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 N° 3302 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 octobre 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES(1), et présenté par MM. Charles COVA et Jean-Noël KERDRAON Députés -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. Défense. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; M. Robert Gaïa, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Voisin, vice-présidents ; M. Jean-Claude Viollet, M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; M. Jean-Marc Ayrault, M. Jacques Baumel, M. Jean-Louis Bernard, M. André Berthol, M. Jean-Yves Besselat, M. Bernard Birsinger, M. Loïc Bouvard, M. Jean-Pierre Braine, M. Jean Briane, M. Marcel Cabiddu, M. Antoine Carré, M. Bernard Cazeneuve, M. Guy-Michel Chauveau, M. Alain Clary, M. François Cornut-Gentille, M. Charles Cova, M. Michel Dasseux, M. Jean-Louis Debré, M. François Deluga, M. Philippe Douste-Blazy, M. Jean-Pierre Dupont, M. François Fillon, M. Christian Franqueville, M. Yves Fromion, M. Yann Galut, M. René Galy-Dejean, M. Roland Garrigues, M. Henri de Gastines, M. Bernard Grasset, M. Jacques Heuclin, M. François Hollande, M. Jean-Noël Kerdraon, M. François Lamy, M. Claude Lanfranca, M. Jean-Yves Le Drian, M. Georges Lemoine, M. François Liberti, M. Jean-Pierre Marché, M. Franck Marlin, M. Jean Marsaudon, M. Christian Martin, M. Guy Menut, M. Gilbert Meyer, M. Michel Meylan, M. Jean Michel, M. Jean-Claude Mignon, M. Charles Miossec, M. Alain Moyne-Bressand, M. Arthur Paecht, M. Jean-Claude Perez, M. Robert Poujade, Mme Michèle Rivasi, M. Michel Sainte-Marie, M. Bernard Seux, M. Guy Teissier, M. André Vauchez, M. Émile Vernaudon, M. Aloyse Warhouver, M. Pierre-André Wiltzer. La mission d'information sur l'entretien de la flotte est composée de : M. Charles Cova, président ; M. Jean-Noël Kerdraon, rapporteur ; MM. Antoine Carré, Robert Gaïa et Jean-Yves Le Drian. INTRODUCTION 5 I. - UN MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DE LA FLOTTE QUI EST ACTUELLEMENT INSATISFAISANT 9 A. L'ÉPREUVE DES FAITS 9 1. Des délais de réparation non tenus 9 a) une flotte de surface très affectée 9 b) Une flotte sous-marine non épargnée 11 2. Une qualité de travaux parfois défaillante 12 3. Des rechanges manquants 13 B. DES CONSÉQUENCES PRÉOCCUPANTES 15 1. Une disponibilité des navires à peine suffisante 15 2. Un moral des équipages affecté 16 II. - LA CONVERGENCE DE RAISONS STRUCTURELLES ET ORGANISATIONNELLES 19 A. LE DIFFICILE APPRENTISSAGE DE LA CONTRACTUALISATION DE L'ENTRETIEN 19 1. Le Code des marchés publics : un cadre juridique pas véritablement adapté 20 2. Un service de soutien de la flotte qui se familiarise progressivement avec son rôle de maître d'ouvrage 21 a) Des difficultés liées à la mise en place des structures d'un service créé très récemment 21 b) Les impératifs parfois contradictoires de la Marine 22 3. Les pesanteurs afférentes aux achats du maître d'_uvre DCN 23 B. UNE ÉVOLUTION TECHNOLOGIQUE ET INDUSTRIELLE NON MAÎTRISÉE 25 1. La réforme continue de la direction des constructions navales depuis dix ans 25 a) Une mutation de très grande ampleur 25 b) Des conséquences dommageables sur le niveau des compétences et l'encadrement 26 2. L'accélération du phénomène d'obsolescence des équipements 28 C. UNE TOILE DE FOND BUDGÉTAIRE QUI N'EST PAS SANS INCIDENCE 28 1. L'apparence de dotations budgétaires acceptables 29 a) La flotte et les munitions 29 b) La force océanique stratégique 30 2. Le constat d'une contrainte budgétaire réelle 32 a) Des reports de réparations faute de crédits 32 b) Les hypothèques du maintien en condition opérationnelle 34 III. - LES VOIES DE RETOUR À UN ENTRETIEN DE LA FLOTTE CONVENABLE 35 A. DES AMÉLIORATIONS ATTENDUES GRÂCE AUX ACTIONS EN COURS 35 1. Vers une meilleure gestion des rechanges aux effets perceptibles d'ici 2002-2003 35 2. L'accroissement de la réactivité du maître d'_uvre de référence grâce au changement de statut de DCN 37 B. DES RÉFORMES À APPROFONDIR : LA NÉCESSITÉ D'ALLER PLUS LOIN 38 1. Clarifier les rôles respectifs de DCN et des ateliers militaires de la flotte 39 2. Conformément au souhait de la Marine, renforcer la spécialisation des sites de maintenance en envisageant le transfert progressif des SNA à Brest à partir de 2006 40 3. Revoir la place et le rôle des équipages lors des opérations d'entretien majeur 42 4. Introduire plus de souplesse dans les procédures applicables lors de l'entretien 44 5. Intéresser l'industriel au respect des délais 45 6. Adopter une logique de coûts de possession et ne plus raisonner en termes de coûts d'acquisition 46 CONCLUSION 49 GLOSSAIRE 51 EXAMEN EN COMMISSION 53 ANNEXE N°1 : AUDITION DE MM. JEAN-MARIE POIMBOEUF ET MICHEL ACCARY (DCN) 63 ANNEXE N°2 : AUDITION DU VICE-AMIRAL YVES LAGANE, ET DU CAPITAINE DE VAISSEAU LAMBERT, (ETAT-MAJOR DE LA MARINE) 73 ANNEXE N°3 : AUDITION DE M. JEAN-PAUL PANIÉ, ET DU CONTRE-AMIRAL BENOÎT LE MASNE DE CHERMONT (SSF) 83 ANNEXE N°4 : DÉPLACEMENT DE LA MISSION D'INFORMATION À TOULON, LES 5 ET 6 JUILLET 91 ANNEXE N°5 : DÉPLACEMENT DE LA MISSION D'INFORMATION À BREST, LES 10 ET 11 JUILLET 115 ANNEXE N°6 : AUDITION DES REPRÉSENTANTS DES FÉDÉRATIONS SYNDICALES DE DCN 151 MESDAMES, MESSIEURS, En règle générale, l'entretien de la flotte focalise beaucoup moins l'attention que l'évolution des investissements de la Marine dans des matériels nouveaux à technologie avancée, tel le porte-avions nucléaire Charles de Gaulle. Pourtant, dès lors que l'on porte intérêt aux acquisitions de bâtiments militaires neufs, il doit en aller de même de leur maintenance une fois qu'ils sont entrés en service. Aujourd'hui, le maintien en condition opérationnelle (MCO) de notre flotte préoccupe les personnels. Plusieurs parlementaires ont été saisis de témoignages de marins destinés à attirer leur attention sur les modalités de la prochaine période d'entretien majeur du sous-marin nucléaire lanceur d'engins (SNLE) de nouvelle génération Le Triomphant. Sur la recommandation de notre collègue Charles Cova, la Commission de la Défense de l'Assemblée nationale a décidé, le 16 mai 2001, de créer une mission d'information de cinq membres, au champ d'investigation consacré à la question plus large de l'entretien de l'ensemble des bâtiments de la Marine. Véritable confirmation de l'intérêt de cette démarche plus que coïncidence, le Comité des prix de revient des fabrications d'armement a consacré une partie de son vingt-troisième rapport, publié le 28 avril dernier, à ce même sujet ; ce rapport est éloquent s'agissant de l'acuité du problème, comme l'illustre l'extrait1 qui suit : « Le comité tient à souligner l'importance du sujet de cette enquête et du problème qu'elle pose, c'est à dire les difficultés qu'éprouve la Marine à obtenir la disponibilité opérationnelle souhaitée pour ses systèmes d'armes en service tout en poursuivant le financement des équipements nouveaux. » On ne saurait être plus clair quant à l'utilité d'engager, comme l'a fait la Commission de la Défense en créant une mission d'information, une investigation approfondie auprès des services et des personnels plus particulièrement concernés. Les travaux de cette mission se veulent avant tout une contribution à l'amélioration de l'entretien des matériels de la Marine. * La maintenance des équipements conditionne leur durée de vie et, partant, l'amortissement de l'investissement qu'ils représentent lors de leur acquisition. De telles considérations financières ne sont pas sans intérêt au regard des allocations budgétaires dont bénéficie la Marine chaque année. Trop souvent, la contrainte de l'achat d'équipements occulte celle de l'entretien, et pourtant, il s'agit des deux faces d'une même exigence : la préservation de la capacité opérationnelle des forces navales. Traditionnellement, trois cycles d'entretien rythment la vie d'un bâtiment de guerre : - l'entretien courant, qui est le fait quotidien de l'équipage et ne pèse pas sur la disponibilité opérationnelle du bateau ; - l'entretien intermédiaire, qui est marqué par des visites et des réparations de faible importance mais qui rend le bâtiment indisponible pour quelques semaines à raison d'une ou plusieurs indisponibilités pour entretien intermédiaire (IEI) et, éventuellement, de plusieurs périodes d'indisponibilité intermédiaire (PEI), plus