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 N° 3305 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) sur les droits de la personne et la Francophonie ET PRÉSENTÉ PAR Mme YVETTE ROUDY, Députée -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Affaires étrangères La Commission des affaires étrangères est composée de : M. François Loncle, président ; M. Gérard Charasse, M. Georges Hage, M. Jean-Bernard Raimond, vice-présidents ; M. Roland Blum, M. Pierre Brana, Mme Monique Collange, secrétaires ; Mme Michèle Alliot-Marie, Mme Nicole Ameline, M. René André, Mme Marie-Hélène Aubert, Mme Martine Aurillac, M. Édouard Balladur, M. Raymond Barre, M. Henri Bertholet, M. Jean-Louis Bianco, M. André Billardon, M. André Borel, M. Bernard Bosson, M. Philippe Briand, M. Bernard Brochand, M. Jean-Christophe Cambadélis, M. Hervé de Charette, M. Jean-Claude Decagny, M. Patrick Delnatte, M. Jean-Marie Demange, M. Xavier Deniau, M. Paul Dhaille, M. Jean-Paul Dupré, M. Charles Ehrmann, M. Jean-Michel Ferrand, M. Raymond Forni, M. Michel Fromet, M. Georges Frêche, M. Jean-Yves Gateaud, M. Jean Gaubert, M. Valéry Giscard d'Estaing, M. Jacques Godfrain, M. Pierre Goldberg, M. Michel Grégoire, M. François Guillaume, M. Jean-Jacques Guillet, M. Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, M. Didier Julia, M. Alain Juppé, M. Gilbert Le Bris, M. Alain Le Vern, M. Jean-Claude Lefort, M. Pierre Lequiller, M. François Léotard, M. Bernard Madrelle, M. René Mangin, M. Jean-Paul Mariot, M. Gilbert Maurer, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, M. Étienne Pinte, M. Marc Reymann, M. Jean Rigal, M. François Rochebloine, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, M. René Rouquet, M. Georges Sarre, M. Henri Sicre, M. Dominique Strauss-Kahn, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, M. Joseph Tyrode, M. Michel Vauzelle. SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I - UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE COMPLEXE DÉPOURVUE A - UNE PLÉTHORE D'ORGANISMES 8 1) Au niveau multilatéral : une superposition de structures 8 2) Au niveau français de nombreux intervenants 11 B - DES COMPÉTENCES CONCURRENTES ENTRE PLUSIEURS STRUCTURES 14 1) Le rôle du Secrétariat général de l'OIF dans la promotion des droits 2) Une structure hybride la délégation aux droits de l'Homme et II - UN MANQUE DE CRÉDIBILITÉ DES INSTITUTIONS A - UNE ADHÉSION À L'ESPACE FRANCOPHONE NON SOUMISE 1) Un paradoxe : l'absence de condition politique à l'adhésion 2) Des institutions peu réactives aux évolutions 19 3) Des règles de conditionnalité de l'aide insuffisantes 21 B - UN MANQUE DE LISIBILITÉ DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA DÉMOCRATIE 22 1) Une absence de crédibilité des missions d'observation des élections 22 2) Un faible soutien à la liberté d'expression 24 C - DES ATTEINTES GRAVES AUX DROITS DE LA PERSONNE PEU PRISES 1) Les trafics d'enfants 26 2) Le statut précaire des femmes 29 D - DES INSTITUTIONS DE LA FRANCOPHONIE PARTICIPANT PEU À LA LUTTE 1) La lutte contre l'impunité, un objectif non prioritaire 31 2) La protection spécifique des défenseurs des droits de la personne : III - LA DÉCLARATION DE BAMAKO : A - LES SOURCES DE LA DÉCLARATION DE BAMAKO 35 1) Les procédures élaborées et utilisées par le Commonwealth 35 2) L'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) et le respect de la charte 3) Le Conseil de l'Europe et le Commissaire permanent aux droits 4) L'Union européenne et les membres du groupe des Etats d'Afrique, B - L'ÉDICTION DE NORMES ET DE PROCÉDURES DE SUIVI DES ATTEINTES 1) Un Symposium ouvert à la société civile 38 2) Un texte de référence assorti d'un mécanisme de suivi en cas d'atteinte C - UNE MISE EN _UVRE DÉLICATE DE LA DÉCLARATION DE BAMAKO 40 1) La presssion des ONG présentes à Bamako 37 2) La définition des procédures 41 3) Le plan d'action de Bamako et son financement 41 CONCLUSION 45 EXAMEN EN COMMISSION 49 ANNEXE 1 - DÉCLARATION DU SOMMET PARALLÈLE ANNEXE 2 - PERSONNALITÉS ENTENDUES 60 ANNEXE 3 - QUESTIONNAIRE 65 ANNEXE 4 - PROGRAMME DE LA MISSION 65 ANNEXE 5 - ORGANIGRAMME DE L'ORGANISATION ANNEXE 6 - LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL FRANCAIS 59 ANNEXE 7 - DÉCLARATION DE MONGO BETI, ÉCRIVAIN 63 ANNEXE 8 - DÉCLARATION DE M. AHMADOU KOUROUMA, ÉCRIVAIN 65 Mesdames, Messieurs, La Commission des Affaires étrangères m'a confié, à la fin de l'année 1999, une mission sur les droits de la personne et la Francophonie. Devais-je présenter un énième rapport sur la Francophonie alors qu'un précédent, proposant d'en réformer les structures institutionnelles, était resté sans lendemain ? A priori, le lien entre le respect des droits de la personne, l'établissement de régimes démocratiques et la Francophonie aurait dû, à la fin du XXème siècle, être évident. La promotion de ces valeurs universelles n'est-elle pas un des fondements de l'appartenance à la Francophonie ? La Charte de la Francophonie place d'ailleurs leur respect comme le premier de ses objectifs et proclame dans son article premier « La Francophonie, consciente des liens que crée entre ses membres le partage de la langue française et souhaitant les utiliser au service de la paix de la coopération et du développement a pour objectif d'aider à l'instauration et au développement de la démocratie, à la prévention des conflits, au soutien à l'Etat de droit et aux droits de l'Homme ». La Charte de la Francophonie rappelle le caractère universel des droits de la personne, principe qui ne peut être remis en cause par des spécificités géographiques, culturelles ou religieuses même si ces différences doivent être prises en considération et nourrir le dialogue entre les cultures. Cependant, le dernier sommet des chefs d'Etat et de gouvernement ayant le Français en partage à Moncton en septembre 1999 a montré que les diverses institutions de la Francophonie semblaient éluder voire occulter le lien entre Francophonie et droits de la personne, au risque de perdre toute crédibilité. Aussi, les organisations officielles de la Francophonie ont été publiquement sommées de relever le défi que constitue les atteintes aux droits de la personne et aux principes démocratiques dans l'espace francophone. La question des sanctions pour atteinte à ces principes a été clairement posée aux chefs d'Etat et de gouvernement interpellés par les organisations non gouvernementales (ONG) francophones