice de leurs prérogatives respectives. Les rapports entre les pôles législatif et exécutif sont équilibrés, aux dires des observateurs, au premier rang desquels le haut-commissaire de la République. On l'a vu, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie n'est pas une institution nouvelle, contrairement au gouvernement ou au sénat coutumier. Depuis 1988, cet organe a su trouver des modes de fonctionnement, sans doute perfectibles, mais qui apparaissent globalement satisfaisants. A l'occasion du vote de la loi organique, l'accent avait été porté sur l'intérêt de conférer aux travaux du Congrès une réelle et large publicité. En effet, ayant à voter des textes législatifs importants, engageant durablement l'avenir du territoire, il est apparu essentiel que les citoyens de la Nouvelle-Calédonie puissent suivre les travaux de cette assemblée. Si un effort a été fourni pour mieux assurer cette obligation, les résultats ne sont pas encore probants. Un fort décalage est perceptible entre le déroulement des débats et leur transcription. Les méthodes de travail éprouvées qui président au fonctionnement de l'Assemblée nationale et du Sénat devraient inspirer les élus du Congrès. Des contacts semblent avoir été pris entre le service de la séance du Sénat et les services du Congrès de la Nouvelle-Calédonie à cette fin, ce dont on peut se réjouir. Parallèlement on constate que la publication des actes de la Nouvelle-Calédonie - autre obligation imposée par la loi organique - donne satisfaction aux citoyens, le Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie étant un instrument désormais reconnu en matière d'accès au droit. Le droit de recours ouvert devant le Conseil constitutionnel contre les lois du pays a été exercé par le Président de la province des îles Loyauté. M. Robert Xowié a contesté, le 6 janvier 2000, la loi du pays, relative à l'institution d'une taxe générale sur les services, adoptée par le Congrès le 7 décembre 1999. Faisant suite à une demande de quatorze membres de l'Assemblée de cette province, cette demande se fondait sur le fait que le Conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie n'avait pu rendre d'avis sur ce texte puisque ses membres n'avaient pas encore été désignés et que, en outre, le comité des finances locales aurait dû être consulté. Le Conseil constitutionnel a rejeté la requête en jugeant les motifs infondés, considérant que l'avis de ces deux instances consultatives n'était pas requis en l'espèce (CC n° 2000-1 LP du 27 janvier 2000) (7). · Le travail gouvernemental Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a, selon les termes employés par M. Jean Lèques, alors président de cette institution, pris à bras le corps les problèmes posés à la société calédonienne. La mission a pu constaté que l'ordre du jour du gouvernement était chargé. L'observation de cet ordre du jour permet de constater que cet organe doit traiter d'un nombre extrêmement divers de dossiers. Leur importance est fort inégale. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie statue ainsi sur les questions essentielles de la fiscalité ou du projet d'achat d'avions pour assurer la liaison aérienne avec le Japon. Mais il lui appartient aussi d'attribuer des subventions à des associations, d'agréer des entrepreneurs de transports nautiques, de réglementer la circulation sur la route territoriale à l'occasion d'une course automobile... On le voit, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie doit à la fois assumer les fonctions d'un organe gouvernemental en charge de l'essentiel, mais également agir sur des questions très ponctuelles, relevant habituellement de collectivités locales. La coexistence de ces deux niveaux de décisions doit, sans doute, être difficile à organiser, les membres du gouvernement devant éviter de sacrifier l'essentiel à l'accessoire, dont le foisonnement devient vite asphyxiant. · Les transferts de compétences D'après les différents interlocuteurs entendus par la mission, le transfert de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie semble s'être accompli dans des conditions satisfaisantes. Néanmoins, en octobre dernier, il connaissait un certain retard en matière d'enseignement primaire, ce retard étant, semble-t-il, imputé à l'absence de désignation de vice-recteur en Nouvelle-Calédonie. Ainsi, dans ce domaine, l'Etat a transféré la définition des programmes et le contrôle pédagogique, alors que le recrutement des instituteurs était déjà du ressort de la Nouvelle-Calédonie. Globalement, les transferts de services de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie n'ont pas été réalisés aussi rapidement qu'on pouvait l'attendre. L'Etat semble avoir trouvé un intérêt très net à reporter de tels transferts, notamment pour conserver une source d'information sur les dossiers concernés. Le maintien de certaines compétences dans le giron de l'Etat pose des difficultés concrètes, ce dernier ne disposant pas toujours des moyens nécessaires pour faire face à ses obligations. Il en est ainsi dans le domaine de la sécurité aérienne. M. Olivier Razavet, président du directoire de la compagnie Air Calédonie, entendu par la mission, a ainsi souligné que l'Etat n'avait pas les moyens d'assurer la sécurité des vols, la police de