légères ; - l'entretien majeur, qui est supposé permettre une révision de fond en comble du bateau en cale sèche et qui se traduit par une indisponibilité périodique pour entretien et réparation (IPER) allant de quelques mois pour les navires de surface (quatre mois et demi pour un aviso) à plus d'une année (entre dix-huit et vingt quatre mois pour les SNLE). Au delà de son aspect technique, l'entretien de la flotte a également des incidences très concrètes sur les conditions de travail, voire même les conditions de vie des équipages. Un bon état des équipements détermine la sécurité, la qualité et l'ambiance du service accompli par les personnels. Ajoutons que la maintenance est au c_ur de leur tâche quotidienne ; ainsi, elle influe directement sur leur charge de travail. Actuellement, la dégradation très sensible des conditions de réalisation du MCO affecte tout particulièrement le moral des équipages. La mission d'information a eu l'occasion de le mesurer par elle-même lors de deux déplacements à Toulon, les 5 et 6 juillet, et à Brest, les 10 et 11 juillet. Ses membres se sont entretenus avec des personnels de tous grades servant des bâtiments aussi divers que le pétrolier-ravitailleur Somme, la frégate antiaérienne Cassard, le sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) Casabianca, le SNLE de nouvelle génération Le Téméraire, le chasseur de mines tripartite Verseau, la frégate de lutte anti-sous-marine Latouche-Tréville, ou encore le remorqueur Rari. Certes, tous ces bateaux rencontrent à des titres divers des difficultés ; il n'empêche que la convergence des témoignages recueillis et la force de certains propos constituent un révélateur pertinent. La mission d'information ne s'est pas contentée de dresser un constat ; elle a aussi cherché à comprendre la situation actuelle. Pour ce faire, elle a auditionné de nombreux représentants des différentes parties concernées : le directeur de DCN, ainsi que le directeur de la branche MCO de ce même industriel et les directeurs des établissements de Toulon et Brest ; le Sous-chef d'Etat major « opérations-logistique » de la Marine ainsi que les autorités organiques de la force d'action navale (ALFAN) et de la force océanique stratégique (ALFOST) ; le directeur central du service de soutien de la flotte (SSF) ainsi que son directeur adjoint et les directeurs des antennes de Toulon et Brest. Les représentants des fédérations syndicales de DCN ont également été entendus. Ces nombreuses auditions ont permis aux membres de la mission d'information de porter une appréciation plus complète sur les raisons d'une situation qui, en définitive, n'apparaît pas satisfaisante. On observera tout d'abord que l'entretien des bâtiments de la Marine reste soumis à plusieurs contraintes : une contrainte budgétaire, bien sûr, mais aussi des contraintes techniques (liées notamment à l'obsolescence des équipements) et industrielles (en raison de la contractualisation des prestations sous la maîtrise d'_uvre du service de soutien de la flotte, créé le 1er juillet 2000). C'est l'ensemble de ces contraintes qui conditionne la disponibilité des équipements navals français. La réorganisation du cadre industriel du MCO, via la contractualisation des relations entre la Marine et ses prestataires, suppose un changement radical des mentalités qui n'est pas encore entré dans les esprits. Par ailleurs, le cadre réglementaire est inadapté à une activité difficile à prévoir trop longtemps à l'avance, handicap qui se conjugue pour DCN avec les séquelles de restructurations parfois engagées sans que ne soient véritablement mesurées leurs conséquences. Enfin, il apparaît que le niveau des crédits budgétaires consacrés à l'entretien de la flotte ne permet pas d'optimiser des matériels toujours plus sophistiqués, performants et donc fragiles. Ayant à c_ur de permettre aux maîtres d'_uvre et d'ouvrage de remplir leurs responsabilités dans les meilleures conditions, la mission d'information s'est attachée à formuler plusieurs propositions. Dans un contexte de réduction du volume humain et matériel des forces, lié à la professionnalisation des armées, il était nécessaire d'ajuster la conduite de la politique de maintenance, y compris en modifiant le mode de gestion des rechanges. Il faut poursuivre cette démarche, dont les effets ne peuvent être pleinement appréciés tant que la période de transition en cours n'est pas totalement achevée. L'outil industriel doit continuer à se réformer ; le changement de statut de DCN, annoncé le 6 juillet dernier, devrait y contribuer. De même, l'organisation de l'entretien de la flotte peut être davantage rationalisée, notamment sur la base d'une spécialisation accrue, mais pas exclusive, des sites de maintenance. Une clarification des rôles entre DCN et les ateliers militaires de la flotte (AMF) apparaît également nécessaire. D'autres initiatives, de moindre importance mais de nature à améliorer sensiblement la maintenance au quotidien, doivent aussi être envisagées. * Fruit d'un dialogue approfondi avec l'ensemble des acteurs concernés, le présent rapport d'information dresse un constat sans complaisance : l'entretien de la flotte est actuellement insatisfaisant. A l'analyse, les raisons de cette situation sont avant tout structurelles et organisationnelles. C'est la raison pour laquelle la mission d'information, tout en appuyant les réformes récemment engagées au sujet des rechanges et du statut de DCN, préconise des mesures complémentaires et concrètes qui font notamment écho aux préoccupations formulées par les équipages. I. - UN MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DE LA FLOTTE QUI EST ACTUELLEMENT INSATISFAISANT Le MCO de la flotte répond à deux exigences : d'une part, préserver et optimiser les fonctions opérationnelles du bâtiment (c'est l'objet des entretiens courant et intermédiaire) ; d'autre part, garantir l'intégrité structurelle du bâtiment (au moyen des réparations d'entretien majeur). Habituellement, on distingue les interventions préventives, qui visent à remplacer des équipements usagés avant qu'ils ne soient défaillants, des interventions correctives, purement réparatrices. L'ensemble des personnes auditionnées par la mission d'information, y compris le Sous-chef d'Etat major « opérations-logistique » de la Marine, le Au cours de ses visites de navires en réparation à Toulon et à Brest, la mission d'information a pu constater par elle-même que la maintenance opérationnelle et l'entretien majeur de la flotte ne sont pas suffisamment efficaces. Les faits observés se suffisent à eux mêmes : délais de réparation non respectés, malfaçons dans les travaux, difficultés manifestes à obtenir des rechanges ; tel est le lot quotidien d'équipages qui en font l'expérience de plus en plus fréquemment. 1. Des délais de réparation non tenus Les retards observés à l'occasion de réparations ne sont pas en soi injustifiables, dès lors qu'ils résultent d'avaries imprévues ou de phénomènes ponctuels et conjoncturels. Au demeurant, le dépassement des délais lors des opérations d'entretien de navires de la Marine n'est pas un phénomène nouveau. Néanmoins, la généralisation des retards à l'ensemble des catégories de bâtiments et leur caractère plus systématique suscitent à bon droit l'inquiétude. a) une flotte de surface très affectée La flotte de surface de la Marine nationale, dont le tableau ci-après fournit un aperçu des principaux éléments, est composée de 66 unités de combat, auxquelles s'ajoutent notamment des bâtiments de soutien, tels les pétroliers ravitailleurs ou les bâtiments de soutien logistique, des patrouilleurs de service public ainsi que des remorqueurs. Indéniablement, les navires de surface constituent la grande majorité, en nombre, des unités de la Marine. DÉTAIL DES PRINCIPAUX BÂTIMENTS DE SURFACE DE LA MARINE
