N^° 3283

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 septembre 2001.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾

sur

la réforme de la coopération,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Alain Barrau,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Politique extérieure.

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Edmond Hervé, M. Pierre Hériaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Pierre Méhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : LA DÉMOCRATISATION DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION 17

I.- DES CRÉDITS IMPORTANTS EN MANQUE DE LÉGITIMITÉ 17

A.- UNE MULTIPLICITÉ D'INTERVENTIONS 17

B.- DES MASSES FINANCIÈRES IMPORTANTES 17

1.- Le maintien relatif de l'aide publique au développement 17

2.- La diminution de la contribution spécifique du ministère des affaires étrangères 21

C.- UNE MYRIADE DE STRUCTURES 24

1.- Les structures ministérielles 24

2.- L'essor de la coopération décentralisée 25

3.- La participation de la société civile 26

D.- UN PROBLÈME CONTINU DE LÉGITIMITÉ 28

II.- DES CHANGEMENTS ATTENDUS 29

A.- UNE PRÉOCCUPATION ANCIENNE 29

B.- LES PRINCIPES DE LA RÉFORME 32

1.- La situation britannique 32

2.- La situation allemande 33

3.- Les avancées françaises 34

CHAPITRE II : LA RÉFORME DES MODES DE COOPÉRATION 39

I.- LA RÉORGANISATION DES STRUCTURES 39

A.- LA CRÉATION D'UN VÉRITABLE DISPOSITIF DE COORDINATION 40

1.- Premières tentatives 40

2.- Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement 40

3.- Le Haut Conseil de la coopération internationale 41

B.- LA REMISE EN COHÉRENCE DES STRUCTURES MINISTÉRIELLES
ET DE L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT 41

1.- La fusion des services de la coopération et des affaires étrangères 41

a) Des structures ministérielles à géométrie variable 41

b) La création d'un pôle unique « coopération, action culturelle et développement » 42

c) les conséquences budgétaires 43

2.- La réforme de l'Agence française de développement 44

3.- L'amélioration des relations entre ministère des affaires étrangères et ministère de l'économie 46

C.- L'HARMONISATION DU RÉSEAU ET LA RÉFORME COMPTABLE 47

1.- La réaffirmation de la compétence de l'ambassadeur 47

2.- La création d'une « autonomie raisonnée » 48

a) La création des services de coopération et d'action culturelle 48

b) La création de centres culturels et de coopération à autonomie élargie 49

c) Le reflux de la réforme de l'autonomie élargie 50

d) Le mise en place d'une « autonomie raisonnée » 51

II.- L'ADAPTATION DES RESSOURCES HUMAINES 52

A.- LE CHANGEMENT DE STATUT DES PERSONNELS DE COOPÉRATION 52

B.- LA CRÉATION D'UN VOLONTARIAT CIVIL 55

1.- La fin du service national 55

2.- La mise en place d'un volontariat civil 55

III.- LA RÉORIENTATION DES INSTRUMENTS 57

A.- LA CRÉATION D'UNE ZONE ET D'UN FONDS DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE 57

1.- La définition d'une zone de solidarité prioritaire 57

2.- La création d'un Fonds de solidarité prioritaire 61

B.- LE DÉVELOPPEMENT DE LA PARTICIPATION ET DE LA PROGRAMMATION 66

1.- La généralisation des procédures de consultation 66

2.- La création de documents stratégiques pays 67

C.- LA MODERNISATION DES POLITIQUES SECTORIELLES 68

1.- Le renforcement de notre politique éducative et culturelle extérieure 68

a) Un réseau étendu 68

b) L'exemple de la réforme des bourses 70

c) La modernisation de la coopération universitaire 72

2.- La réforme de la coopération scientifique 75

a) L'enrichissement des missions 75

b) La rationalisation des structures 77

3.- La rationalisation de l'assistance technique 79

a) L'évolution de l'assistance technique 79

b) L'adaptation de l'assistance technique 80

4.- L'adaptation de la coopération militaire et de défense 83

CHAPITRE III : LA MISE EN _UVRE DE LA RÉFORME : ÉTUDES DE CAS 85

I.- LA COOPÉRATION AVEC L'ÉGYPTE 85

A.- LE CONTEXTE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE 86

B.- L'ÉTAT DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE 87

C.- LA COOPÉRATION FRANÇAISE 88

1.- Un dispositif étoffé 89

a) Des implantations nombreuses 89

b) Une coopération ancienne et diversifiée 90

c) Des moyens importants 95

d) Des efforts de rationalisation dans la gestion 96

2.- La coopération franco-égyptienne en perspective 97

a) L'extension de la coopération économique 97

b) La modernisation de la coopération culturelle, scientifique et technique 98

II.- LA COOPÉRATION AVEC L'OUZBÉKISTAN 102

A.- L'ÉTAT DU PAYS 102

1.- Un passé particulièrement riche 102

2.- Une situation politique relativement stable 103

3.- Un potentiel économique important 104

B.- UNE COOPÉRATION EMBRYONNAIRE 106

1.- La position de nos partenaires 106

2.- La coopération française 107

III.- LA COOPÉRATION AVEC L'AFRIQUE SUBSAHARIENNE 111

A.- LE CAS DE L'ÉTHIOPIE 111

1.- Une présence ancienne 111

2.- Un réseau de taille modeste 112

3.- Des crédits encore faibles en voie d'augmentation 115

a) Les moyens de fonctionnement 116

b) Les crédits d'intervention 116

c) Les crédits du Fonds de solidarité prioritaire 117

d) Les financements complémentaires 119

4.- L'exemple des coopérations britannique et italienne 120

B.- LA COOPÉRATION AVEC LE SÉNÉGAL 121

1.- Des relations étroites avec la France 121

2.- Une coopération très importante maintenue à un niveau élevé 121

a) L'aide européenne 121

b) La coopération française 121

CHAPITRE IV : LA CONSOLIDATION DE LA RÉFORME 127

I.- LES PROPOSITIONS INTERNES ET LES PROPOSITIONS DU CONSEIL
ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 127

A.- LE RAPPORT « JACQUEMOT » 127

B.- LE RAPPORT « COURSIN » 129

II.- ASSEOIR LA LÉGITIMITÉ DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION 130