qui ont tenu un sommet parallèle en même temps à Moncton. Dans le paragraphe 2 de leur déclaration1 elles soulignent que « Les violations répétées des droits de la personne sont choses fréquentes dans les pays de la Francophonie. Des mesures coercitives accompagnées de moyens efficaces de dénonciation doivent être initiées au plus tôt, pour que cessent ces pratiques intolérables et inacceptables, en ce début de nouveau millénaire ». Les médias francophones, relatant l'événement, n'ont pas manqué de souligner l'impact désastreux sur la Francophonie de la présence de chefs d'Etat accusés de commettre des exactions contre leur peuple et de bafouer les principes démocratiques. Les positions frileuses sur le respect des droits de la personne, adoptées jusqu'au Sommet de Moncton, ont conduit les institutions de la Francophonie à délivrer des messages paradoxaux mal compris des populations comme l'ont rappelé, lors de leurs auditions, MM. Ahmadou Kourouma, Mongo Beti et François-Xavier Verschave. Selon eux les institutions de la Francophonie sont perçues comme étatiques et officielles liées aux régimes et gouvernements en place, quels qu'ils soient. Elles sont d'ailleurs fréquemment ignorées sur le terrain. Les auditions2 et la mission effectuée par votre Rapporteure en Côte d'Ivoire, au Togo et au Bénin du 18 au 22 juin 20013 ont révélé combien le lien entre le respect des droits de la personne et la Francophonie était ténu, parfois même inexistant, suscitant çà et là gêne, silence, scepticisme, voire ironie... Le rôle des trop nombreuses institutions de la Francophonie, censées _uvrer pour le développement et le respect des droits fondamentaux, n'a pas pu être clarifié, en raison de l'opacité d'un système encore figé, malgré les prémisses d'un changement. Ce n'est qu'avec prudence que ces institutions s'efforcent de prendre en considération le contrecoup de l'évolution des mentalités depuis la chute du mur de Berlin et le discours de La Baule. Il est grand temps d'évoquer le problème sans faux semblants, l'appartenance à l'espace francophone ne signifie pas pour les populations que leurs droits élémentaires soient garantis et protégés. A-t-on jamais exclu un Etat membre parce qu'il ne respectait pas les valeurs universelles, qui pourtant sont le fondement et la référence culturelle de la Francophonie ? Une attente existe, qu'il ne faut pas décevoir. Depuis le Sommet de Moncton, les diverses instances de la Francophonie ont progressivement pris conscience de la nécessité d'établir une relation entre appartenance à l'espace francophone et respect des droits de la personne et de la démocratie. Une étape importante semble avoir été franchie lors du Symposium de Bamako sur le bilan et les pratiques de la démocratie, qui s'est tenu du 1er au 3 novembre 2000. Une déclaration a été votée et un plan d'action a été élaboré. L'ensemble devait être adopté lors du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement sur le dialogue des cultures, qui devait se tenir à Beyrouth en octobre dernier. Il n'aura lieu qu'à l'automne 2002. I - UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE COMPLEXE DÉPOURVUE DE STRUCTURES DE SURVEILLANCE DES ATTEINTES Quiconque se penche sur le fonctionnement des divers organismes multilatéraux, voire nationaux, qui ont pour mission de promouvoir la Francophonie, est pris de vertige devant la complexité du fonctionnement d'un tel système. Ces organismes se superposent dans de savants organigrammes, complaisamment explicites sur leurs sites Internet respectifs, sans qu'il soit possible de déterminer avec pertinence qui fait quoi, comment, et avec quels moyens. Certes, cela n'est pas nouveau : le rapport présenté en 1997 devant la Commission des Affaires étrangères dressait le même constat et appelait à une simplification des structures afin de rendre plus lisible et plus efficace l'action des organismes chargés de promouvoir la Francophonie. Actuellement, quelques experts mis à part, les Français ignorent superbement les institutions de la Francophonie. Savent-ils que M. Boutros Boutros-Ghali est l'actuel Secrétaire général de l'Organisation intergouvernementale de la Francophonie (OIF) ? Ce phénomène est loin d'être spécifiquement français. La mission au Bénin, en Côte d'Ivoire et au Togo fut à cet égard instructive. Les institutions de la Francophonie officielle sont mal connues et, quand elles le sont, voient leur action brocardée. Les structures qui, au sein de ces institutions, sont plus particulièrement chargées de promouvoir et de défendre les droits de la personne pâtissent du manque de lisibilité et d'efficacité de l'ensemble du système. Au cours de ses auditions, on s'est efforcé de mieux cerner quelles étaient les structures plus particulièrement chargées de la promotion des droits de la personne dans l'espace francophone, de déterminer comment elles était financées, comment elles agissaient, et comment elle se concertaient. Si les organigrammes reproduits en annexe 4 paraissent cohérents, le fonctionnement des structures, leurs moyens, le système d'évaluation de leurs actions ont semblé assez inadaptés. 1) Au niveau multilatéral : une superposition de structures a) une mise en place difficile De lents progrès ont été accomplis pour conférer un contenu politique et une visibilité internationale aux actions menées par les institutions de la Francophonie. Les sigles ont été transformés, mais les pratiques ont-elles réellement évolué ? Il a fallu près d'un demi-siècle pour que la Francophonie devienne une institution politique, mais ses structures4 sont restées obsolètes. Comme l'a rappelé Mme Christine Desouches, déléguée aux droits de l'Homme et à la démocratie à l'Agence intergouvernementale de la Francophonie (AIF), c'est de 1960 à 1970, sous l'impulsion de Léopold Sédar Senghor, de Hamani Diori, de Habib Bourguiba, que les pays nouvellement indépendants ont manifesté leur désir de tisser entre eux des relations privilégiées d'échanges culturels et linguistiques fondées sur une langue commune le français. Lors de la conférence de Niamey en mars 1970, le premier organisme intergouvernemental de la Francophonie, l'Agence de Coopération Culturelle et Technique (ACCT), devenue Agence intergouvernementale de la Francophonie (AIF), fut officiellement fondée. Au cours de la même période plusieurs autres organismes et associations furent créés comme l'Association des Universités