l'air et des frontières n'étant ainsi pas présente à l'aéroport de Magenta, qui accueille 300 000 passagers par an. De même, selon les dires de cet interlocuteur, les contrôles de douanes apparaissent insuffisants. Le comité d'évaluation des transferts de charges a été installé tardivement, les décrets d'application ayant tardé à être pris. · La controverse autour de la composition du conseil économique et social Le conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie a connu une mise en place tardive, puisqu'elle est intervenue le 2 février 2000. Il regroupe 39 membres, le président étant issu des rangs du Rassemblement et l'un des vice-présidents du FNLKS. Sa composition, fort contestée, fait l'objet de critiques, en particulier de la part des organisations syndicales les plus importantes - par exemple, l'USTKE - dont la représentation est minorée. A l'origine, les nominations sont apparues clairement politiques, selon les termes du président du conseil, M. Bernard Paul, que la mission a rencontré. On s'est étonné notamment que les organismes consulaires n'y soient pas représentés, alors qu'ils l'étaient dans le comité qui a précédé le présent conseil. Le président du conseil économique et social a indiqué à la mission que la responsabilité de cette absence des organismes consulaires incombait au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui n'a pas souhaité les intégrer dans ce conseil. Le président a, en revanche, souligné que ces chambres consulaires étaient consultées régulièrement par le conseil sur des sujets les concernant. Il a, par ailleurs, jugé que la représentativité du conseil était satisfaisante, l'USTKE disposant ainsi de deux sièges au titre de la province Nord et de celle des îles Loyauté. Seule la Fédération des fonctionnaires aurait refusé de siéger au sein du conseil. Le conseil économique et social est consulté sur chaque projet de loi du pays ou tout texte économique et social important. Il a ainsi été amené à se prononcer sur le projet d'achat d'airbus par Aircalin ou sur le logement des personnes les plus démunies. Le conseil peut aussi s'auto-saisir de certaines questions, ce qu'il a fait sur la délinquance juvénile ou sur les palabres coutumiers. Le président du conseil économique et social de Nouvelle-Calédonie a regretté que les travaux de cette instance ne connaissent pas une plus grande publicité, notamment audiovisuelle. De fait, le conseil demeure encore largement méconnu dans l'archipel. Ce conseil entend, par ailleurs, établir des contacts avec d'autres conseils économiques et sociaux régionaux. C'est le cas, par exemple, actuellement avec son homologue breton qui apporte à la Nouvelle-Calédonie son expérience en matière de pêche. En dépit de ces efforts, dont il est encore difficile de mesurer la portée, l'action du conseil économique et social ne recueille pas un assentiment unanime. Au cours de son audition par la mission, le syndicat USOENC s'est montré très critique à l'égard du fonctionnement de cet organe, présenté comme une simple chambre d'enregistrement, dont le fonctionnement ne serait pas conforme à l'accord de Nouméa. Cette controverse, pour limitée qu'elle soit, peut apparaître comme significative de certaines tensions dans le fonctionnement des institutions calédoniennes qui s'expriment principalement au sein du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, la situation politique au sein des assemblées de province est apparue satisfaisante pour deux d'entre elles, la province des îles Loyauté semblant souffrir de difficultés particulières. · La situation contrastée des provinces La situation de l'assemblée de la province Sud n'appelle pas d'observations particulières. Concentrant l'essentiel de l'activité économique et mobilisant la plus grande partie de la population calédonienne, cette province continue à assumer ses missions sans difficulté spécifique, les responsables de cette institution n'ayant d'ailleurs pas formulé de réclamation auprès de la mission parlementaire. Après une période difficile précédant les élections de 1999, où la province Nord était dans une situation de paralysie manifeste, le président ne disposant plus de majorité au sein de l'assemblée, le renouvellement de celle-ci en 1999 a permis de sortir de ce blocage. Le conseil exécutif sous la présidence de M. Paul Néaoutyine, dont la personnalité est reconnue, a pris la mesure des enjeux de la province Nord. Le nouveau président passe d'ailleurs l'essentiel de son temps dans sa province, attitude que chacun semble apprécier particulièrement. Aujourd'hui la situation financière de la province est meilleure. Elle se révèle même excédentaire, du fait d'une politique minimale en matière d'investissement. L'effort essentiel est engagé dans le désendettement, les capacités humaines et techniques sur place, nécessaires pour porter des projets étant, semble-t-il, encore insuffisantes. Le projet de construction d'une usine de nickel suscite les plus grands espoirs dans la province, qui espère constituer ainsi un pôle de développement, à l'instar de ce qui a été réalisé dans le Sud autour de l'usine de Doniambo. La situation de la province des îles Loyauté est inquiétante, aux dires de tous les interlocuteurs de la mission. En dehors des difficultés