A la lumière de ce qu'elle a pu constater sur le terrain et des éléments qu'elle a recueillis, la mission d'information observe que les réparations de la plupart de ces bateaux, quelle que soit leur fonction opérationnelle, sont effectuées avec des retards de plus en plus systématiques. Les dépassements de délais concernent aussi bien les opérations d'entretien majeur, par définition plus longues, que celles qui ont trait à l'entretien intermédiaire. On se bornera à citer, à titre d'exemples : - l'IPER du pétrolier-ravitailleur Somme, opérationnel au moment de la venue de la mission d'information, qui a duré quatorze mois au lieu des six mois annoncés ; - l'IPER de la frégate antiaérienne Cassard, dont l'allongement actuellement prévu pour cause de retards divers est de quatre mois et demi ; - l'IPER du remorqueur Rari, initialement programmée pour quatre mois et demi et qui a dépassé ce délai d'au moins trois mois ; - les IEI du remorqueur Malabar et du patrouilleur Sterne, terminées avec respectivement dix-sept et treize semaines de retard. Cette liste n'est pas exhaustive, mais elle montre que le phénomène affecte autant les bâtiments de combat qui ont vocation à intégrer un groupe aéronaval que des bateaux de moindre importance. Il est donc possible d'en déduire que les retards se généralisent. Il convient tout de même de préciser que certaines opérations d'entretien majeur ou intermédiaire sont réalisées dans les délais impartis. Le cas de la frégate furtive Courbet, troisième de la série des cinq frégates de classe La Fayette, en offre l'illustration : conformément aux prévisions, le bateau est sorti d'IPER cinq mois après le début de son carénage à Toulon, le 15 juin dernier. La mission d'information constate cependant que ce qui devrait constituer la norme fait plutôt figure d'exception, ce dont personne ne saurait se satisfaire. b) Une flotte sous-marine non épargnée Les forces sous-marines françaises sont constituées de 10 bâtiments3 : 4 SNLE basés à Brest et 6 SNA à Toulon. Ces unités revêtent une importance stratégique majeure, les SNLE constituant le principal pilier de la force de dissuasion nucléaire nationale alors que les SNA sont également un instrument de supériorité tactique essentiel sur les théâtres de combat naval. Jusqu'à une époque récente, ces bâtiments jouissaient d'un traitement privilégié par rapport au reste de la flotte. Ce n'est plus tout à fait le cas. Signe révélateur, les difficultés rencontrées par les navires de surface à l'occasion de leurs opérations d'entretien sont également ressenties dans les escadrilles de sous-marins, un peu moins il est vrai au sein de l'escadrille des SNLE. A titre d'illustration, le SNA Rubis est sorti d'IPER quarante-deux semaines après la date prévue. De même, des constats de retards cumulés de vingt jours au premier semestre de 1999 puis de trente-cinq jours au second semestre de l'année 2000 ont été dressés dans la chaîne d'entretien des SNLE ; plus récemment, l'IE longue du SNLE de nouvelle génération Le Téméraire a débuté avec un mois de retard. Cette tendance, nouvelle s'agissant des sous-marins, semble devoir s'accentuer compte tenu de la lourdeur des opérations de maintenance et de l'organisation de la chaîne d'entretien en flux tendus. A Brest, les installations de l'Ile Longue sont âgées de trente ans et justifieraient des investissements pour leur modernisation. En outre, l'effet cumulatif de ces retards s'est d'ores et déjà traduit par l'impossibilité de réaliser à Toulon l'entretien du SNA Améthyste conformément au calendrier prévisionnel. Les délais d'entretien des sous-marins ne sont donc pas satisfaisants. Les marges de man_uvre des chaînes de maintenance sont trop réduites. 2. Une qualité de travaux parfois défaillante L'une des critiques entendues le plus fréquemment par les membres de la mission d'information à l'encontre des opérations d'entretien des navires porte sur la qualité des travaux et des prestations fournis par les industriels en charge de la maîtrise d'_uvre. Le Vice-amiral Jean-François Cot, adjoint au commandant de la force d'action navale à Brest a ainsi observé que certains bâtiments sortant de réparation revenaient avec des pannes graves, tel le pétrolier ravitailleur Meuse, y compris sur du matériel sortant de révision. Il semblerait que ce cas ne soit pas exceptionnel, même si les constats de défauts de qualité concernent le plus souvent la fonctionnalité des équipements. En l'occurrence, l'équipage du pétrolier-ravitailleur Somme a insisté sur le fait que le changement des consoles de radar ne s'était pas accompagné d'une adaptation en conséquence des sièges, ce qui gênait considérablement la posture des personnels de quart. De même, l'équipage de la frégate antiaérienne Cassard a fait constater à la mission d'information que certains raccords sur les moteurs principaux avaient été exposés aux intempéries, donc à la rouille, avant d'être réinstallés sans précautions particulières. Il s'est également plaint que les ouvriers ne nettoient pas le chantier après chaque intervention, obligeant le bord à le faire à leur place. Le commandant en second du bateau a, à titre plus anecdotique, cité le cas des douches dont l'habillage a été refait avant même la plomberie, en dépit du bon sens. Le commandant du remorqueur Rari s'est référé quant à lui à l'exemple de travaux dans l'infirmerie pour lesquels les personnels d'exécution ne prenaient pas suffisamment de précautions vis à vis du matériel médical : il a indiqué avoir envoyé une fiche d'amélioration de la qualité à DCN qui a répondu que les personnels ne pouvaient savoir que les locaux en question étaient ceux de l'infirmerie ; sur la base de ce constat, il en a déduit que le souci de qualité n'était pas à la hauteur de la facturation. Une fois encore, les sous-marins ne sont pas épargnés par ce type de difficultés. L'équipage du SNA Casabianca a ainsi évoqué le cas d'une erreur de branchement de flexibles à la suite de laquelle un équipement s'était trouvé enduit d'huile. Le problème a également été abordé par l'équipage du SNLE Le Téméraire, qui a observé l'apparition de malfaçons auxquelles il n'était pas habitué. La mission d'information souhaite néanmoins nuancer les problèmes rencontrés par les escadrilles de sous-marins : ceux-ci ne portent pas sur les systèmes de propulsion ni sur les armes nucléaires, alors que les bâtiments de surface sont parfois confrontés à des défaillances de qualité qui portent sur leurs éléments principaux. Au demeurant, le Sous-chef d'Etat-major « opérations-logistique » de la Marine a lui-même salué la capacité de DCN à effectuer certaines réparations d'envergure, tel le changement du c_ur du réacteur du SNA Saphir au cours de l'année 2000 après un préavis d'un mois et demi seulement. S'agissant des sorties de grands carénages, l'attention a également été attirée sur le fait que la plupart des navires de la Marine ayant récemment subi de lourdes réparations n'ont pas été remis à leurs équipages dans un état impeccable, ceux-ci palliant par eux-mêmes ce que d'aucuns appellent pudiquement les « séquelles d'IPER ». En définitive, même si la qualité des prestations apparaît sensiblement meilleure pour les sous-marins, les exigences concernant la sécurité nucléaire y étant certainement pour beaucoup, elle ne donne plus totale satisfaction. On pourrait objecter que certaines observations ont trait davantage au confort des personnels qu'à la dimension opérationnelle des bateaux ; ce serait là oublier que le navire est autant un lieu de vie qu'un moyen de défense, y compris lors de ses réparations. Au demeurant, les critiques des équipages ne portent pas sur des détails, mais bien sur des éléments qui déterminent la fiabilité des bâtiments ; leurs remarques n'en ont que plus de poids. Le problème des rechanges est certainement au c_ur des préoccupations des équipages et des autorités organiques. Il conditionne pour une large part la remise en l'état des matériels dans des délais relativement brefs : la défaillance de la gestion des rechanges est la cause de 35 % des indisponibilités non programmées des bateaux. La mission d'information a pu constater que l'absence de traçabilité des stocks et plus encore les difficultés d'approvisionnement étaient très mal ressenties par les marins. Certains interlocuteurs de la mission ont critiqué la gestion des magasins de rechanges par DCN, faisant référence notamment à l'existence de pièces non nomenclaturées, de pièces en stocks ne correspondant plus aux bâtiments en service, de pièces cassées, ou de pièces inventoriées mais inexistantes. Les propos des membres d'équipages ont parfois été plus sévères encore, certains évoquant « la prise en otage » des rechanges de la Marine. Cette situation tire son origine du fait que les équipages et les ateliers militaires de la