partiellement ou entièrement de langue française (AUPELF) devenue Agence universitaire de la Francophonie (AUF), l'Association internationale des Parlementaires de Langue Française (AIPLF) devenue Assemblée Parlementaire de la Francophonie (APF) l'Association Internationale des Maires francophones (AIMF) et TV5 Europe. En 1987, lors du Sommet de Québec, on établit la cadence biennale des sommets. Puis de nouveaux champs de coopération se sont développés, ainsi en 1989, le Sommet de Dakar a lancé la création de l'Université Senghor d'Alexandrie. Jusqu'à la fin des années quatre-vingts, la dimension culturelle était la préoccupation majeure de la Francophonie ; des entités régionales ont ainsi adhéré aux institutions de la Francophonie ce qui pose problème dès lors que l'on veut donner un contenu plus politique aux actions de la Francophonie multilatérale. La Francophonie s'est ainsi construite autour du pré carré africain de la France sur des critères d'adhésion assez souples et flous. Il a fallu attendre le Sommet de Paris en 1991 pour que la dimension politique soit clairement évoquée, amplifiée par la création du Conseil permanent de la Francophonie (CPF) au Sommet de Maurice en 1993 et affirmée au Sommet de Cotonou en 1995. La création du Secrétariat général de la Francophonie et l'élection de M. Boutros Boutros-Ghali à sa tête a eu lieu au Sommet de Hanoï en 1997. La création de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) fédérant les opérateurs de la Francophonie institutionnelle a été adoptée à Bucarest en 1998. L'inflation des structures institutionnelles, loin de dynamiser le système, a freiné son évolution. b) un système complexe Les institutions de la Francophonie multilatérale comportent une série d'organes politiques à la tête desquelles se trouve le Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des pays ayant le français en partage, dont les décisions sont relayées par la Conférence ministérielle de la Francophonie (CMF), le Conseil permanent de la Francophonie (CPF). Les décisions prises convergent théoriquement vers l'organisation internationale de la Francophonie (OIF) dont relèvent les cinq opérateurs directs de la Francophonie : l'AIF opérateur principal, l'AUF, TV5, l'Université Senghor, l'AIMF. Auprès de ces organes politiques où chaque Etat membre est représenté, a été institué un secrétariat de l'OIF, qui s'est vu reconnaître un rôle institutionnel prééminent au sein de la Francophonie et qui est assuré par M. Boutros Boutros-Ghali dont le mandat expirait cette année et qui devait se représenter lors du Sommet de Beyrouth sans que sa candidature ne fasse l'unanimité. Le Sommet ayant été reporté d'un an, son mandat devrait être prorogé d'autant. Le Secrétariat général est placé sous l'autorité du Secrétaire général, lui-même placé sous l'autorité du Sommet, de la CMF et du CPF. Elu pour quatre ans, le Secrétaire général de la Francophonie assure trois grandes missions : la promotion de l'OIF sur la scène internationale, la mise en _uvre de la politique internationale et l'animation et la coordination de la politique de coopération multilatérale. A ce titre, le Secrétaire général est le président exécutif du CPF et est aussi le plus haut responsable de l'AIF. Il est, selon les termes du Président de la République française, « le visage et la voix » de la Francophonie. L'Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF), est la seule organisation interparlementaire de la Francophonie reconnue comme telle par la Charte de la Francophonie. Sans avoir à ce jour de lien institutionnel avec les sommets, l'APF a toujours été représentée auprès de ceux-ci, et émet des avis de plus en plus rigoureux quant au respect des normes démocratiques. A ce noyau institutionnel déjà complexe se rattachent directement les opérateurs de la Francophonie, au premier rang desquels l'Agence intergouvernementale de la Francophonie (AIF). Chargée d'intensifier la coopération culturelle et technique entre ses membres, elle intervient comme opérateur principal de la Francophonie dans les domaines suivants : éducation et formation à l'exception de l'enseignement supérieur, culture, sciences et techniques, agriculture, communication, droit, environnement et énergie. Sous la direction du Secrétariat général de l'OIF et des sommets, c'est l'AIF qui est chargée de suivre en pratique les questions relatives aux droits de la personne, à l'établissement de l'Etat de droit et de la démocratie, grâce à la délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie (DDHD) que dirige Mme Christine Desouches. D'autres opérateurs devraient avoir un rôle éminent à jouer dans ce domaine pour peu qu'une impulsion leur soit donnée. Il s'agit de TV5, la télévision internationale francophone qui rassemble TF1, France 2, France 3 pour la France, la RTBF pour la Belgique, la SSR pour la Suisse et le consortium de télévision Québec-Canada. Diffusant 24 heures quotidiennes dans le monde entier (son audience est estimée à plus de 135 millions de foyers), TV5 a pour mission de développer des programmes régionaux répondant aux attentes de publics diversifiés. Les différentes personnalités interrogées sur son rôle en matière de promotion des droits de la personne et de la démocratie se sont montrées réservées. Elles ont déploré l'inadaptation de ses programmes alors que TV5 constitue un instrument très efficace de diffusion des principes démocratiques. L'Agence universitaire de la Francophonie (AUF), a essuyé les mêmes critiques. Mais ces organismes ont véritablement été encouragés à s'engager dans une démarche volontariste sur la promotion de la démocratie et la défense des droits de la personne par l'OIF qui les chapeaute ? 