structurelles propres à ces îles, le contexte politique a été, en 1999 et 2000, plus un facteur de paralysie que de dynamisme dans cette province. Après les élections de juin 2000, la remise en route de l'administration provinciale n'a pas été facile, le soutien logistique de l'Etat, en la personne du commissaire délégué, ayant été indispensable pour permettre à la province de faire face à ses missions qui sont nombreuses. L'assemblée de la province des îles a paru quelque peu dépourvue face à une situation économique et sociale peu réjouissante. La société des Loyautés est marquée par un fort attachement à la coutume. Or celle-ci connaît une crise manifeste, comme on aura l'occasion de le montrer plus loin. L'enclavement et l'isolement de ces îles conduit à des réactions de rejet face au processus qui se met en _uvre en Grande Terre. La perspective de croissance, liée à la construction de deux usines de nickel dans le Nord et dans le Sud, ne concerne pas les îles Loyauté. Mais, même si elles se refusent à devenir une sorte de conservatoire des traditions et des coutumes kanak, ces îles entendent préserver farouchement leur identité. Quelques projets économiques voient le jour, comme à Ouvéa où un hôtel vient d'être ouvert, mais la contradiction entre coutume et développement ne constitue pas nécessairement un atout pour surmonter des obstacles structurels profonds. b) Au-delà des apparences, une tension manifeste · Le gouvernement : logique majoritaire ou logique de coopération ? Le regard porté sur le fonctionnement des institutions a été nuancé selon les interlocuteurs de la mission. Pour les représentants du FLNKS, il n'est nullement satisfaisant et, sous une apparence policée, les tensions entre les principaux groupes au sein du Congrès et du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie semblent réelles. Plus globalement, plusieurs interlocuteurs de la mission ont considéré que, à ce jour, les positions entre les différentes forces politiques et les communautés étaient encore trop figées. Faute d'avancées notables sur le plan politique, la dynamique de l'accord de Nouméa a semblé moins porteuse. M. Jacques Lafleur, député et président de la province Sud, a estimé, pour sa part, qu'on observait des progrès dans le fonctionnement des institutions issues de la loi organique du 19 mars 1999. Selon lui, des améliorations pourraient être apportées à ce dispositif, suggérant qu'il pourrait faire des propositions en ce domaine dans les mois à venir. A l'occasion des entretiens auxquels la mission a procédé dans l'archipel, il est apparu que les différents acteurs développaient une interprétation différente du système institutionnel mis en place après l'accord de 1998. M. Jacques Lafleur a ainsi insisté sur l'impossibilité de conduire une politique cohérente en Nouvelle-Calédonie hors de toute logique majoritaire. Il a contesté la revendication des représentants du FLNKS au gouvernement et au Congrès en faveur d'un véritable partage des responsabilités au sein de l'exécutif calédonien. Le président du gouvernement au moment du déplacement de la mission dans l'archipel, M. Jean Lèques, a émis le constat que la collégialité ne pouvait exister complètement. Il a insisté sur le fait qu'une grande concertation était opérée avant chaque prise de décision, tout en constatant qu'à l'issue de ces discussions, la majorité du Congrès et du gouvernement devait s'exprimer. Des divergences fortes apparaissent sur des dossiers lourds comme celui de la fiscalité. Elles ne peuvent se régler dans le consensus. M. Jean Lèques a souligné que, contrairement à la revendication du FLNKS, il était impossible de permettre aux membres du gouvernement de diriger les services de la Nouvelle-Calédonie, cette prérogative étant réservée au président de cette institution. Aux termes de la loi organique du 19 mars 1999, les membres du gouvernement disposent de la faculté d'animer et de contrôler les services et non de les diriger. Les membres du gouvernement représentant le FLNKS contestent très fermement cette vision des choses. Ils se plaignent en particulier de ne pas être tenus informés des dossiers traités par le gouvernement, critique que le président de cette institution a réfutée. Lors du passage de la mission en Nouvelle-Calédonie, le FLNKS a exprimé sa déception de voir la collégialité ne pas fonctionner correctement. Les représentants de ce mouvement présents au sein du gouvernement ont considéré qu'ils n'avaient pas de prise sur les décisions. La délégation générale de signature du président du gouvernement au secrétaire général est apparue, pour eux, comme une volonté manifeste de déléguer, en fait, les pouvoirs à un organe administratif, en marginalisant les ministres élus. Les membres du gouvernement appartenant au FLNKS ont décrit avec précision un système verrouillé, qui ne leur permet pas de peser sur la politique menée en Nouvelle-Calédonie. Ces récriminations présentées à la mission se sont fondées sur des exemples concrets, comme l'absence de véritables dossiers distribués aux ministres indépendantistes avant la discussion d'une question au sein du gouvernement. Manifestement, lors du déplacement de la mission en Nouvelle-Calédonie, une atmosphère de tension transparaissait dans les relations entre