flotte ne peuvent actuellement s'adresser qu'à DCN pour obtenir les pièces nécessaires aux réparations ; or, les délais d'approvisionnement sont souvent très longs. Les exemples fournis par l'équipage de la frégate de lutte anti-sous-marine Latouche-Tréville, sont à cet égard très révélateurs : il a ainsi été fait état d'un délai de soixante et onze semaines pour la réparation d'une carte sécurité température de la turbine à gaz bâbord (la pièce étant commandée dix mois après l'avarie par les magasins de l'établissement de DCN à Toulon), d'un délai de quatre-vingt-cinq semaines pour les rechanges du pupitre de tir de 100 mm (la pièce étant restée sur les étagères des magasins de l'établissement de DCN à Toulon pendant soixante dix semaines) et d'un délai de vingt-trois semaines pour la réparation du séquenceur du missile Crotale. De tels délais sont inacceptables. Lorsque sont en cause de menus rechanges, les personnels de bord sont exaspérés de ne pouvoir effectuer par eux mêmes certains achats de pièces à faible valeur dans le commerce civil. Au cours de la table ronde à bord de la frégate de lutte anti-sous-marine Latouche-Tréville, un Premier Maître responsable du secteur propulsion a fort justement mis en avant l'effet pervers d'une telle situation qui incite les personnels à formuler des commandes superfétatoires : ainsi, faute de livraison de joints coûtant 0,6 euro l'unité (4 francs), c'est un collecteur à injection complet de 305 euros (2 000 francs) qui est demandé. L'autre conséquence est le prélèvement de pièces sur les navires indisponibles, pratique qualifiée de « cannibalisation ». Ainsi, la mission d'information a-t-elle appris qu'il devenait de plus en plus courant que certains bâtiments soient dépossédés de poignées de portes, d'ampoules, voire de leur table à cartes. Certains membres d'équipage n'hésitent plus à effectuer par eux mêmes des achats, à l'image de cet officier marinier de la frégate Latouche-Tréville, qui a payé sur sa solde les roulements d'une pompe dont le prix avoisinait les 30,5 euros (200 francs) afin d'assurer un dépannage mineur du bateau. On observera néanmoins que la masse d'entretien, d'un montant avoisinant les 1 525 euros par semestre (10 000 francs), devrait, au prix de quelques aménagements réglementaires, permettre d'acheter des petits rechanges comme des embouts de matériel Kärcher. Paradoxalement, pour des raisons de délais et de procédures, et non de compétences, il est préférable pour un navire de faire face à une petite avarie dans un port étranger ou européen : un flexible de la grue du chasseur de mines tripartite Verseau a ainsi pu être changé en quelques heures lors d'une escale au Royaume-Uni, ce qui aurait demandé au moins quatre semaines dans l'hypothèse où le bateau serait rentré à Brest. B. DES CONSÉQUENCES PRÉOCCUPANTES Le soutien des matériels de la Marine conditionne leur disponibilité. Une dégradation sensible de la maintenance peut remettre en cause la capacité de la flotte à répondre à des impératifs d'engagement et de projection qui, en cas de crise, peuvent être extrêmement contraignants. En outre, bien qu'il soit souvent ignoré, l'impact de la qualité de l'entretien des navires sur le moral des personnels n'en est pas moins déterminant. 1. Une disponibilité des navires à peine suffisante La maintenance des bâtiments de la Marine détermine le volume des forces opérationnelles au moins autant que les acquisitions nouvelles. Si elle influence directement la navigabilité des bateaux, elle conditionne également la qualification opérationnelle des équipages, laquelle exige un nombre minimum de jours d'entraînement en conditions réelles. Le premier indicateur de l'aptitude des bâtiments au déploiement est leur taux de disponibilité ; il se situe actuellement aux alentours de 65 % alors qu'il devrait atteindre les 80 %. A titre de comparaison, le taux moyen de disponibilité opérationnelle de la flotte en 1990 avoisinait les 66,12 %, ce chiffre répondant à des critères beaucoup plus rigoureux puisqu'il portait sur un volume de 121 navires et reflétait des exigences plus strictes, les bâtiments étant aujourd'hui considérés comme disponibles même si certains équipements majeurs non indispensables pour la mission à effectuer ne le sont pas. Selon les informations apportées par le Sous-chef d'Etat major « opérations-logistique » de la Marine, 32 bâtiments naviguent actuellement en permanence à la mer, 12 étant hors de leur port de base. Au cours de l'année 2000, les navires de la Marine ont passé en moyenne 120 jours en dehors de leur port base. S'agissant des sous-marins, la permanence des patrouilles de SNLE est assurée à raison d'un taux de présence à la mer avoisinant les 1,5 bâtiments ; en d'autres termes, la FOST est constamment en mesure d'aligner si nécessaire deux unités à la mer, conformément aux objectifs qui lui sont assignés. En ce qui concerne les SNA, le taux de présence à la mer des unités est plus proche de 3 voire de 2,5 que de l'objectif de 3,5 ; dans certaines circonstances exceptionnelles, le nombre de bâtiments déployables est même inférieur. Ces chiffres traduisent un niveau d'activité opérationnelle relativement faible pour une flotte de combat de 76 unités. Au demeurant, ils doivent être considérés avec prudence, le fait qu'un bâtiment navigue ne signifiant pas nécessairement qu'il soit au maximum de son potentiel de combat. A cet égard, la mission d'information a pu constater que, dans la nécessité de réaliser des économies, les commandants de bâtiments étaient conduit à effectuer des choix entre les équipements devant être révisés et ceux susceptibles d'attendre ; il a été mis en exergue que les systèmes mécaniques étaient souvent privilégiés par rapport aux systèmes d'armes ou aux radars, dont certains ne sont pourtant plus de toute première jeunesse. Autrement dit, l'aptitude au combat des navires sortant de révisions ou de réparations n'est pas toujours optimale, de sorte que la disponibilité opérationnelle des unités à la mer s'en trouve affectée (même si ce phénomène n'est pas visible). Un autre indicateur du caractère opérationnel de la flotte est le nombre de jours passés à la mer par les équipages : 85 jours de sortie en mer par an en moyenne4 pour les personnels navigants des SNA et des SNLE (contre un objectif de 110 jours de mer annuels) ; 92 jours par an par bâtiment pour la flotte de surface (alors que l'objectif visé se situe à 100 jours). Les autorités organiques rencontrées par la mission d'information ont souligné que les niveaux d'activité actuels de la flotte étaient des seuils en deçà desquels l'entraînement des équipages ne serait plus optimal. Le personnel embarqué s'est également fait le relais de cette observation. Au total, il semble bien que la disponibilité opérationnelle des navires et de leurs équipages soit à peine suffisante. Si la réduction du format de la flotte n'y est pas étrangère, la dégradation sensible des conditions d'entretien des bateaux est elle-aussi en cause. 2. Un moral des équipages affecté Les personnels en service sur un bâtiment de la Marine accomplissent, entre autres missions, l'entretien quotidien du matériel dont ils ont la responsabilité. Cette maintenance est certainement la moins reconnue : elle est même difficile à appréhender, ses effets n'étant pas véritablement quantifiables. A ce sujet, le Comité des prix de revient des fabrications d'armement reconnaît, dans le rapport dont il a été fait état précédemment, que les équipages « contribuent à l'entretien des navires pour une part jugée significative, mais qui ne peut être rigoureusement chiffrée, faute de définition comptable acceptable »5. La participation des personnels à l'entretien des matériels de la Marine, pour essentielle qu'elle soit, est néanmoins devenue plus fastidieuse. D'une part, la réduction des effectifs des équipages, dans les sous-marins comme dans les bâtiments de surface, a conduit à accroître corrélativement la charge de la maintenance assurée par chacun. D'autre part, les personnels embarqués assument de plus en plus le rôle de cadres intermédiaires du maître d'_uvre en surveillant et en orientant le travail des équipes d'ouvriers chargées d'intervenir sur les bateaux. Certains commandants doivent même effectuer sans cesse des démarches auprès des responsables de chantier