A.- LE RÔLE DU PARLEMENT 130

B.- LA PARTICIPATION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE 131

C.- LA CRÉATION D'UN LABEL « FRANCE DÉVELOPPEMENT » 130

III.- MÉLANGER LES CULTURES DIPLOMATIQUE ET DE COOPÉRATION 133

A.- DÉPASSER L'ASSISTANCE ET GARANTIR LA COOPÉRATION 133

B.- CRÉER UNE FONCTION DE GESTION DISTINCTE AU SEIN DES POSTES DIPLOMATIQUES 134

C.- AMÉLIORER LES RELATIONS ENTRE ACTION DIPLOMATIQUE
ET CENTRES DE RECHERCHE 137

IV.- ASSURER UNE MEILLEURE ARTICULATION AVEC LES COOPÉRATIONS MULTILATÉRALES 139

A.- L'ARTICULATION AVEC LES ORGANISMES DES NATIONS UNIES
ET LES INSTITUTIONS DE BRETTON-WOODS 139

B.- LA COORDINATION EUROPÉENNE : L'EUROPE, LOMÉ ET L'ACTION BILATÉRALE 141

1- L'organisation de la coopération européenne 141

a) Les crédits du Fonds européen de développement 141

b) Les crédits du budget général 143

2.- Les voies d'une amélioration 145

C.- L'ARTICULATION AVEC LES ACTEURS LOCAUX 148

V.- RÉORGANISER L'ACTION CULTURELLE 148

VI.- POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DES BOURSES 149

VII.- SIMPLIFIER LES PROCÉDURES 150

VIII.- CRÉER UN PÔLE INTÉGRÉ COMPÉTENT EN MATIÈRE DE COOPÉRATION 153

EXAMEN EN COMMISSION 155

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 161

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INTRODUCTION

Notre politique de coopération est dominée aujourd'hui par deux sujets : sa prise en compte dans le débat public et démocratique d'une part, sa réforme en profondeur d'autre part, autant de raisons qui justifient que votre commission des Finances s'y intéresse plus particulièrement.

Traditionnellement, les affaires étrangères et la coopération font l'objet de peu de discussions parlementaires. Petit à petit, les alliances à nouer et à dénouer, les batailles à mener, les orientations des relations diplomatiques sont sorties de l'agora pour se réfugier dans les cabinets des gouvernements. Pour reprendre les mots de Guizot, « la diplomatie en naissant tomba dans la main des rois ; et l'idée qu'elle leur appartenait exclusivement, que le pays, même libre, même ayant le droit de voter ses impôts et d'intervenir dans ses affaires, n'était point appelé à se mêler de celles du dehors ; cette idée (...) s'établit presque dans tous les esprits en Europe, comme un principe convenu, une maxime de droit commun » ⁽¹⁾. De fait, ces affaires étaient jugées trop importantes pour être confiées à des élus, toujours prompts à contester bruyamment et à dire leur différence. Comme le soulignait Albert de Broglie, « on a pu accorder (...) à la politique qui se fait sur la place publique tous les mérites, excepté la discrétion et la prudence ». (...) « Les différends dont dépend la paix des États étaient discutés paisiblement, discrètement à huis clos, sans être envenimés par les violences ou les caprices de l'opinion. » ⁽²⁾

Mais le monde a changé ! La société démocratique exige de participer, d'être tenue au courant des actions que l'on mène en son nom. Notre politique de coopération ne peut échapper à ce mouvement. En affirmant que démocratie et développement étaient liés, le discours fondateur de François Mitterrand à La Baule du 19 juin 1990 a proclamé un impératif que notre politique de coopération doit désormais suivre. Elle doit obéir aux mêmes règles de libre débat et faire l'objet d'un contrôle, règles auxquelles sont soumises d'autres politiques.

C'est pourquoi il y a lieu de se réjouir de l'organisation régulière d'un tel débat. Il faut saluer à ce titre notre collègue Yves Tavernier qui, en 1999, dans son rapport au Premier ministre, sur La coopération française au développement, a suggéré cette idée, marquant bien par cette initiative la nécessité de redonner à notre politique de coopération sa dimension politique et démocratique. En effet, pourquoi faudrait-il occulter toute discussion publique sur cette question ? Notre démocratie est suffisamment mûre - qui le nierait ? - pour affronter l'histoire et dire que toutes les pratiques passées ne peuvent être imputées aux responsables aujourd'hui. Comment accepter, par exemple, en matière de francophonie, que, outre-Atlantique, certaines voix - rares heureusement - nous reprochent encore et toujours le dédain que le XVIII^ème siècle français a pu éprouver pour ces « quelques arpents de neige » canadiens cités par Voltaire ⁽³⁾ ? De la même manière, il faut pouvoir regarder en face nos relations avec l'Afrique francophone. Sans renier le passé, il faut pouvoir l'évoquer, en tenir compte dans l'élaboration de notre nouvelle politique.

Et c'est précisément par le truchement de la démocratisation du débat sur notre politique de coopération que nous pourrons, sans faux-semblants ni escamotages de mauvais aloi, en finir avec une attitude ambiguë qui a pu être, dans le passé, mêlée de paternalisme et de sentiment d'expiation éternelle, de condescendance et de repentir anesthésiant. En sens inverse, cette démocratisation du débat offrira à l'opinion les moyens de comprendre telle ou telle orientation et tout simplement de connaître le contenu de nos choix en matière de coopération, réservés jusque là aux seuls initiés, ce que M. Jacques Pelletier, alors ministre de la coopération et du développement, rappelait lors du débat budgétaire du 30 novembre 1989 : « La sensibilisation de l'opinion publique et sa formation aux problèmes de développement doivent être une de nos priorités ». C'est à cette seule condition qu'une évaluation de ces actions sera possible, car nos débats pourront en donner un écho particulier.

On ne mesurera jamais assez combien cette entrée sur le forum de la politique de coopération, autrefois réservée aux cénacles les plus avertis et les moins contrôlés, constitue une révolution dans notre rapport aux pays en développement et dans notre approche des modes de coopération. L'entrée des questions de coopération dans le débat démocratique est d'autant plus remarquable qu'elle s'accompagne d'une réforme sans équivalent de notre appareil de coopération. Nous revenons de loin. Des décennies de pratiques avaient rendu notre système de coopération difficile à man_uvrer et à adapter. La relecture des débats budgétaires relatifs à la coopération s'avère particulièrement instructive. Pendant vingt ans, les orateurs, toutes tendances politiques confondues, ont souligné le caractère pesant de notre dispositif, l'incohérence de la répartition des crédits, à tel point que le ministère de l'économie a été amené à gérer plus de la moitié de notre aide au début des années quatre-vingt-dix, et, par conséquent, à décider de certaines orientations de notre politique en lieu et place du Quai d'Orsay et de la Rue Monsieur.