l'administration du gouvernement et les ministres indépendantistes, ce qui ne saurait correspondre à l'esprit de l'accord de Nouméa. Au total, les membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie représentant le FLNKS ont exprimé ainsi, à plusieurs reprises, leur souhait d'être mieux associés aux discussions, tout en reconnaissant, devant la mission, qu'in fine le vote de la décision relevait de la logique majoritaire en cas de désaccord entre les différentes forces présentes au sein du gouvernement. · Le règlement contentieux de litiges politiques On a pu constater que le règlement des litiges politiques au sein des institutions calédoniennes est souvent passé par la voie du recours aux juridictions administratives, voire pénales. Les actions n'ont pas contribué à apaiser les esprits au sein du gouvernement dans les premiers mois de son installation. Les nominations du secrétaire général et du secrétaire général adjoint du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ont été contestées devant le tribunal administratif de Nouméa. La nomination du secrétaire général du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a été l'objet d'un enjeu particulier dans la mesure où elle traduit administrativement la prééminence du président du gouvernement, auquel le secrétaire général est rattaché, sur les autres membres de cet organe, ces derniers ne disposant pas du pouvoir de diriger les services de la Nouvelle-Calédonie. On peut aborder cette question selon deux points de vue. Le recours aux juridictions peut apparaître comme l'intégration par les responsables calédoniens des mécanismes qui font intégralement partie de l'Etat de droit. On peut aussi considérer cette situation de manière moins optimiste en estimant que le recours aux voies contentieuses démontre l'incapacité pour les principales forces politiques locales de mener un dialogue et une négociation qui est pourtant au c_ur du processus initié par l'accord de Nouméa. c) Une occasion de passer à une seconde étape : la nomination d'un nouveau gouvernement en mars 2001 A la suite des élections municipales de mars dernier, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a connu un renouvellement important qui semble marquer une nouvelle étape dans la mise en place de l'accord de Nouméa. Le 20 mars, M. Jean Lèques qui assumait les fonctions de président du gouvernement depuis le 28 mai 1999 a annoncé sa démission, alors qu'il venait d'être réélu au premier tour aux élections municipales de Nouméa. Cette démission a entraîné automatiquement celle de l'ensemble du gouvernement. Après le vote du Congrès, la composition du nouveau gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est devenue la suivante : M. Pierre Frogier (liste Rassemblement-FCCI), Président du gouvernement Mme Déwé Gorodey (liste FLNKS), Vice-Présidente, en charge de la culture, de la jeunesse et des sports M. Maurice Ponga (liste Rassemblement-FCCI) en charge de l'agriculture et de la pêche M. Léopold Joredié (liste Rassemblement-FCCI) en charge de l'enseignement Mme Françoise Horhant (liste Rassemblement-FCCI) en charge du travail, de la fonction publique et de la formation professionnelle M. Pierre Maresca (liste Rassemblement-FCCI) en charge des transports et des communications, des relations avec le Congrès et du suivi des questions relatives à l'audiovisuel M. Alain Lazare (liste Rassemblement-FCCI) en charge des affaires économiques et des relations avec le conseil économique et les communes M. Hervé Chatelain (liste Rassemblement-FCCI) en charge des finances et du budget ainsi que du suivi du schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie M. Roch Wamytan (liste FLNKS) en charge des affaires coutumières et des relations avec le sénat coutumier et les conseils coutumiers M. Aukusitino Manuohalalo (liste FLNKS) en charge de la protection sociale et de la santé M. Gérald Cortot (Liste Union calédonienne) en charge de l'équipement Le fait que la vice-présidence du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ait été confiée à une élue du FLNKS constitue un fait nouveau qui mérite d'être relevé. On se souvient que l'attribution de ce poste à M. Léopold Jorédié (FCCI) avait été perçue par le FLNKS comme une atteinte majeure à l'esprit de l'accord de Nouméa. Par ailleurs, la désignation d'une femme à ce poste est un signal fort à l'attention des Calédoniennes, salué par de nombreux observateurs. On a ainsi constaté une certaine détente dans les relations entre les partenaires. Des dossiers importants attendent le nouveau gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, comme la couverture sociale unifiée et la protection sociale, le dossier de la défiscalisation des avions achetés par Air Calédonie, la poursuite de la mise en _uvre du pacte social et le dossier fiscal. Au début du mois de mai dernier, M. Pierre Frogier a présenté les grands axes de son action en évoquant notamment la réflexion qui pourrait être lancée sur les signes identitaires, comme l'accord de Nouméa y a invité les Calédoniens. Le gouvernement Frogier est porteur de beaucoup d'espérances, qui ne pourront être réalisées qu'avec le concours de tous les partenaires de l'accord de Nouméa. Les dissensio | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