pour obtenir la venue de personnels d'exécution ; et ce, en plus de l'exercice de leurs responsabilités normales. Une exaspération, née du sentiment que les marins supportent des charges indues, a été manifestée par la quasi totalité des membres d'équipages que la mission d'information a rencontrés. A titre illustratif, on évoquera l'exemple pris par un officier de la frégate antiaérienne Cassard : celui-ci a expliqué que dix membres d'équipage travaillaient, pour compenser l'impréparation des travaux, dans les compartiments de propulsion lors de l'IPER en cours, ce qui représentait 780 heures en supplément de leur charge quotidienne pour six mois d'IPER. Il a ajouté que ce travail s'apparentait parfois à celui de pures et simples tâches de nettoyage, ce qui n'était ni valorisant, ni motivant pour des marins. Au demeurant, certaines IPER de bâtiments sont délocalisées, soit faute d'infrastructures suffisamment dimensionnées (comme c'est le cas pour les SNA à Toulon), soit pour des raisons de plan de charge de DCN (le pétrolier-ravitailleur Meuse a ainsi passé quatre mois à Brest dans ce cadre) ; dans ces cas, la séparation familiale est souvent mal vécue par les personnels embarqués. A cela s'ajoute l'impatience de reprendre la mer, beaucoup de jeunes recrues n'ayant pas hésité à déclarer que pour elles le métier du bord s'était principalement résumé à la coordination des travaux au cours de l'indisponibilité pour entretien de leur bâtiment. Que dire alors des commandants, pour qui l'exercice d'une responsabilité opérationnelle pendant deux ans s'avère être une opportunité de plus en plus rare, compte tenu du désarmement de nombreux navires. On observera enfin que les personnels embarqués, lorsqu'ils remplissent leur mission, vivent pendant une assez longue période sur leur bâtiment de rattachement. La qualité de l'entretien de ce dernier détermine donc directement leurs conditions de vie à bord. De ce fait, un défaut de maintenance peut avoir des conséquences fâcheuses pour le moral des marins. La mission d'information se demande si tous ces éléments conjugués ne sont pas susceptibles d'entretenir une ambiance de travail assez peu propice à la fidélisation des recrues. A l'aune d'une nouvelle phase de la professionnalisation des armées, ce point mérite de retenir une attention toute particulière. II. - LA CONVERGENCE DE RAISONS STRUCTURELLES ET ORGANISATIONNELLES Au fur et à mesure de ses auditions, la mission d'information a acquis la conviction que la situation actuelle de l'entretien des navires de la Marine est le résultat de plusieurs phénomènes ou processus qui se conjuguent et se cumulent. En l'espace de dix ans, le cadre du MCO a profondément évolué : progressivement, les fonctions de maître d'ouvrage (c'est à dire de donneur d'ordres) et de maître d'_uvre (l'exécutant des travaux) ont été dissociées alors qu'auparavant elles étaient assumées par la même entité : la direction des constructions navales. Plus que le principe, dont personne ne conteste aujourd'hui l'intérêt, ce sont les modalités de cette réforme qui ont abouti aux conséquences décrites plus haut. En effet, la réorganisation constante de l'activité industrielle de DCN et la mise en place pas tout à fait achevée d'une contractualisation avec le service de soutien de la flotte perturbent les conditions de réalisation de l'entretien. Certes, la période de transition actuelle devrait finir par déboucher, du moins en théorie, sur des améliorations sensibles. On observera néanmoins que la normalisation prévisible du processus de contractualisation ne permettra pas malgré tout de surmonter un certain nombre de handicaps structurels, comme la contrainte d'un budget constant malgré des équipements plus chers en maintenance et un cadre juridique inadapté. A. LE DIFFICILE APPRENTISSAGE DE LA CONTRACTUALISATION DE L'ENTRETIEN La contractualisation des opérations de réparation des bâtiments de la Marine est la conséquence logique de la séparation organique des fonctions de maître d'ouvrage et de maître d'_uvre. Elle est supposée permettre une bonne planification des travaux, et par conséquent des économies ; la mission d'information a pu cependant constater que le mécanisme est défaillant. Aux termes d'un protocole convenu entre le service de soutien de la flotte et DCN, le devis initial doit être soumis au maître d'ouvrage dix-huit mois avant le début des travaux ; un premier contrat (dit contrat « A 0 ») doit intervenir douze mois avant l'opération afin de lancer les approvisionnements de longue échéance. Dans les faits, le délai moyen entre la formulation de la demande de prix initial et le début des travaux est de douze mois, alors que le délai entre le contrat A 0 et le début des travaux s'établit à un peu plus de trois mois. Bien souvent, le contrat fixant la nature des réparations est conclu juste au début des opérations de maintenance, parfois même après. Les raisons de ces difficultés à tenir les objectifs sont multiples : les normes du Code des marchés publics ne favorisent ni les ajustements parfois nécessaires, ni les négociations ; DCN et le service de soutien de la flotte manquent de personnels qualifiés dans le domaine des achats ; la Marine ne joue pas toujours le jeu de la contractualisation. 1. Le Code des marchés publics : un cadre juridique pas véritablement adapté L'application rigoureuse du Code des marchés publics est souvent source de blocages pour le maître d'ouvrage et pour le maître d'_uvre. Le premier problème qui découle des prescriptions du Code des marchés publics concerne les délais de passation et d'exécution des marchés, souvent incompatibles avec l'exigence de réactivité inhérente à la maintenance des matériels : au dessus d'un seuil de 45 735 euros (300 000 francs), un marché de travaux ou de fournitures fait l'objet d'un appel d'offres ouvert ou restreint dont le délai de forclusion varie entre trente-six jours dans le premier cas, et vingt et un dans le second. Ces délais sont parfois plus longs, puisque le maître d'_uvre doit lui aussi respecter ces procédures pour sous-traiter certaines opérations. Les seules marges de man_uvre réglementaires dont DCN bénéficie alors sont le passage d'un marché global de sous-traitance ou le passage d'un marché spécifique dans la limite d'un forfait, démarches qui résument tout le problème de la contractualisation pour l'industriel public. Jusqu'à présent, la procédure des achats sur facture permettait au service de soutien de la flotte de pallier un certain nombre de situations difficiles, s'agissant de l'approvisionnement en rechanges notamment. En effet, le délai moyen d'un approvisionnement de DCN est de deux mois ; les achats sur facture demandent quant à eux quatre semaines. Cette procédure ne s'appliquait néanmoins que dans la limite d'une enveloppe d'un montant annuel présumé, toutes taxes comprises, de 45 735 euros (300 000 francs). Il semblerait à cet égard que les adaptations de la réglementation, qui résultent du décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant Code des marchés publics, ne soient pas satisfaisantes. Les marchés sans formalités préalables, incluant les achats sur factures, bénéficieront certes d'un seuil de 90 000 euros hors taxes mais celui-ci englobera la valeur de l'ensemble des pièces alors que le seuil antérieur s'appréciait par fournisseur. Les responsables du service de soutien de la flotte ont indiqué qu'une bonne anticipation des contrats leur permettrait de surmonter les handicaps réglementaires ; la mission d'information considère que cela ne sera pas tâche aisée. Le décret n° 2001-726 du 31 juillet 2001, relatif aux procédures de passation de certains marchés du service à compétence nationale DCN, permet de corriger en partie ces difficultés. En effet, aux termes de ce texte, DCN pourra désormais passer des marchés négociés sans mise en concurrence préalable (donc plus rapidement) ainsi que des marchés-cadres (donnant une certaine lisibilité aux fournisseurs). L'industriel étatique pourra, de même, sélectionner ses fournisseurs en fonction de leur qualité et verser des acomptes à chaque franchissement d'étapes techniques définies dans les marchés. On observera cependant que les assouplissements des procédures concernent essentiellement les marchés complémentaires, les marchés de reconduction ou les marchés