Éclaté, stratifié et monolithique, notre dispositif connaissait de grandes difficultés à s'adapter. Il pouvait donner une « image brouillonne et négative » pour reprendre une expression utilisée par le rapporteur du budget de la coopération en 1990. D'autres évoquaient « un train sans conducteur ». Dès 1981-1982, Jean-Pierre Cot, alors ministre délégué à la coopération, relevait la nécessité de réformer les structures de notre politique de coopération. Avec la chute du Mur de Berlin et la transformation radicale des relations internationales, le sujet est revenu sur le devant de la scène, porté, notamment, par les propositions de l'ambassadeur Hessel. Ce dernier, en 1990, recommandait instamment la création d'un organe interministériel placé sous l'autorité du Premier ministre chargé de coordonner les efforts que tous les ministères menaient en faveur de la coopération et du développement.

Ce que personne n'avait fait pendant des décennies, ce gouvernement l'a réalisé. Et il l'a fait de manière particulièrement opportune. En effet, la réforme de notre dispositif intervient au moment où les questions du développement et de la coopération connaissent une formulation nouvelle. L'accroissement des inégalités entre les pays et au sein des pays dans le cadre de la mondialisation fait l'objet d'une inquiétude croissante, comme l'ont montré les manifestations qui sont intervenues à l'occasion des réunions de Seattle pour l'Organisation mondiale du commerce ou plus récemment de Washington pour le Fonds monétaire international et la Banque mondiale et de Gênes pour le G 7 ⁽⁴⁾. Par ailleurs, les représentants de ces deux institutions multiplient de manière inédite les discours sur la lutte contre la pauvreté et sur leur nécessaire alliance dans ce combat. Parallèlement, le Programme des Nations Unies pour le développement et la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement rappellent l'antériorité de leurs prises de position en faveur d'une mondialisation à visage humain.

Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement - le CICID - a été créé en février 1998. Un Haut Conseil de la coopération internationale - le HCCI - a été mis en place en février 1999. Parallèlement, l'ancienne Caisse française de développement, issue elle-même de la Caisse centrale de coopération économique, changeait de nom, devenait l'Agence française de développement (AFD) et faisait l'objet d'une réforme significative. Et, pour accompagner l'ensemble de ces chantiers, les services du ministère de la coopération ont rejoint le ministère des affaires étrangères, révolution qui a mis fin à l'isolement progressif de la Rue Monsieur en lui permettant d'apporter toutes ses compétences au Quai d'Orsay et de redonner une unité à notre réseau de coopération. Désormais, notre coopération est pilotée par une seule direction, la direction générale de la coopération internationale et du développement - la DGCID.

De grands progrès ont été accomplis dans nos postes. Insensiblement, mais résolument, les actions du Trésor et celles du ministère des affaires étrangères « nouvelle formule » ont été rapprochées. L'ambassadeur, à qui le célèbre arrêté du 22 messidor an VII attribue par délégation du ministre le monopole des relations de la France à l'étranger, a vu son autorité réaffirmée. Cette tendance doit être poursuivie. À l'exemple du préfet de région qui naturellement est amené à coiffer l'ensemble des actions déconcentrées de l'État sur le territoire national afin de leur assurer une cohérence, l'ambassadeur doit devenir de manière pleine et entière le coordonnateur de l'ensemble des actions déconcentrées de l'État à l'étranger.

La réforme est dans sa période d'éclosion et le chemin sera long. Le présent rapport a pour objet, d'une part, d'analyser les changements en cours depuis juin 1997, et d'autre part, d'évaluer les premiers résultats. Il s'agit, notamment, de mesurer les progrès réalisés d'un côté dans le sens d'une plus grande « interministérialité », en particulier grâce à un rapprochement plus fort encore qu'il ne l'est aujourd'hui entre le ministère des affaires étrangères et le Trésor, et de l'autre dans le sens d'un meilleur équilibre entre ministères dans la définition de notre politique de coopération, mais aussi d'évaluer dans quelle mesure cette politique prend en compte les actions de coopération décentralisée et les progrès de la coopération menée par l'Union européenne.

De manière générale, auprès de l'opinion, la coopération souffre d'un déficit de connaissance, peut-être parce qu'elle est marquée par un déficit d'explication et un manque de transparence. Elle a été pendant longtemps empreinte d'un certain monolithisme. Les dépenses de coopération manquaient de légitimité, au-delà du simple soupçon que subissent les dépenses publiques en général. Elles ne sont acceptées, voire plébiscitées, que lorsqu'elles sont confondues avec les dépenses d'urgence humanitaire. Il convient pourtant de bien séparer les deux domaines. De l'autre côté du spectre de l'image de la coopération, nous trouvons le soutien militaire à certains régimes contestés de notre zone traditionnelle d'influence.

L'association des organisations non gouvernementales (ONG) permettra d'ouvrir la coopération sur la société civile, acquérant par ce biais un surplus de légitimité. Dans ce système d'action collective où le rôle des prix ne peut servir d'étalon comme dans un mécanisme de marché, l'évaluation devient l'élément central. De fait, la culture de l'évaluation accompagne naturellement la démocratisation de la politique de coopération.

La réforme engagée depuis juin 1997 est l'occasion de faire le point sur notre politique de coopération et d'établir un lien plus clair entre les actions menées en cette matière et la masse de crédits que le Gouvernement, chaque année, demande au Parlement d'adopter. Notre analyse s'appuiera, notamment, sur des exemples précis, pris dans un pays qui, sans être dans la nouvelle zone de solidarité prioritaire, est un partenaire traditionnel de notre coopération - l'Égypte -, dans un pays avec lequel la coopération mériterait d'être plus développée - l'Ouzbékistan -, et bien sûr dans des pays d'Afrique, francophone mais aussi anglophone.

Enfin, votre Rapporteur souhaiterait adresser des remerciements particuliers aux ambassadeurs et aux conseillers de coopération et d'action culturelle pour leur accueil et leur disponibilité : MM. François Dopfer et Vincent Grimaud en Égypte, Mme Josette Dallant, MM. Jacques Dewatre et Éric Lavertu en Éthiopie, Jean-Claude Richard et Henri Tomasini en Ouzbékistan, Christian Connan au Mali, Jean de Gliniasty et Xavier Roze au Sénégal.