2) Au niveau français de nombreux intervenants a) de nombreux organismes En France, nombre d'organismes, d'institutions, de structures diverses interviennent à des degrés divers sur les aspects politiques de la Francophonie multilatérale. L'OIF comme l'AIF ayant leur siège à Paris, la réaction de la France a un impact immédiat. L'organigramme du dispositif institutionnel français5 ne donne qu'une faible mesure de la série des intervenants dans le secteur de la Francophonie. En France, les aspects politiques de la Francophonie sont, semble-t-il, traités à plusieurs niveaux. A l'Elysée, par le Président de la République française, qui représente lui-même la France lors des sommets, et par son représentant personnel. M. Maurice Ulrich qui représente la France au CPF. Une autre structure qu'il est question de réformer intervient à titre consultatif : il s'agit du Haut Conseil de la Francophonie (HCF). Instauré en 1984, il a pour mission de « préciser le rôle de la Francophonie et de la langue française dans le monde moderne ». Présidé par le Président de la République, il est composé d'une trentaine de personnalités françaises et étrangères et tient une session annuelle autour d'un thème retenu par le Président de la République. Il est question d'intégrer cet organisme, issu du dispositif institutionnel français dans l'OIF, c'est-à-dire au sein de la Francophonie multilatérale. On peut s'interroger sur l'opportunité de cette démarche visant à intégrer une structure française dont les membres ont été nommés par le Président de la République française au sein de la Francophonie multilatérale. Au niveau gouvernemental, l'action des différents organismes est coordonnée par le Premier ministre, auprès duquel est placé le Conseil supérieur de la langue française, qui traite surtout des questions culturelles. Les orientations politiques, le niveau et la coordination des aides versées à titre bilatéral et multilatéral aux divers intervenants de la Francophonie fait, selon les personnalités auditionnées, l'objet d'arbitrage entre la Présidence de la République et le Premier ministre après que les services compétents du Ministère des Affaires étrangères et du Ministre délégué à la coopération et à la Francophonie soient intervenus. C'est au Service des Affaires francophones d'assurer la coordination de l'ensemble. Ce Service est placé sous l'autorité directe du Secrétaire général du Ministère des Affaires étrangères, il est le correspondant officiel des organisations multilatérales de la Francophonie et a pour mission de contribuer à l'élaboration et à la mise en _uvre de la politique française de la Francophonie. Il est responsable de la gestion des fonds affectés aux opérateurs de la Francophonie. Il assure la préparation et le suivi des différentes instances politiques de la Francophonie : Sommet des chefs d'Etat, réunions ministérielles, Conseil permanent de la Francophonie. La Direction générale de la Coopération internationale et du Développement (DGCID) joue un rôle très important en raison du réseau des services de coopération et des services culturels dont elle dispose, implantés dans un grand nombre de pays. b) une contribution financière essentielle La France est le plus important contributeur aux institutions de la Francophonie. Le budget global du Gouvernement français consacré à la Francophonie est supérieur à 1 milliard de francs. Outre ses actions dans un cadre bilatéral en faveur de la Francophonie, les engagements français au titre des institutions de la Francophonie multilatérale s'élèvent pour 2001 à environ 115,86 millions d'euros (760 millions de francs). Le budget des actions bilatérales peut être estimé entre 1,2 milliard et plusieurs milliards de francs selon les critères d'élection qu'on applique. Sur le budget de 115,86 millions d'euros (760 millions de francs) consacré à la Francophonie multilatérale, une part importante, mais non majoritaire 43,22 millions d'euros (283,5 millions de francs) en 2000 et en 2001 passe par le Fonds multilatéral unique (FMU). Géré par l'Agence intergouvernementale de la Francophonie, le FMU alimente les cinq opérateurs de la Francophonie multilatérale, à savoir : 18,68 millions d'euros (122,5 millions de francs) à l'AIF, 20,96 millions d'euros (137,5 millions de francs) à l'AUF, 1,83 millions d'euros (12 millions de francs) à l'AIMF et 1,75 millions d'euros (11,5 millions de francs) à l'Université Senghor d'Alexandrie), à l'exception de TV5, 57,47 millions d'euros (377 millions de francs). D'autres financements, environ 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) contribuent au développement de la Francophonie. Il s'agit pour les principaux de 68 millions de francs de contribution statutaire à l'Agence de la Francophonie intergouvernementale et 0,18 millions d'euros (1,15 millions de francs) de prise en charge des locaux de cette Agence à Bordeaux ; 1,98 millions d'euros (13 millions de francs) pour l'Agence universitaire de la Francophonie correspondant à la mise à disposition de personnels, 1,22 millions d'euros (8 millions de francs) pour les programmes et le fonctionnement des deux conférences ministérielles spécialisées permanentes de la Francophonie (Education et Jeunesse et Sports) ; 0,63 millions d'euros (4,1 millions de francs) de fonctionnement sur 4 ans pour le Comité international des Jeux de la Francophonie ; 0,27 millions d'euros (1,8 millions de francs) pour l'installation du bureau parisien de l'Agence universitaire de la Francophonie ; 0,23 millions d'euros (1,5 millions de francs) pour le Fonds international de la coopération universitaire de l'Agence universitaire de la Francophonie, et 129 581,66 euros (850 000 francs) pour l'Assemblée des parlementaires francophones. Outre les subventions allouées par le Service des Affaires francophones du ministère des Affaires étrangères aux associations francophones, les financements bilatéraux de la France en faveur de sa langue et de la francophonie concernent la gestion des 410 établissements scolaires français à l'étranger, l'octroi de bourses scolaires aux élèves francophones des pays du sud par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, l'animation des 162 établissements culturels répartis dans 170 pays, le soutien à 306 comités et/ou alliances françaises scolarisant 385 000 étudiants dans 136 pays. La somme attribuée à la promotion de la langue française à l'étranger est estimée à 65,86 millions d'euros (432 millions de francs) en 2001. S'y ajoutent les crédits de fonctionnement accordés aux services et organismes liés à la Francophonie : Haut Conseil de la Francophonie, 0,76 millions d'euros (5 millions de francs), Délégation générale à la langue française, 0,15 million d'euros (1 million de francs) et l'appui accordé à RFI, 68,91 millions d'euros (452 millions de francs), CFI (22,52 millions d'euros (147,7 millions de francs), RFO au titre de l'audiovisuel extérieur (hors TV5). D'après le ministère des Affaires étrangères, le montant des crédits a crû de manière différenciée selon les secteurs sur les cinq dernières années. Les crédits bilatéraux n'ont pas progressé de manière très significative