qui ne peuvent qu'être confiés à un prestataire déterminé pour des raisons techniques ou d'exclusivité. Les dispositions du Code des marchés publics ont un autre effet pénalisant pour l'entretien de la flotte, dans la mesure où les formalités de mise en concurrence et d'appel d'offres s'appliquent également aux réparations de navires basés dans les Départements et Territoires d'Outre mer, où le chantier naval local est bien souvent seul à pouvoir répondre aux besoins de la Marine. On citera à cet égard le cas du patrouilleur La Capricieuse, confronté dans les Antilles à des problèmes de coque pour lesquels il a fallu lancer un appel d'offre européen et perdre quatre mois en procédures alors que, dès l'origine, il était évident que le chantier local était le seul intéressé par ce marché de tôlerie. Il convient également de mentionner l'exemple du chantier naval de Madagascar, seul à même d'effectuer les réparations de bâtiments navigant près de La Réunion et de Mayotte. La mission d'information ne conteste pas la nécessité d'un cadre juridique rigoureux s'appliquant aux marchés passés par l'Etat ou ses administrations, de manière à permettre un bon contrôle de la dépense publique. Elle observe néanmoins que si elles s'avèrent susceptibles d'accroître la réactivité de DCN dans l'entretien des matériels de la Marine, les dispositions du décret n° 2001-726 du 31 juillet 2001 sont malgré tout insuffisantes. 2. Un service de soutien de la flotte qui se familiarise progressivement avec son rôle de maître d'ouvrage Les problèmes rencontrés à l'occasion de la contractualisation des travaux d'entretien sont partiellement imputables au maître d'ouvrage, le service de soutien de la flotte. Ce dernier, de création récente, a été mis en place progressivement dans les ports de Toulon puis de Brest. Compte tenu de ses besoins en effectifs pour faire face à l'ampleur de la tâche et aussi de la variation des exigences de la Marine, le service de soutien de la flotte s'est familiarisé sur le tas avec les contraintes inhérentes à la contractualisation. a) Des difficultés liées à la mise en place des structures d'un service créé très récemment Créé par le décret n° 2000-585 du 28 juin 2000, le service de soutien de la flotte est placé sous les ordres directs du Chef d'Etat-major de la Marine. Il assure la maîtrise d'ouvrage des activités garantissant la disponibilité technique de la flotte, puisqu'aux termes du premier alinéa de l'article 4 du décret susmentionné, il « définit et fait exécuter la maintenance » du matériel naval, et des munitions en service6. Constitué d'une direction centrale à Paris et de directions locales dans les ports de Brest et de Toulon, ses effectifs s'élevaient au 1er juillet à quelque 720 personnes (pour un effectif autorisé de 770), dont 70 à Paris, 350 à Toulon et 300 à Brest (antennes de Cherbourg et Lorient incluses). S'agissant de leur niveau de compétence, on dénombre : 90 cadres issus de la DGA dont 6 ingénieurs de l'armement, et une centaine issus de la Marine, 250 officiers mariniers et 200 personnels à statut ouvrier ou fonctionnaires de niveau 3. La mise en place du service de soutien de la flotte visait, notamment, à remédier aux redondances identifiées dans l'organisation antérieure, qui partageait la responsabilité du maintien en condition des bâtiments entre différentes autorités de la Marine et de la DGA. Elle était, d'autre part, destinée à assurer une contractualisation efficace avec les maîtres d'_uvre des travaux. Ce service doit également piloter la totalité de la maintenance, qu'elle soit effectuée par les éléments de force maritime, les ateliers militaires de la flotte, les bâtiments de soutien, ou l'industrie étatique (DCN) ou de droit privé. Il a également pour mission d'assurer le soutien logistique du matériel naval et des munitions, depuis l'approvisionnement et la réparation des équipements jusqu'au ravitaillement des formations. Du fait de son caractère récent, la constitution du service de soutien de la flotte ne peut pas déjà produire pleinement ses effets. Dans son vingt-troisième rapport d'ensemble adopté le 29 mars 2001, le Comité des prix de revient des fabrications d'armement regrette à cet égard que « toutes les fonctions et les moyens nécessaires ne lui ont pas encore été transférés ; par conséquent, pour rationnelle que soit cette réforme, on ne peut en attendre des résultats significatifs dans l'immédiat »7. La mission d'information aboutit au même constat. Pour preuve, les directeurs du service à Toulon et à Brest ont souligné que les effectifs de spécialistes des achats étaient insuffisants : à titre d'exemple, on ne dénombrait qu'un seul préparateur de contrats pour la gestion de quelque 52 unités à Brest, l'arrivée d'un second cadre compétent le 1er juillet devant permettre de traiter les contrats en souffrance. De surcroît, en plus de la mise en place des structures, les personnels du service de soutien de la flotte ont tout juste eu le temps de se familiariser avec leur fonction. Ceci explique sans doute certains des retards constatés dans la contractualisation A 0. La mission d'information est convaincue que ces ajustements sont transitoires, sous réserve que le principe de mobilité des personnels (notamment ceux issus de la Marine) ne soit pas appliqué avec une rigueur trop grande ; il convient en effet d'éviter un phénomène de turn over qui aurait pour conséquence de priver le service d'une compétence et d'une capacité d'expertise indispensables. b) Les impératifs parfois contradictoires de la Marine L'exercice de la responsabilité de maître d'ouvrage par le service de soutien de la flotte semble être également affectée par la décision de la Marine de reporter certaines opérations d'entretien initialement prévues, en raison d'impératifs opérationnels mais aussi parfois techniques. A titre d'exemple, l'IPER de la frégate de lutte anti-sous-marine Latouche-Tréville, programmée en septembre 2000, a été reportée au dernier moment de huit mois avec une révision à la baisse des prestations ; alors que le bateau est arrivé à Brest le 2 mai 2001, le contrat d'IPER a été signé un mois plus tard, en raison d'une insuffisance de préparation imputable au maître d'ouvrage. Les travaux ont ainsi commencé le 30 juin dernier. Il en a été de même pour le pétrolier-ravitailleur Meuse, dont les réparations ont été reportées de septembre 2000 à janvier 2001, date à laquelle le plan de charge de l'établissement de DCN à Brest avait évolué, les personnels étant ainsi moins disponibles. Ces reports ont nécessairement des répercussions sur les délais d'acquisition des rechanges, puisque DCN ne peut suffisamment anticiper sans avoir reçu les acomptes correspondants. Il arrive en outre que le maître d'ouvrage, sur instruction de la Marine, demande à DCN de réaliser des travaux parfois peu conformes au regard des besoins, quitte à prévoir au fur et à mesure des avenants pour des prestations supplémentaires. Ainsi, la réparation à Toulon de la grue du TCD Ouragan, dont la Marine a décidé de prolonger la durée de vie au-delà de 30 ans, s'est-elle révélée délicate : la structure du bâtiment était plus atteinte que prévue. Comme cela était prévisible, les délais du Code des marchés publics ont empêché l'établissement de DCN de passer rapidement un avenant au contrat initial pour effectuer les réparations nécessaires. En outre, les directeurs des établissements de DCN à Brest et Toulon ont souligné que, faute de crédits, la Marine s'adresse parfois au maître d'_uvre en dernier ressort, après avoir fait intervenir le bord et les ateliers militaires de la flotte ; la commande de rechanges n'ayant pas alors été anticipée, l'application des délais prévus par le Code des marchés publics oblige les bâtiments à rester à quai plus longtemps. Dans de telles conditions, il est clair que la contractualisation ne peut fonctionner de manière optimum. Le service de soutien de la flotte ne peut reprocher à DCN de ne pas contractualiser les travaux de MCO suffisamment à l'avance si lui-même, du fait des aléas souvent inévitables de la planification de certaines réparations de bateaux par la Marine, reporte plusieurs échéanciers initialement prévus. 