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CHAPITRE PREMIER

LA DÉMOCRATISATION DE LA POLITIQUE
DE COOPÉRATION

La politique de coopération a nécessité d'importants crédits, qui ont peu fait l'objet de débat, si l'on excepte quelques moments de crise, tels que le début des années soixante et le « cartiérisme » ou le milieu des années quatre-vingt avec la crise de la dette. Ainsi, une réforme, comme celle mise en _uvre depuis février 1998, redonnant une légitimité démocratique à cette politique, a été pendant longtemps espérée.

I.- DES CRÉDITS IMPORTANTS EN MANQUE DE LÉGITIMITÉ

A.- UNE MULTIPLICITÉ D'INTERVENTIONS

Le domaine couvert par la coopération s'avère très vaste. La coopération a pu prendre des formes extrêmement variées dans le temps : assistance technique de substitution (des cadres français dirigent les administrations du pays aidé), assistance technique de conseil (des cadres français conseillent les administrations des pays récipiendaires), investissement sous forme de dons ou de prêts (actions de l'ancien Fonds d'aide et de coopération), subventions destinées à couvrir un déficit budgétaire, contributions à des actions multilatérales et européennes...

Parallèlement, les acteurs se sont multipliés : fonctionnaires de la France d'outre-mer, fonctionnaires des diverses administrations françaises en mission d'assistance technique, volontaires du service national et bientôt volontaires civils, organisations et organismes internationaux, collectivités locales, organisations non gouvernementales, etc. Les domaines d'intervention se sont diversifiés : administration publique, secteurs fondamentaux de l'économie, secteur sanitaire et social, activités d'enseignement, assistance démocratique, activités culturelles.

B.- DES MASSES FINANCIÈRES IMPORTANTES

1.- Le maintien relatif de l'aide publique au développement

Le volume de l'aide publique au développement (APD) française est passé de 1,10 % du produit national brut en 1962 à 0,44 % du PNB en 1968. Avec la crise, le déclin de l'aide se poursuit et atteint 0,32 % du PNB en 1974, avant de remonter à partir de 1979 pour atteindre 0,54 % du PNB en 1985, soit son niveau de 1965 en termes relatifs. En 1988, cette proportion atteignait 0,57 %. Après quelques fluctuations, en 1994, l'aide française a atteint 0,64 % du PNB ⁽⁵⁾. En 1998, le niveau de l'aide publique au développement atteint 0,4 % du PNB. En quatre ans, elle a baissé de 32 %, l'année 1994, marquée par les mesures de soutien après la dévaluation du franc CFA, ayant constituée un pic. En un peu plus de dix ans, le montant de l'aide publique au développement est passé de 32,21 milliards de francs (4,91 milliards d'euros) en 1988 à 33,88 milliards de francs (5,16 milliards d'euros) en 2000. La France reste le premier fournisseur d'aide publique au sein du G7 et le sixième au sein de l'OCDE en termes relatifs (le troisième en termes absolus). L'effort des États-Unis atteint 0,1 % de leur produit national brut, celui de l'Allemagne 0,26%, ceux du Japon et de la Grande-Bretagne 0,28 %, celui du Danemark 1 %, ceux de la Suède, la Norvège et la Finlande se situant entre 0,70 % et 0,80 %. En 1999, le rapport de l'aide au développement française au produit national brut est passé à 0,38 %, ce qui la situe au même niveau que la performance moyenne des pays membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, qui inclut l'aide apportée aux territoires d'outre-mer. En 2000, le CAD a exclu cette dernière composante de l'APD ; les montants en jeu s'en trouvent automatiquement réduits.

La part bilatérale de l'aide publique française au développement, majoritaire, a proportionnellement diminué de 78 % du total de l'APD en 1994 à 73 % en 1998. Ses principales composantes ont évolué très diversement. Les moyens de la coopération technique ont légèrement augmenté, grâce au maintien des crédits mis en _uvre par le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'éducation nationale et de la recherche et du fait d'une forte hausse de l'accueil des étudiants des pays en développement dans les universités françaises. Les autres instruments de notre aide au développement bilatérale enregistrent des variations à la baisse. L'aide-projet, mise en _uvre dans le cadre de l'ancien Fonds d'aide et de coopération (FAC), de l'Agence française de développement et des dons et prêts du Trésor, a diminué de 47 %. L'ensemble des aides économiques, englobant l'aide à l'ajustement économique et les annulations de dettes, a enregistré une chute de 64 %. Selon le Comité d'aide au développement, qui a procédé à un examen de l'aide publique française au développement sur la période 1996-1998, l'aide de la France sur les dix premiers pays bénéficiaires représente, en 1998, 56 % du total, tandis que les 44 % restants sont répartis entre plus de 130 pays.

L'aide multilatérale diminue globalement, avec toutefois des fluctuations annuelles importantes. Les contributions aux institutions multilatérales de développement représentaient 4,7 milliards de francs (0,72 milliard d'euros) en 1994, soit 10 % de l'APD et 3 milliards de francs (0,46 milliard d'euros) en 1998, soit 9 %. Cette évolution est principalement due aux difficultés rencontrées lors des négociations de reconstitution pour assurer un partage équitable du fardeau. Le total de l'aide multilatérale est remonté en proportion à 13 % de l'aide française en 1998, en raison des fluctuations très fortes de la facilité d'ajustement structurel renforcée ⁽⁶⁾ du Fonds monétaire international, liées aux accords conclus chaque année (de 279 millions de francs - 42,53 millions d'euros - en 1997 à 1.540 millions de francs - 234,77 millions d'euros - en 1998).

La France, par ailleurs, assure 24,3 % du financement du Fonds européen de développement, soit une proportion beaucoup plus importante que dans les autres politiques européennes (18 %) ⁽⁷⁾. L'aide européenne progresse sensiblement en termes relatifs et représente désormais 14 % de l'aide française au lieu 11 % en 1994. Cette évolution est principalement due au caractère élevé de la quote-part française et à l'augmentation du budget d'action extérieure. En termes absolus, la contribution de la France à l'aide communautaire s'est stabilisée autour de 5 milliards de francs (0,76 milliard d'euros) par an. Ce résultat tient à la conjonction de deux tendances : un contrôle plus strict des dépenses de l'Union par ses États-membres et par le Parlement d'une part, une priorité forte donnée à l'accession à l'Union des anciens pays du bloc de l'Est, qui conduit une part significative du budget d'action extérieure de l'Union à ne pas être éligible au titre de l'APD, d'autre part.