tandis que les crédits consacrés à l'action multilatérale de la France ont bénéficié de soutien accru apporté à TV5. La contribution française au Fonds multilatéral unique n'a pas connu d'évolution sensible. Alors qu'elle s'établissait à 36,66 millions d'euros (240,5 millions de francs) lors du biennum 1996-1997, elle est passée à 43,22 millions d'euros (283,5 millions de francs) par an lors du biennum 1998-1999, et est identique pour le biennum en cours (2000-2001). Le montant des crédits de l'exercice 2002 n'est pas encore arrêté car il sera fixé à la conférence ministérielle francophone qui devrait avoir lieu prochainement. Dans le cadre de la Francophonie multilatérale la France utilise un système de contributions dites fléchées c'est-à-dire attribuées à tel ou tel poste pour une action ou un projet déterminé. Malgré ses efforts et ceux d'autres pays membres la lourdeur des structures de la Francophonie multilatérale, l'absence de culture de l'évaluation comme la répugnance à évoquer les sujets non consensuels n'ont pas jusqu'ici permis à la Délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie de jouer pleinement son rôle. B - Des compétences concurrentes entre plusieurs structures Il revient au Secrétaire général de l'OIF et à la délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie (DDHD) de suivre les questions de droits de la personne et de promotion de la démocratie. 1) Le rôle du Secrétariat général de l'OIF dans la promotion des droits de la personne et des principes démocratiques dans l'espace francophone. D'après les documents transmis par l'OIF et l'AIF, le rôle du Secrétariat général de l'OIF et du Secrétaire général lui-même dans l'évaluation des atteintes aux droits de la personne et aux principes démocratiques dans l'espace francophone est capital. Aux termes de son mandat, il met en _uvre l'action politique et diplomatique de la Francophonie dans les conditions prévues par la Charte qui est assortie d'un programme d'actions intégrant l'approfondissement de la démocratie, la consolidation de l'Etat de droit et le respect effectif des droits de la personne. Selon le Rapport du Secrétaire général de l'OIF pour la période précédente le Sommet de Moncton, la consolidation de l'Etat de droit et du processus démocratique passe par l'accompagnement des processus électoraux, par un soutien aux institutions impliquées dans l'organisation et le contrôle des élections et par des missions d'observation des élections. La promotion des droits de la personne s'effectue surtout en amont par des actions de formation des juristes, l'organisation de colloques et de séminaires de réflexion. Dans la situation de crise ouverte de la démocratie l'envoi de facilitateurs est l'une des procédures utilisées par l'OIF pour essayer de concilier opposition et gouvernement en place (ce fut le cas au Togo, en Côte d'Ivoire, en République du Congo, au Burundi, etc.) Lors de son entretien avec votre Rapporteure, M. Boutros Boutros-Ghali, Secrétaire général de l'OIF, a paru surtout préoccupé par la démocratisation des relations internationales mondiales. Les nouvelles conditionnalités liées au respect de la démocratie et des droits de la personne pèsent selon lui surtout sur les pays les plus faibles. D'après lui il faut de l'imagination pour réaliser la misère du Tiers monde. La pauvreté et le sous-développement freinent l'établissement de normes démocratiques, il convient de se garder de toute vision européanocentrée. Si l'on suit jusqu'au bout le raisonnement du Secrétaire général de l'OIF, le développement économique doit précéder l'ouverture politique. Cependant la seule pauvreté n'explique pas la cruauté et le degré de corruption de certains régimes politiques. Le Secrétaire général de l'OIF a semblé assez en retrait sur les évolutions souhaitables de la Francophonie politique et peu enclin à conditionner les aides au respect de certaines normes. Il s'est montré très prudent quant à l'application d'un devoir d'ingérence en cas de crise de la démocratie et de violation des droits de la personne. C'est pourquoi le fait que la délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie (DDHD) soit placée directement sous son autorité semble constituer un frein à une action plus volontariste de cette structure. 2) Une structure hybride la délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie (DDHD) Créée en 1989 avec une dotation de 2 millions de francs, la délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie a tout d'abord été rattachée à l'ACCT, actuelle Agence intergouvernemental de la francophonie (AIF). Depuis 1997 elle est placée sous l'autorité du Secrétaire général de la Francophonie pour certaines actions qui semble-t-il ne relèvent pas de la direction de la coopération juridique et judiciaire de l'Agence. Toutefois toute la logistique (locaux, secrétariat etc.) de la DDHD repose sur l'Agence. Actuellement la DDHD assure la direction des programmes des projets suivants : accompagnement des processus démocratiques, adaptation du cadre institutionnel et appui aux institutions de contrôle, de régulation et de médiation, coopération interparlementaire, renforcement des capacités électorales nationales, observations des élections et développement de la culture démocratique, de la bonne gouvernance et de la paix. En outre la DDHD s'est vu confier après le Sommet de Moncton la mise en place d'un Observatoire francophone de la démocratie chargé de collecter, structurer et diffuser des informations sur l'évolution institutionnelle et politique des Etats membres de la Francophonie La double tutelle à laquelle la DDHD est soumis est unanimement critiquée et ne satisfait ni les Etats membres, ni les responsables de AIF ni la société civile. Elle limite l'action de la délégation et génère une confusion qui se retourne contre l'ensemble des institutions concernées accusées tour à tour ou de laxisme ou d'incompétence. D'après la Fédération internationale des droits de l'Homme (FIDH) ce système repose sur un énorme malentendu. On a décidé de scinder coopération judiciaire et juridique, et mise en _uvre des droits de l'Homme et de la démocratie que la DDHD doit promouvoir. L'AIF est chargée de la mise en _uvre des programmes de coopération juridique et judiciaire et entre en concurrence avec l'Agence universitaire de la Francophonie (AUF) qui doublonne chacune de ses initiatives. Cette situation peu satisfaisante