3. Les pesanteurs afférentes aux achats du maître d'_uvre DCN L'ancienne direction des constructions navales a été transformée en service à compétence nationale « DCN » par le décret n° 2000-326 du 12 avril 20008. Ce statut maintenant le compte de commerce, DCN a conservé son régime d'administration (avec tous les contrôles et toutes les procédures qu'il implique), tout en réalisant son activité selon des exigences semblables à celles des industriels de droit commun. A l'évidence, les contraintes administratives pénalisent DCN dans l'exercice de son activité. Ainsi, à titre de comparaison, les Chantiers de l'Atlantique, après avoir choisi un fournisseur et négocié les prix, mettent une semaine à dix jours pour conclure un contrat de sous-traitance alors même que ce délai est porté à seize semaines pour DCN, en raison notamment des contrôles successifs de la Commission spécialisée des marchés, du Contrôle général des Armées et du Contrôle financier. La création d'un Contrôle financier déconcentré a encore accentué ces pesanteurs. De surcroît, l'application des dispositions du Code des marchés publics ne favorise pas la réactivité, qui est primordiale en matière d'entretien de la flotte. A cet égard, l'extrait qui suit, tiré du document de travail interne sur l'évolution de DCN en date du printemps 20019, est très explicite. On y lit notamment : « Les procédures du code des marchés publics sont lourdes et inadaptées à un fonctionnement d'entreprise [...]. Le principe d'égalité de traitement des fournisseurs de l'Etat, qui vise à les protéger, ne permet pas de s'adapter rapidement aux demandes fréquentes de modifications des clients de DCN, aux aléas liés aux opérations de réparation, ni d'obtenir les meilleurs prix et performances au moment de la constitution de l'offre de DCN au client, puisque le fournisseur pressenti n'est pas sûr d'être choisi en cas de succès de l'offre DCN. » Dans de telles conditions, il n'est pas étonnant que les marins se plaignent de manière systématique des délais d'intervention ou d'approvisionnement en nouveaux rechanges. La situation semble devoir perdurer au moins dix-huit mois, le temps que la transformation de DCN en société d'Etat, annoncée par le Gouvernement le 6 juillet dernier, entre en vigueur. Le directeur de DCN, M. Jean-Marie Poimboeuf, a estimé que le nouveau Code des marchés publics pose des problèmes insurmontables de réactivité pour l'entretien de la flotte. A l'appui de sa démonstration, il a expliqué que récemment la procédure d'urgence pour les travaux de réparation sur les hélices du porte-avions Charles de Gaulle avait mis du temps à être acceptée, empêchant ainsi la conclusion rapide d'un marché d'urgence pour effectuer l'opération le plus vite possible. Les établissements de Brest et de Toulon réalisent actuellement 30 000 actes d'achats publics chaque année ; bien souvent, l'interprétation plus rigide des dispositions du Code des marchés publics par les organismes de contrôle inhibe toute prise de responsabilité par les personnels. Dans l'hypothèse d'une transformation du statut de DCN, l'entreprise ne conclura plus que 200 marchés publics avec le service de soutien de la flotte, les 29 800 autres opérations constituant alors des actes de sous-traitance de droit privé, ce qui facilitera la réactivité du maître d'_uvre dans le domaine du MCO. Reste que DCN doit améliorer sa capacité de contractualisation, même s'il est compréhensible que, dans une logique de pure maîtrise d'_uvre, le processus d'approvisionnement en rechanges ne soit pas engagé sans versements d'acomptes de la Marine et, à plus forte raison, avant la signature du contrat A 0. La réalisation des plates-formes de forage SFX pour le compte de la société Schlumberger confère tout de même une certaine expérience à l'établissement de Brest en matière de contractualisation ; mais en tout état de cause, un recrutement de personnels spécialisés dans les achats s'impose à brève échéance. B. UNE ÉVOLUTION TECHNOLOGIQUE ET INDUSTRIELLE NON MAÎTRISÉE L'entretien de la flotte dépend de contraintes industrielles, qui résultent de l'efficacité de l'opérateur en charge de la maintenance, et de contraintes technologiques, liées aux caractéristiques des équipements des navires. Les adaptations internes de l'ancienne direction des constructions navales ainsi que la complexité croissante des systèmes d'armes des bâtiments de la Marine ont ainsi des répercussions très concrètes sur la manière dont l'entretien peut et doit être réalisé. Dans le premier cas, des restructurations en profondeur ont été conduites avec une rapidité et une ampleur telles que la cohérence de l'outil industriel s'en est trouvée affectée. Quant au niveau technologique des équipements des navires, il a connu un saut qualitatif considérable qui s'est doublé d'une accélération de leur vieillissement, notamment en raison de la place grandissante des composants informatiques. 1. La réforme continue de la direction des constructions navales depuis dix ans Depuis 1991, la direction des constructions navales, à l'image de tout le secteur industriel français de la défense, a été engagée sur la voie d'une transformation très importante. Les réformes, effectuées par touches successives, en ont considérablement modifié le format industriel et humain. Toutes ces restructurations ont eu une influence très significative sur le moral de personnels, dont aujourd'hui encore les marins reconnaissent la qualité. Elles ont également eu de grandes incidences sur les compétences de DCN, avec pour corollaire un recours accru à la sous-traitance. a) Une mutation de très grande ampleur Les restructurations de l'ancienne direction des constructions navales n'ont pas cessé depuis dix ans : - en 1991, création de DCN International, société détenue à 100 % par l'Etat, pour commercialiser les produits de la direction des constructions navales à l'exportation ; - en 1992, distinction des tâches à caractère régalien (centres d'expertises et équipes de maîtrise d'ouvrage) des travaux à caractère industriel réalisés par le service industriel et le service technique de la direction des constructions navales ; - au début de 1997, séparation des activités étatiques (transférées au service des programmes navals et à la direction des centres d'études de la DGA) et industrielles (seules attributions restantes de la direction des constructions navales) ; - en mai 1999, mise en _uvre d'un plan d'entreprise se fondant sur une démarche comptable d'entreprise, une spécialisation en trois branches d'activité, une contractualisation des relations avec le service des programmes navals et une maîtrise des coûts ; - en avril 2000, transformation de la direction des constructions navales en service à compétence nationale DCN. Depuis 1991, l'activité de DCN a diminué de 40 %. Face à cette évolution du plan de charge, les effectifs ont été réduits à due proportion, c'est-à-dire de 40 %. ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE DCN (PAR SITES)
A l'horizon 2002, 13 500 personnes travailleront pour DCN, soit près de 9 500 de moins qu'en 1993. Une partie de ces emplois est aujourd'hui affectée dans d'autres administrations ou services de l'Etat. b) Des conséquences dommageables sur le niveau des compétences et l'encadrement La réduction des effectifs de DCN a principalement été organisée par mesures d'âge, fondées, de 1998 à l'année 2000, sur le départ en retraite anticipé à 52 ans des personnels volontaires, mesures dont les effets pénalisants ont été en particulier : - de fragiliser les compétences dans certains métiers stratégiques ; DCN manque cruellement de soudeurs (à titre d'exemple, un seul est capable d'analyser la gammagraphie sur le site de Toulon), de spécialistes de la décontamination, ou d'appareilleurs ; - d'inverser la pyramide des âges des personnels ouvriers ; la tranche des personnels de 40-50 ans est majoritaire, de sorte que DCN devra absolument recruter dans un proche avenir ; - de démotiver les personnels qui n'ont pu bénéficier de ces mesures tout en restant en poste au sein de DCN. Ces effets se sont trouvés accentués par la fermeture des centres de formation des ouvriers, mesure prise il y a quelques années et dont les conséquences jouent à plein aujourd'hui. Pour pallier les manques d'effectifs ou de compétences, DCN est amené à sous-traiter de nombreuses activités ; à titre d'exemple, un Major, adjoint à l'officier chargé de la prévention, du SNA Casabianca a souligné