L'évolution générale à la baisse de l'aide, qui concerne l'ensemble des pays de l'OCDE, peut s'expliquer, en partie, par deux facteurs positifs. Le premier est constitué par la baisse spectaculaire des effectifs de l'assistance technique, qui se justifie par le fait que des cadres nationaux sont en mesure de prendre la place occupée autrefois par des enseignants, des spécialistes du développement rural ou des médecins français. Ensuite, la réduction importante des aides budgétaires ou des concours au titre de l'ajustement structurel traduit le redressement de la situation des finances publiques de nombreux pays partenaires.

Dans les prochaines années, l'effort sera renforcé, puisque la France s'est engagée à annuler l'ensemble de ses créances d'APD et à porter l'annulation des créances commerciales éligibles au Club de Paris à 100 % pour les pays pauvres. Au total, 8 milliards d'euros de créances seront annulés ⁽⁸⁾. Les marges de man_uvre dégagées dans le budget des pays bénéficiaires devront être pleinement consacrées au développement, par le biais de « contrats de désendettement et de développement ».

2.- La diminution de la contribution spécifique
du ministère des affaires étrangères

S'agissant du seul budget des affaires étrangères, rémunérations des personnels non comprises, la coopération représentait, en 1999, 9.909,84 millions de francs (1.510,75 millions d'euros) en dépenses ordinaires et crédits de paiement (près de 50 % de la section « affaires étrangères »). Après avoir atteint 10.077,8 millions de francs (1.536,35 millions d'euros) en 2000, le budget de la coopération s'élèvera, sans neutralisation des transferts sur d'autres chapitres, à 9.766,32 millions de francs (1.488,87 millions d'euros) en 2001. Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (2 milliards de francs, soit 0,30 milliard d'euros), les crédits destinés à la coopération culturelle et scientifique (1,8 milliard de francs, soit 0,27 milliard d'euros), ceux destinés à la coopération technique et au développement (1,6 milliard de francs, soit 0,24 milliard d'euros) et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (762 millions de francs, soit 116,17 millions d'euros, en crédits de paiement, 1.147 millions de francs, soit 174,86 millions d'euros en autorisations de programme), ainsi que par les dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement (900 millions de francs, soit 137,20 millions d'euros, en crédits de paiement, 1.140 millions de francs, soit 173,79 millions d'euros en autorisations de programme).

À l'intérieur de cette enveloppe, le budget de la DGCID représente à lui seul 9.346 millions de francs (1.424,79 millions d'euros) en 1999 et 9.350 millions de francs (1.425,40 millions d'euros) pour 2000. Ces chiffres tendent à montrer que la réforme du ministère des affaires étrangères s'est faite grosso modo à budget constant. Cette quasi-stagnation cache des mouvements internes relativement importants. La coopération technique et au développement a diminué de 9,2 % à 1.712,76 millions de francs (261,11 millions d'euros) en 2000, les concours financiers ont baissé de 39,6 % à 169 millions de francs (25,76 millions d'euros), la coopération culturelle a augmenté de 7,1 % à 1.804,71 millions de francs (275,13 millions d'euros), de la même façon que les subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle qui progressent de 2,4 % à 1.065 millions de francs (162,36 millions d'euros). La DGCID emploie 565 personnes, dont 183 titulaires des affaires étrangères et 134 titulaires de l'ancien ministère de la coopération. Les contractuels issus des affaires étrangères sont 133 et ceux provenant du ministère de la coopération 81. Elle « dispose », outre le réseau des conseillers de coopération et d'action culturelle, d'un ensemble de 162 centres et instituts culturels, 220 alliances françaises ayant un encadrement français. Elle assure la tutelle de 26 centres de recherche et de 130 missions archéologiques. Avec l'Association française d'action artistique, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et l'Association pour la diffusion de la pensée française, elle collabore avec 750 personnes en France et 30.000 personnes à l'étranger, toutes fonctions et nationalités confondues, travaillant au développement, à l'éducation, à la coopération internationale sous tous ses aspects.

Parmi les crédits du titre III et du titre IV, 4.746 millions de francs (723,52 millions d'euros) sont affectés sur une base géographique : 1.744 millions de francs (265,87 millions d'euros) pour l'Afrique, 967 millions de francs (147,42 millions d'euros) pour l'Afrique du Nord et le Moyen-Orient, 956 millions de francs (145,74 millions d'euros) pour l'Europe, 621 millions de francs (94,67 millions d'euros) pour l'Amérique et 468 millions de francs (71,35 millions d'euros) pour l'Asie. Le solde, soit 2.320 millions de francs (353,68 millions d'euros), constitue les crédits centraux, qui servent au financement des opérateurs audiovisuels (1.116 millions de francs, soit 170,13 millions d'euros), à la coopération culturelle et française (194 millions de francs, soit 29,58 millions d'euros), au développement et à la coopération technique (212 millions de francs, soit 32,32 millions d'euros), à la coopération non gouvernementale (224 millions de francs, soit 34,15 millions d'euros), et à l'enseignement supérieur et à la recherche (238 millions de francs, soit 36,28 millions d'euros). S'agissant du titre VI, la programmation établie sur une base géographique représente 919 millions de francs (140,10 millions d'euros) d'autorisations de programme, dont 677 millions de francs (103,21 millions d'euros) pour l'Afrique subsaharienne et 98,5 millions de francs (15,02 millions d'euros) pour l'Afrique du Nord et le Moyen-Orient, et celle fondée sur une programmation centrale 643 millions de francs (98,02 millions d'euros).

La baisse constatée entre 2000 et 2001 mérite d'être replacée à moyen terme. En effet, elle s'inscrit dans une tendance longue de diminution des moyens de la direction chargée de la coopération au développement. À structure constante, le budget considéré est passé de 11,24 milliards de francs (1,71 milliard d'euros) en 1992 à 9,8 milliards de francs (1,49 milliard d'euros) en 1997 et à 9,2 milliards de francs (1,40 milliard d'euros) en 2001. Le seul titre IV a baissé de 6,5 milliards de francs (0,99 milliard d'euros) à 4,8 milliards de francs (0,73 milliard d'euros) en 2001 ; sur la seule année 1994, la baisse a atteint 10 % ; en 1996, le titre IV a été amputé de plus de 7 %. Depuis 1999, la diminution a été ralentie. En 2002, elle devrait être stoppée.

Une fois les nombreux efforts de rationalisation achevés, le ministère des affaires étrangères doit bénéficier d'une augmentation de ses crédits. En aucun cas, la réforme entreprise ne doit se traduire, sur moyen terme, par une réduction globale des moyens. L'efficacité de notre politique de coopération sera accrue, les moyens financiers doivent suivre.