est aggravée par le manque de moyens humains de la DDHD qui, forte de cinq responsables de projet et de quatre secrétaires est obligée de sous-traiter avec des fortunes diverses, nombre d'actions utiles telle la formation de juristes et le suivi des processus électoraux. La rationalité du choix des sous-traitants est parfois aléatoire. Plusieurs responsables d'ONG françaises se sont étonnées du peu de représentativité des membres de la société civile avec lesquels régulièrement la DDHD coopère (ONG locales peu représentatifs, observateurs des élections peu objectifs, etc.). Même si on n'adhère pas à l'ensemble de ces critiques, celles-ci témoignent de dysfonctionnements majeurs. Auditionnant M. Roger Dehaybe, Administrateur général de l'AIF en présence de Mme Christine Desouches, déléguée aux droits de l'Homme et à la démocratie, votre Rapporteure a été frappée par la netteté des différences d'approches entre l'AIF et l'OIF autrement dit entre M. Roger Dehaybe et M. Boutros Boutros-Ghali. Pour M. Roger Dehaybe, l'évolution de la Francophonie institutionnelle sur les droits de la personne est très récente. Jusqu'au milieu des années quatre-vingt-dix il fallait coûte que coûte privilégier dialogue et approche consensuelle. On ne pouvait évoquer la politique intérieure des Etats que mezzo voce. D'après M. Roger Dehaybe la réforme des institutions de la Francophonie a favorisé de timides évolutions, mais sans instauration d'une discrimination positive en matière d'aide, ce qu'il a paru regretter. Ainsi le Bénin ne s'est pas vu accorder une aide plus substantielle des institutions de la Francophonie depuis qu'il s'est démocratisé. Le respect des droits de la personne et des principes démocratiques n'est donc toujours pas un critère fondamental d'appartenance à la Francophonie et d'attribution prioritaire d'aide. Comment avec de telles contradictions et avec si peu de moyens la DDHD peut-elle fonctionner ? Certes elle accomplit un réel travail de formation des juristes, d'échanges, de renforcement des capacités électorales avec des programmes utiles portant sur l'établissement d'un état-civil, sur les commissions électorales nationales indépendantes, etc. Mais ce travail effectué sans ligne directrice claire s'apparente à du saupoudrage et manque de lisibilité. Cette approche trop consensuelle stigmatisée par les ONG et les médias ne porte pas ses fruits. Celles-ci s'interrogent en outre sur le fonctionnement de l'Observatoire francophone de la démocratie dont il est impossible de cerner le rôle. Il semble que cette instance n'ait pas fonctionné faute de moyens ou de réelle volonté politique. II - UN MANQUE DE CRÉDIBILITÉ DES INSTITUTIONS DE LA FRANCOPHONIE Les institutions de la Francophonie existent depuis plus de trente ans, dessinant un espace francophone fondé sur la communauté linguistique et culturelle au sens large. L'adhésion à cet espace n'est juridiquement soumise à aucune condition politique, telle l'existence d'un régime démocratique et/ou le respect des droits de la personne. Depuis 1997, la Charte de la Francophonie s'est donné pour objectif le respect de ces principes. Cependant, tant lors des auditions que durant sa mission en Afrique, votre Rapporteure a constaté que les évolutions salutaires des mentalités n'avaient pas été prises en compte et que les actions des institutions de la Francophonie dans ce domaine essentiel manquaient de crédibilité, de lisibilité et d'efficacité. A - Une adhésion à l'espace francophone non soumise à condition 1) Un paradoxe : l'absence de condition politique à l'adhésion à l'espace francophone Comme le respect des droits de la personne et des principes démocratiques n'a jamais été une condition préalable à l'adhésion aux institutions de la Francophonie, une grande partie des Etats qui en sont membres sont loin de les respecter. Il suffit de rappeler qu'en avril 2001, le Soudan sollicitait instamment un statut d'observateur au sein des institutions de la Francophonie suscitant l'embarras. Devant le refus des Canadiens, il renonça, se contentant d'être associé au Sommet des chefs d'Etat comme simple invité. La participation aux sommets de la Francophonie de certains chefs d'Etats stigmatisés pour les violations aux droits de la personne commises par leur gouvernement est source d'interrogation et de critiques, comme ce fut le cas lors du Sommet de Moncton. Qui peut sérieusement prétendre aujourd'hui que le Burkina Faso, le Cameroun, le Congo Brazzaville, la République Démocratique du Congo, la Côte d'Ivoire, Djibouti, la République centrafricaine, le Gabon, la Guinée-Conakry, le Nigeria, le Tchad, le Togo, la Tunisie, le Vietnam, sont des Etats de droit où règnent bonne gouvernance et respect des droits de la personne ? Qui peut soutenir que leur évolution dans ce domaine est encourageante ? Dans plusieurs Etats membres de la Francophonie, à des degrés divers, les libertés publiques sont systématiquement bafouées : censure, corruption, élections truquées, emprisonnement d'opposants politiques, voire assassinats de journalistes de défenseurs des droits de la personne ou de témoins gênants. Guerres civiles et coups d'Etat comme au Congo et en République Démocratique du Congo font de nombreuses victimes. Il suffit pour s'en convaincre de lire les rapports concordants et non contestés de la FIDH, d'Amnesty International ou de Human Rights Watch. Certes, il ne s'agit pas de mener des politiques systématiques de sanctions et d'exclusions d'Etats de l'espace francophone, mais d'éviter que les institutions de la Francophonie soient perçues par les populations victimes comme des auxiliaires de certains régimes - ce qui malheureusement semble être le cas, si l'on en croit deux éminents écrivains francophones, MM. Mongo Beti et Ahmadou Kourouma. Le premier a décrit « la francophonie officielle, avec ses beaux discours, ses rutilantes institutions, ses beaux messieurs, ses belles dames » comme « un écran de fumée derrière lequel on veut justifier des liens étroits avec les dictatures » ; le deuxième a rappelé qu'en Afrique, la Francophonie était vécue « comme un phénomène étatique par les populations. Demander aux Etats d'appliquer les principes de respect des droits de l'Homme relève de l'impossible car ils les violent ». Cette ambiguïté a été soulignée par M. François-Xavier Verschave : « la langue des droits de l'Homme, la langue de Cassin est devenue celle de pratiques qui vont à l'encontre de ces droits ». Selon lui, le risque de rejet du français en tant que langue d'oppression est réel dans certains pays africains. 