qu'en 1990, la direction des constructions navales avait réalisé 90 % de l'IPER du Saphir et que s'agissant du Casabianca, DCN n'assurait directement que 15 % des travaux, le reste étant sous-traité, ce qui manifestait une certaine perte de compétence. Or, c'est bien dans les opérations de sous-traitance que se situent les principaux problèmes, étant donné que l'attachement des sous-traitants aux bâtiments de la Marine est, de l'aveu de beaucoup d'équipages, moins fort que celui des équipes de DCN. En fait, il semblerait que la présence des cadres intermédiaires de DCN sur les chantiers fasse cruellement défaut. Selon les directions des établissements de Toulon et de Brest ainsi que les représentants des fédérations syndicales de DCN, les chefs d'équipes sont trop accaparés par leurs tâches administratives. M. Jean-Marie Poimboeuf, directeur de DCN, a également convenu que les ressources humaines en encadrement de haut niveau sont insuffisantes, ce qui induit des problèmes dans la préparation des opérations d'entretien et leur conduite sur les chantiers. Alors que les effectifs de l'industrie aéronautique (dont la technicité de l'activité peut être comparée à celle d'un constructeur de sous-marins) se répartissent, selon les chiffres rendus publics par le GIFAS lors du dernier salon du Bourget, entre 29 % d'ingénieurs et de cadres, 33 % de techniciens, 27 % d'ouvriers et 11 % de personnel administratif, DCN recourt à 10 % d'ingénieurs et de cadres, 30 % de techniciens, 9 % de personnel administratif et 51 % d'ouvriers. Le sous-encadrement de DCN était une réalité avant même la création du service de soutien de la flotte. A cet égard, la séparation des activités étatiques et industrielles de la direction des constructions navales en 1996-1997 a joué un rôle bien plus déstabilisant, notamment parce qu'elle ne s'est pas accompagnée d'un renouvellement des cadres partis au sein de la DGA. Au total, DCN est frappé d'un réel problème de motivation de ses personnels, doublé d'un manque d'encadrement évident aux niveaux supérieur et intermédiaire. Le MCO attire moins les vocations que la construction neuve ; une revalorisation semble nécessaire : elle passe bien sûr par des recrutements, mais également par des investissements. En l'occurrence, la mission d'information observe avec intérêt le plan de rénovation engagé sur le site de Brest pour un investissement de 76,2 millions d'euros (500 millions de francs) : en contrepartie de la fermeture des installations de Penfeld, le secteur de Laminon sera réindustrialisé ; le bassin de construction n° 9 est désormais équipé d'un portique d'une capacité de 400 tonnes ; le bassin n° 8 est lui aussi en cours de rénovation pour accueillir les IPER des SNLE de nouvelle génération. Il serait néanmoins tout aussi justifié de moderniser les grues des ports de Toulon et Brest, outils indispensables dont la plus grande partie n'est pas fonctionnelle. 2. L'accélération du phénomène d'obsolescence des équipements Les matériels navals ont considérablement évolué grâce à l'apport des technologies avancées, que ce soit dans le domaine de la propulsion avec l'adoption notamment des réacteurs nucléaires pour les sous-marins et le porte-avions Charles de Gaulle, ou que ce soit dans le domaine de la gestion informatisée des systèmes d'armes dont sont dotés aussi bien le groupe aéronaval que les frégates. Ces équipements coûteux sont d'un entretien délicat, en raison notamment de l'évolution accélérée des technologies. Certains membres d'équipage n'ont pas caché à la mission d'information que des composants de systèmes d'armes ou de radars en service sur des navires supposés avoir une bonne espérance de vie opérationnelle n'étaient actuellement plus fabriqués. Dans certains cas, l'étalement des programmes est tel que les bâtiments de fin de série ne possèdent pas tout à fait le même équipement que ceux du début de la série. Un commandant de navire rencontré par la mission d'information a observé qu'aucun fournisseur industriel, y compris dans le secteur automobile, ne s'engage à fournir des pièces au-delà de dix ans. Cette situation emporte deux conséquences : - d'une part, une banalisation de la cannibalisation des pièces de systèmes installés sur les sister ship immobilisés pour cause d'entretien ; - d'autre part, une utilisation à l'économie de certains équipements sophistiqués, en totale contradiction avec le potentiel pour lequel ils ont été acquis. L'accélération de l'obsolescence de certains composants de systèmes d'armes ne signifie pas que les moyens de combat des navires de la flotte soient inefficaces. Elle implique néanmoins de réfléchir sur la notion de rechanges, celle-ci devant désormais s'apprécier dans la durée. Ce problème est important, notamment au regard de la tendance à la généralisation des matériels sophistiqués et de l'automatisation des bâtiments, au détriment de leur simplicité d'entretien. C. UNE TOILE DE FOND BUDGÉTAIRE QUI N'EST PAS SANS INCIDENCE Les crédits d'entretien inscrits au titre V du budget de la Marine recouvrent les besoins de la flotte de surface, des forces nucléaires et de l'aéronautique navale, tant pour les travaux de l'entretien programmé majeur ou intermédiaire, que pour les réparations résultant d'avaries ou encore les rechanges, qu'ils impliquent ou non certaines modifications. Le calendrier des opérations programmables est le compromis de différentes exigences. La principale demeure le maintien des capacités opérationnelles, mais comptent également le plan de charge de DCN et les disponibilités budgétaires. A la lumière des faits, ce dernier point n'est pas le moins préoccupant. 1. L'apparence de dotations budgétaires acceptables La priorité donnée à la poursuite des programmes dédiés aux grands équipements a eu pour effet de contraindre certains autres postes de dépenses. Il en est ainsi des infrastructures et du soutien des forces, d'autant que la revue des programmes décidée le 8 avril 1998 a fixé un prélèvement de l'ordre de 5 % sur l'entretien programmé des matériels. Le total des crédits de MCO consacrés à l'entretien de la flotte avoisine les 533,5 millions d'euros (3,5 milliards de francs), 50 % de ce montant étant affectés à l'entretien des 11 bâtiments de la Marine à propulsion nucléaire et le reste aux 65 autres unités de combat. Les crédits alloués à l'entretien de la flotte classique font l'objet d'évolutions disparates selon que l'on considère le titre III (qui finance les rechanges courants, les charges logistiques de stockage, l'entretien des services militaires à terre, le maintien en condition opérationnelle des armes d'infanterie et l'entretien courant des munitions) ou le titre V (qui lui finance l'entretien programmé majeur et intermédiaire des SNA, l'entretien programmé majeur et l'entretien programmé non majeur des bâtiments de surface, les dépenses liées à l'approvisionnement et à la réparation des rechanges ainsi que certaines modifications réalisées sur les équipements). Le tableau suivant illustre les variations budgétaires successives observées au cours de la période 1998-2001 pour l'entretien programmé. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
A l'exception de l'exercice en cours, les dotations budgétaires pour l'entretien programmé de la flotte ont globalement progressé, cette tendance étant plus particulièrement due à l'évolution du titre V. Cette observation pourrait paraître satisfaisante, mais il n'en est rien car l'accroissement des crédits traduit, en l'occurrence, davantage le renchérissement du coût relatif de l'entretien des bâtiments qu'un investissement effectif dans les meilleures techniques d'entretien. Deux raisons expliquent cette évolution : d'une part, les navires sont de plus en plus sophistiqués, ce qui se répercute sur la technicité de leurs composants et donc le coût de leurs rechanges ; d'autre part, l'organisation même de la maintenance a été génératrice de surcoûts. En revanche, ainsi que l'illustre le tableau suivant pour l'ensemble de la flotte, le tonnage des bâtiments à entretenir a sensiblement diminué depuis 1995, permettant de concentrer les crédits sur un plus petit nombre de bâtiments. ÉVOLUTION DU TONNAGE APPROXIMATIF TOTAL DE LA FLOTTE (BÂTIMENTS DE PLUS DE 100 TONNES Y COMPRIS SOUS-MARINS)
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