C.- UNE MYRIADE DE STRUCTURES

Le tableau ci-après résume la répartition des compétences dans la définition et la mise en _uvre de notre politique de coopération.

1.- Les structures ministérielles

Outre le ministère des affaires étrangères et l'ancien ministère de la coopération, tous les ministères ou presque ont développé, directement ou indirectement, une action dans le domaine de la coopération. Ainsi, les ministères de l'agriculture, de l'intérieur, de la justice, de l'équipement, de la fonction publique, conduisent depuis longtemps une coopération importante avec leurs homologues étrangers. Par exemple, le ministère de la fonction publique a créé, en 1998, au sein de la direction générale de la fonction publique, une mission des affaires européennes et internationales (MAEI), chargée de développer la coopération administrative, en concertation avec le secrétariat général du comité interministériel sur les questions de coopération économique européenne (SGCI) et avec les autres ministères. Elle s'appuie pour ce faire, notamment, sur l'Institut international d'administration publique et sur le Centre des études européennes de Strasbourg, sur lesquels elle exerce une tutelle. Les nouvelles directions de la coopération internationale du ministère de l'environnement et du ministère des affaires sociales engagent également des actions, dans le cadre en particulier de forums internationaux sur le développement durable, le développement social et la pauvreté.

Il convient de relever que chaque ministère entretient des relations étroites avec des opérateurs techniques, mandataires des administrations, à l'exemple de l'ADEPTA pour le ministère de l'agriculture, de l'ISTED pour celui de l'équipement, la SOFREMI et Eurodouanes pour celui de l'intérieur, le SCTIP pour la police, l'ADETEF pour le ministère des finances ou encore le GIP-Inter pour les affaires sociales ⁽⁹⁾.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie occupe, par le biais des actions du Trésor, une place particulière. Ses liens privilégiés avec l'Agence française de développement le placent également dans une position de premier plan. Le Trésor gère plus de crédits que l'ancien ministère de la coopération, par les contributions de notre pays à l'aide multilatérale en application des traités internationaux. Les principales banques bénéficiaires des concours du Trésor sont la Banque africaine de développement, la Banque interaméricaine de développement et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement. Parmi les fonds spécialisés, notre pays contribue au Fonds pour l'environnement mondial, au Fonds unifié de développement, au Fonds asiatique de développement et à la Facilité d'ajustement structurel renforcé. Le Trésor suit également la gestion de la dette multilatérale, qui obéit à plusieurs options, déterminées lors des réunions des pays industrialisés à Toronto (1988), Londres (1991), Naples (1994), Lyon (1996) et Cologne (1999).

2.- L'essor de la coopération décentralisée

Les collectivités locales, notamment depuis la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui les autorise à avoir des relations avec leurs équivalents étrangers, ont fait une entrée en force sur la scène internationale. Depuis lors, en effet, la coopération décentralisée n'a cessé de prendre de l'importance et les collectivités deviennent des partenaires incontournables de notre politique extérieure. La coopération décentralisée rassemble les actions décidées et conduites par les collectivités locales, ainsi que les subventions que celles-ci accordent à des ONG (dont le siège est en général sur leur territoire). La totalité des sommes allouées par ces canaux ne peut être recensée au franc près, mais l'on estime que la coopération décentralisée représente environ 50 millions de francs, principalement axés sur les projets de petite taille, comme la recherche de l'eau, la formation d'artisans, le don de livres et de matériel scolaire ou la mise en valeur des cultures.

L'aide de l'État est inscrite au chapitre 42-13 du budget des affaires étrangères, articles 30 et 40, à hauteur de 37,7 millions de francs pour 1999 et de 42,7 millions de francs en 2001. Cette augmentation, régulière depuis plusieurs années traduit l'engagement du Gouvernement pour cette forme de coopération, qui n'est pas contestable dans son principe, mais qui doit être mieux coordonnée avec la coopération étatique. Dans le cadre des nouveaux contrats de plan, dix-sept régions, au lieu de dix précédemment, se sont engagées en faveur d'actions contractualisées avec le ministère de la coopération.

La répartition des projets par type de collectivités locales concernées est la suivante. Les projets présentés par les conseils régionaux représentent 23 % du nombre total de projets, mais 37 % du montant des cofinancements accordés, ces collectivités intervenant d'une manière générale dans des programmes plus importants. Les départements ont présenté 18 % du nombre de projets et bénéficient de 23 % des cofinancements. Les communes totalisent 59 % du nombre de projets, pour 40 % des cofinancements, ce qui reflète la dispersion de leurs interventions, par ailleurs d'un montant unitaire plus faible.

Cette coopération diversifiée, initiée dans un esprit de solidarité, s'oriente principalement selon trois axes : le développement local ou municipal et le renforcement des processus de décentralisation, le développement économique réciproque et le multipartenariat afin de renforcer la connaissance et l'amitié entre les peuples.

3.- La participation de la société civile

À côté des structures institutionnelles, il faut compter avec une multitude d'organisations non gouvernementales. Le Haut Conseil de la coopération internationale en dénombre plus de 2.000, dont une dizaine seulement dispose d'une taille suffisante pour jouer un rôle international significatif. Il convient de relever, à ce titre, que la France est parmi les pays membres du Comité d'aide au développement de l'Organisation de la coopération et du développement économiques celui dont l'aide transite le moins par les organisations non gouvernementales. L'action de ces dernières relève de l'initiative privée de personnes qui se dévouent pour leur idéal. Leur efficacité sur le terrain est inégale, mais la compétence de la majorité d'entre elles a suscité l'intérêt de l'État et des collectivités locales. Qu'il s'agisse de Vétérinaires sans frontières, qui contribue à la vaccination de buffles à Madagascar, d'Handicap international, qui se bat pour les soins et l'éducation des enfants victimes de mines anti-personnels, d'ENDA, qui met en place des projets d'aide en milieu urbain, il convient de rendre hommage à une forme de coopération qui se préoccupe des plus démunis.