2) Des institutions peu réactives aux évolutions Selon Ahmadou Kourouma, la chute du Mur de Berlin et le discours de La Baule ont changé la donne en Afrique. Les diverses conférences nationales ont révélé combien les populations étaient attachées au respect des droits de la personne. Les nécessités de la guerre froide, qui condamnait les anciennes puissances coloniales à ménager tel ou tel dictateur, qui pouvait obtenir ce qu'il voulait, n'ont plus cours. Les débats provoqués par l'extradition du général Pinochet, l'émergence d'une justice internationale destinée à lutter contre la culture de l'impunité, font apparaître une contradiction entre les positions prises par la France dans les enceintes internationales et celles prises à l'égard de certains membres des organisations francophones. D'après M. Ahmadou Kourouma, les peuples sont prêts et aspirent à plus de justice et de démocratie, malgré certains soubresauts. Les institutions de la Francophonie répondent-elles à cette aspiration ? Cela ne semble pas être le cas. Pour M. Mongo Beti, « le français, en Afrique, c'est la langue du béni-oui-ouisme, celle qui assigne aux Noirs pour seule posture le garde-à-vous. Disons-le tout net : le néo-colonialisme, c'est-à-dire la volonté de maintenir à tout prix l'Afrique dans un rapport de subordination, a cru pouvoir prendre prétexte du succès de la langue française dans ces pays pour couvrir et justifier sa volonté de puissance ». Sans prendre entièrement à son compte cette critique virulente, votre Rapporteure estime en effet que le complexe du colonisateur paralysant toute critique des régimes totalitaires n'est plus de mise. Le double langage que les institutions de la Francophonie tiennent est malsain. Même très pauvres et souvent analphabètes, les populations du Sud aspirent à plus de justice et paient fort cher le prix de la corruption de leurs dirigeants. A un certain niveau, la corruption, l'absence d'Etat de droit paralysent le développement, empêchant tout investissement productif, comme l'a rappelé M. Daniel Dommel, président de la section française de Transparency international. Face au contrepouvoir des ONG et à la mondialisation, les institutions de la Francophonie n'ont pas encore trouvé de réponse appropriée. Leurs relations avec les ONG ne sont ni systématisées ni clarifiées. La Conférence de l'OMC à Seattle, les réunions des institutions financières internationales à Prague, à Washington et celle du G7 à Gênes ont démontré que la présence de la société civile quelle qu'elle soit est incontournable. La Conférence de Durban a révélé au monde entier le pouvoir de nuisance d'une relation mal maîtrisée avec les sociétés civiles de certains pays du Sud. La Francophonie ne pourra pas faire l'économie d'une réflexion à ce sujet. Le dialogue des cultures, thème du prochain Sommet de la Francophonie à Beyrouth passe par l'examen minutieux des attentes parfois contradictoires de populations des Etats membres. Des ONG se sont constituées et tentent de s'affirmer. Elles peuvent être soit de précieux alliés soit des forces destructrices. Il est important de les connaître. La FIDH, Amnesty International, Reporters sans Frontières espèrent à l'avenir qu'un forum des ONG se tiendra lors des sommets de chefs d'Etat et de gouvernement ayant le français en partage. La FIDH a dit sa disponibilité à aider les instances de la Francophonie dans leur action de coopération avec la société civile des pays où elles sont implantées. Fustigeant l'unilatéralisme américain à propos de la Cour pénale internationale, Human Rights Watch a exprimé des attentes similaires. La Francophonie institutionnelle ne pourra pas évoluer sans une prise en compte de ces acteurs non étatiques qui participent eux aussi au rayonnement de la langue française. Elle est une des rares organisations multilatérales sans lien institutionnel avec les ONG ce qui a souvent tendu ses relations avec elles. Une réflexion à ce sujet doit être menée sans tarder. 3) Des règles de conditionnalité de l'aide insuffisantes La Francophonie officielle se targue à juste titre d'agir en amont en formant des juristes pour conférer un cadre sécurisant au développement économique. Mais celui-ci est freiné par la corruption rarement dénoncée en tant que telle par les institutions de la Francophonie. Ceci alimente des critiques virulentes sur l'existence de réseaux renvoyant à l'époque coloniale qui nuisent à la crédibilité de la Francophonie officielle. M. Daniel Dommel, directeur de la section française de Transparency international s'est déclaré convaincu de l'importance du lien entre défense de la démocratie et lutte contre la corruption. Les dégâts provoqués par la corruption sont perçus par les populations qui les vivent au quotidien. Sont ainsi détournés des fonds publics, parfois même l'aide étrangère entraînant des réactions en chaîne de retrait des donateurs et des investisseurs, ce qui ralentit le développement. Dans plusieurs pays de l'espace francophone comme le Cameroun, la Côte d'Ivoire, la Guinée, la corruption se banalise au point que celui qui la dénonce prend des risques. Lors de sa mission en Afrique, votre Rapporteure a été frappée par la virulence de la dénonciation par ses interlocuteurs de la corruption de certaines instances étatiques (justice, police, etc.). Or les institutions de la Francophonie qui n'explicitent ni leurs règles de conditionnalité, ni la manière dont elles évaluent leurs actions ne font pas preuve de vigilance et de pédagogie en l'espèce. Votre Rapporteure n'a cessé d'interroger différentes personnalités auditionnées, comme M. Boutros Boutros-Ghali, secrétaire général de l'Organisation internationale de la Francophonie, M. Roger Dehaybe, administrateur général de l'Agence intergouvernementale de la Francophonie (AIF) et Mme Christine Desouches, déléguée aux droits de l'Homme et à la démocratie à l'AIF, sur les critères retenus par les institutions de la Francophonie pour attribuer des aides et décider de participer au financement de tel ou tel projet. Elle n'a pu obtenir de réponse précise sur les critères d'attribution de ces aides. Elle a constaté l'existence de nombreux projets, d'une multiplication de séminaires de formation de juristes, probablement utiles menée par les institutions de la