La création au sein de la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement d'une mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG) ⁽¹⁰⁾, directement rattachée au directeur général et intégrant les moyens de la mission de liaison avec les ONG, témoigne de la place désormais accordée à ce type de coopération par les pouvoirs publics. Cette mission constitue le point de rencontres entre les services du ministère des affaires étrangères et des acteurs non gouvernementaux que sont les collectivités territoriales, les organisations de solidarité nationale, les syndicats et les entreprises. Elle dispose d'une compétence plus spécifique en matière de projets dans la zone de solidarité prioritaire (ZSP). En effet, dans ce cadre, elle instruit les dossiers de projets de développement et d'actions d'éducation au développement avant la décision de cofinancement prise par le ministère des affaires étrangères. Il est à noter que ces dernières années ont vu le développement d'une nouvelle contractualisation entre les acteurs non gouvernementaux et le ministère des affaires étrangères. Les programmes concertés, les conventions d'objectif et les dotations aux partenariats qui composent ce nouveau mode de partenariat permettent aux deux parties de s'appuyer sur des moyens juridiques et financiers prévisibles.

La fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération devrait apporter davantage de souplesse dans la gestion des crédits ⁽¹¹⁾ et permettre notamment l'harmonisation des aides au volontariat réclamée depuis longtemps par les organisations non gouvernementales. Il existe un autre axe majeur de travail et d'évolution, à savoir la diversification des financements en fonction des types d'ONG et de collectivités locales. Il s'agit de faciliter le rapprochement des organisations les plus professionnalisées avec les services techniques en charge de la coopération bilatérale, de manière à associer les compétences des uns et des autres dans des programmes de développement local et d'appui aux populations les plus démunies. Ce processus est déjà bien engagé pour les aides à la décentralisation, avec certaines collectivités territoriales françaises.

D.- UN PROBLÈME CONTINU DE LÉGITIMITÉ

L'impression de « gaspillage » qui pourrait ressortir de ce foisonnement d'interventions, qui engagent des masses importantes de crédits, sans cohérence apparente, participe du manque de légitimité de notre politique de coopération dans l'opinion. S'ajoute à ce sentiment le poids de l'histoire, qui a marqué l'émergence de la politique française en la matière. Héritée en partie des actions du Fonds d'investissement pour le développement économique et social des territoires d'outre-mer (FIDES), créé par la loi du 30 avril 1946 et destiné à financer le développement des colonies, la coopération française est, dans sa naissance, directement liée à la colonisation. Dans sa conception et dans la culture de l'administration, elle est très longtemps restée attachée à cette période. Dans un message du 20 décembre 1960, le général de Gaulle l'a dit sans ambages : « La France (change) en une coopération féconde et amicale le système périmé de la colonisation ». Dès l'origine, la coopération entrait dans la sphère des plus hautes autorités de l'État. Ainsi, elle était à la fois marquée du sceau de l'histoire coloniale française et de celui du domaine réservé présidentiel. Georges Pompidou, alors Premier ministre, déclarait ainsi devant l'Assemblée Nationale, en 1964 : « La politique de coopération est la suite de la politique d'expansion de l'Europe du XIX^ème siècle, qui s'est marquée par la création ou l'expansion de vastes empires coloniaux, ou par la présence, l'influence économique et politique de l'Europe dans d'immenses contrées » ⁽¹²⁾. Cet état d'esprit, tant qu'il a duré, a éloigné les problèmes de coopération des débats publics. Jusqu'en 1975, tous les budgets de la coopération ont ainsi été votés à l'unanimité par l'Assemblée Nationale.

Par ailleurs, la politique de coopération s'est développée, dans une certaine mesure, et notamment en Afrique, sur la base d'une série de dons, dont les conséquences ont souvent été dénoncées : accoutumance, clientélisme, irresponsabilité. Là encore, une partie du problème se trouve dans l'héritage historique. En effet, la coopération garantie, telle que pratiquée au sein de la Communauté constituée par les nouveaux États successeurs des territoires d'outre-mer, s'est inscrite dans le droit fil de la logique née lors de la création du Fonds d'investissement pour le développement économique et social des territoires d'outre-mer qui assurait alors la totalité du budget d'investissement et des charges liées à l'armée et à l'administration.

Les propos de Mme Marie-Christine Kessler, directeur de recherches au Centre national de la recherche scientifique, résument les difficultés que la réforme de la coopération doit surmonter : « Les réformes du dispositif de coopération au développement se heurtent au poids et à l'opposition d'organismes hérités du passé colonial ou post-colonial. Vous connaissez tous les établissements publics, les organismes de recherche appliquée, les sociétés d'études et d'intervention qui ont été créées sous la quatrième République ou au début de la cinquième. Il y a la " Caisse " qui a une place tout à fait à part, mais bien d'autres organismes existent et ceci dans tous les secteurs (l'agriculture, l'éducation, l'administration publique). Ils s'appliquent tous à remplir la mission qui leur a été confiée. Ils possèdent tous une expertise certaine en la matière (...). Mais c'est leur présence qui a rendu inopérantes les perspectives de création d'une grande agence de développement préconisée par tous les rapports consacrés à la question de la réforme du dispositif de l'APD depuis plus de vingt ans. Une telle agence n'aurait guère de rationalité si toutes ces petites agences subsistaient... à moins que la grande agence de développement envisagée ne soit qu'une agence de moyens venant encore compliquer et alourdir un paysage déjà encombré par de nombreux organismes. » ⁽¹³⁾

II.- DES CHANGEMENTS ATTENDUS

La politique de coopération française a été pendant longtemps minée par les critiques : dérives économiques, pesanteurs bureaucratiques, clientélisme, mauvaise adaptation de notre dispositif aux réalités. Parallèlement, l'opinion publique est passée successivement et alternativement, à l'égard de la coopération, de l'enthousiasme au « cartiérisme », puis au pessimisme le plus profond, à l'optimisme béat et humanitaire, enfin au scepticisme.

A.- UNE PRÉOCCUPATION ANCIENNE

Depuis le début des années 1960, les rapports relatifs à la réforme de la coopération se sont multipliés. Le premier rapport dit « rapport Durand-Révill » date de 1962, de même que le « rapport Pignon » qui préconise déjà une simplification des structures. Le rapport de M. Jean-Marcel Jeanneney, La politique de coopération avec les pays en voie de développement, remis au gouvernement le 18 juillet 1963, fut publié en 1964. Cette parution fut amputée de sa proposition de suppression du ministère de la coopération au profit d'une agence unique, fondée sur un modèle anglo-saxon.

Il s'inscrivait dans un contexte marqué par une forte contestation de la politique de coopération et de développement, symbolisée par les positions de Raymond Cartier ⁽¹⁴⁾, à l'origine du « cartiérisme ». En 1968, un groupe de travail réuni autour du conseiller d'État Racine avait tracé les lignes d'un plan important de réforme. Le rapport « Jeanneney » a été suivi en 1971 par le « rapport Gorse », jamais publié, et par celui de M. Pierre Abelin en 1975. En 1981, naît un nouveau mouvement. Le ministre Jean-Pierre Cot commande une série de rapports rédigés par M. de Bandt, J.-C. Albert, J. Berque et A. Vivien ⁽¹⁵⁾. Le mouvement de démocratisation de la coopération a été lancé par M. François Mitterrand qui, lors du sommet franco-africain de La Baule, en 1989, avait appelé de ses v_ux « la rencontre de la démocratie et du développement » et promis de favoriser les régimes qui iraient « vers plus de liberté ». Un rapport « Samuel-Lajeunesse » paraît en 1989 et deux rapports « Vivien » et « Postel-Vinay » en 1990.

On se souviendra également des propositions du rapport sur la réforme des relations franco-africaines et de la coopération en général commandé en 1989 par le Premier ministre à M. Stéphane Hessel, aidé de plusieurs hauts fonctionnaires. Ayant remis son rapport en février 1990, ce dernier avait, notamment, émis quelques critiques sur la politique de coopération d'alors : survivances néo-coloniales, confusion dans les objectifs, concentration excessive sur l'Afrique subsaharienne, lourdeurs administratives, absence d'instance commune de réflexion prospective. Les auteurs du rapport, regrettant la « schizophrénie » qui pouvait conduire la France « à ignorer tous les pays hors de sa zone traditionnelle d'intervention », avaient alors suggéré de supprimer la distinction entre pays « du champ » et pays « hors champ », ainsi que la création d'un Haut Conseil de la coopération au développement, qui aurait été présidé par le chef du Gouvernement. L'idée de réaménager les relations franco-africaines, au c_ur de la réforme de la coopération, avait déjà été exprimée par M. Jean-Pierre Cot, lorsqu'il était ministre de la coopération en 1981-1982. Les auteurs du rapport « Hessel » avaient également souligné la nécessité d'ouvrir plus largement le domaine de la coopération aux acteurs de la société civile : entreprises, associations, universités, centres de recherche. On peut se rappeler également les termes de la proposition de loi, déposée par les membres du groupe socialiste sur la coopération internationale et l'aide au développement, tendant à rendre plus efficiente la politique de coopération de la France et à élever le niveau qualitatif et quantitatif de la contribution française au développement ⁽¹⁶⁾.

En 1993, un nouveau rapport, le « rapport Michaïlof » est publié, sans grande conséquence immédiate. Il sera suivi, en 1996, du rapport de Yves Marchand, Une urgence : l'afro-réalisme, qui propose de supprimer l'aide liée. Le rapport au Premier ministre de notre collègue Yves Tavernier, en 1999, préconisait, pour améliorer le caractère démocratique de notre politique de coopération, d'une part d'organiser un débat parlementaire annuel et d'autre part de demander au Gouvernement de présenter chaque année au Parlement les positions prises et préparées dans les réunions des conseils d'administration du FMI et de la Banque mondiale, où la France détient un siège permanent. La France a un « rôle particulier » à jouer « dans le cadre de la mondialisation des économies » et « compte tenu de la spécificité de son histoire économique et sociale, dans le débat fondamental sur le rôle de l'État, sur la notion de service public et sur la place des secteurs public et privé dans le processus du développement ».

En définitive, selon une analyse menée, à l'occasion de son avis au Premier ministre, par le Haut Conseil de la coopération internationale portant sur près de trente-sept rapports publiés entre 1960 et 1999, il apparaît que la coopération française pose une douzaine de questions, qui appellent autant de propositions : les objectifs poursuivis par la coopération française, trop nombreux et contradictoires, nécessitent clarification et hiérarchisation ; les politiques de coopération doivent être systématiquement évaluées et réorientées en conséquence ; les attentes, réactions et comportements des populations des pays avec lesquels la France coopère ne sont pas suffisamment pris en compte ; la coopération française n'exige pas de manière systématique de ses partenaires le respect des principes fondamentaux qui fondent notre société ; une insertion plus loyale et plus active de la coopération bilatérale française dans celle des organismes multilatéraux dont la France fait partie, l'Union européenne au premier chef ; la nécessité de mieux articuler les principaux opérateurs et mettre fin à la dérive qui privilégie l'approche financière, vidant la coopération de sa dimension politique ; l'insuffisant soutien aux acteurs de la coopération non gouvernementale, au Nord et au Sud, dont la dimension politique spécifique est mal prise en compte ; l'appui au secteur privé, ardente obligation, jamais prise en compte ; l'insuffisant pilotage à moyen terme de la politique de recherche au service du développement ; la faiblesse des programmes de soutien à la constitution d'ensembles politiques et économiques régionaux ; la remise en cause de l'aide liée ; l'absence de débat démocratique et l'insuffisante transparence de l'aide publique française. Le présent rapport constitue la première occasion de mesurer combien les réformes engagées par le gouvernement répondent à ces questions.

B.- LES PRINCIPES DE LA RÉFORME

La réforme de notre dispositif de coopération constitue une véritable rupture avec la politique de coopération telle qu'inaugurée par le général de Gaulle. Elle se situe dans un mouvement plus général de réforme internationale des politiques de coopération. La situation britannique et allemande le montre suffisamment.

1.- La situation britannique

Certes, la Grande-Bretagne n'est pas un donateur d'une importance similaire à celle de la France. Selon les chiffres fournis par l'OCDE, en 1998, l'aide britannique représentait 3,8 milliards de dollars des États-Unis au lieu de 6,3 milliards de dollars pour la France. Mais comme en France, l'arrivée d'un gouvernement de gauche a marqué le début d'une réforme en profondeur de son dispositif de coopération.

En premier lieu, a été nommé un nouveau ministre d'État à la coopération, secteur qui relevait auparavant d'un simple secrétaire d'État, qui n'avait pas accès aux réunions du Conseil des ministres et dépendait du ministre d'État aux affaires étrangères. En deuxième lieu, l'administration chargée de la coopération, l'Overseas Development Administration (ODA), autonome par rapport aux services des affaires étrangères, est devenue un ministère à part entière et a changé de nom pour devenir le Department for International Development (DFID). En troisième lieu, les objectifs du nouveau ministère ont été définis dans un Livre blanc présenté au Parlement dès novembre 1997. Ce document contient les « engagements » officiels du gouvernement dirigé par M. Tony Blair en matière de développement international, engagements déclinés en do