Francophonie sans que l'impact de ces actions soit évalué clairement, même si l'Agence intergouvernementale de la Francophonie s'efforce de promouvoir une culture de l'évaluation. Pourquoi ne pas subordonner l'attribution de certaines aides, voire le financement de certains projets au respect de normes précises édictées par les conventions internationales protectrices des droits de la personne signées et ratifiées par la plupart des pays appartenant à l'espace francophone ? Pourquoi les micro-projets ne sont-ils pas privilégiés par les institutions officielles de la Francophonie ? Pourquoi s'appuient-elles si peu sur la société civile qui les ignore totalement ? Au Togo, le Bureau régional de l'AIF est connu de quelques étudiants et des autorités, son action n'a pas de visibilité. Pourtant la question des conditionnalités de l'aide a été posée dans de multiples enceintes. Récemment le Haut Conseil de la Coopération Internationale (HCCI) s'est penché sur la question et a rendu le 10 juillet 2001 un avis équilibré sur le thème « Coopération internationale et droits de l'Homme » qui pourrait guider les opérateurs de la Francophonie. Rappelant que les droits de l'Homme devraient être une composante clé de la coopération internationale, le HCCI s'est prononcé en faveur de conditionnalités négociées et contractualisées. Il a recommandé une plus grande cohérence entre la pratique bilatérale de la France et ses positions dans les enceintes multilatérales. De même il a demandé une amélioration de l'efficacité des sanctions pour en limiter les effets sur les populations civiles. Il a préconisé en outre l'organisation du dispositif de coopération français de telle sorte que la question des droits de la personne soit davantage prise en compte. Cette approche devrait être celle de la France au sein des institutions multilatérales de la Francophonie. B - Un manque de lisibilité des actions en faveur de la démocratie 1) Une absence de crédibilité des missions d'observation des élections Les institutions de la Francophonie se sont donné comme but de développer des mécanismes de suivi et d'accompagnement des transitions démocratiques : aides aux Parlements, aux cours constitutionnelles, formation de magistrats... Toutefois ces pratiques innovantes et utiles ont été ternies par l'absence de crédibilité des missions d'observation des élections effectuées sous leur égide. Certes, chacun, M. Boutros Boutros-Ghali, secrétaire général de l'Organisation Intergouvernementale de la Francophonie (OIF), M. Roger Dehaybe, administrateur général de l'Agence Internationale de la Francophonie (AIF), Mme Christine Desouches, déléguée aux droits de l'Homme et la démocratie, comme la Fédération internationale des droits de l'Homme (FIDH), Reporters sans Frontières (RSF), Amnesty International ont souligné la nécessité de la présence de nombreux observateurs internationaux des élections, en amont c'est-à-dire lors de l'établissement des listes électorales, pendant la campagne, au cours du scrutin et pendant la proclamation des résultats. Pourtant, la FIDH a fait valoir qu'il était dérisoire de fonctionner, comme le font les institutions de la Francophonie, à quelques observateurs qui s'en tiennent le plus souvent au programme défini par les autorités locales, alors que, pour ce type d'opération, l'Organisation pour la Sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou le Commonwealth en envoient au moins cinquante qui quadrillent le pays ou renoncent à être présents. Reporters sans Frontières a ironisé sur l'attitude de certains observateurs envoyés par les institutions de la Francophonie et qui suivent un programme établi par les autorités sans tenter de s'en affranchir. Conscientes de ces difficultés les institutions de la Francophonie se sont appliquées à effectuer des missions d'observation des élections dans un Etat donné, quand d'autres organisations (ONU, l'Union européenne ou OUA) font de même. Malgré cette précaution des dérapages se sont produits et ont fortement entamé le crédit de la Francophonie officielle. Reporters sans Frontières a fustigé certaines de ces missions en évoquant les élections présidentielles au Togo en 1998. En effet, dans un premier temps, les observateurs des institutions de la Francophonie avaient fait savoir qu'ils n'avaient rien remarqué d'anormal. Ils avaient dû à leur retour réviser in extremis leur première impression favorable devant l'attitude plus critique des observateurs dépêchés par l'Union européenne qui avaient émis des doutes sur la régularité du scrutin. En effet, après les élections présidentielles de juin 1998, les deux candidats, le Président sortant M. Gnassimbe Eyadema et l'opposant M. Gilchrist Olympio s'étaient autoproclamés vainqueurs, le parti du Président sortant étant accusé d'empêcher le dépouillement, une polémique avait éclaté. Amnesty international a accusé le régime d'avoir procédé après ces élections truquées à des exécutions extrajudiciaires. La présence d'observateurs de la Francophonie lors des élections présidentielles de Guinée-Conakry en décembre 1998 a été également mise en cause d'autant que le principal opposant au Président Lansana Conte au pouvoir depuis 1984, M. Alpha Condé, fut jeté en prison après le scrutin et n'en est sorti que récemment. La FIDH a fait observer que rien n'obligeait la Francophonie à effectuer de telles missions, ni à choisir systématiquement les mêmes personnalités pour les accomplir. Le Secrétaire général de l'Assemblée Parlementaire de la Francophonie (AIF), organisation souvent sollicitée pour envoyer des missions d'observation des élections, a souhaité l'établissement d'une déontologie stricte quant à leur organisation, convenant de la nécessité de procéder à des missions préparatoires pour ne pas cautionner des élections dont on sait par avance que les conditions d'équité et d'honnêteté ne sont pas réunies. Selon lui, les institutions de la Francophonie ne doivent pas agir seules en ce domaine. Il est à craindre que l'attitude des observateurs de la Francophonie lors de l'élection présidentielle au Tchad, le 22 mai 2001, ne contribue à renforcer la prévention des défenseurs de la démocratie et des droits de la personne à l'égard des institutions francophones. En effet, ceux-ci, dès le 22 mai 2001, notaient que le scrutin avait eu lieu dans le calme et la sérénité, malgré des insuffisances d'ordre technique, alors que les observateurs nationaux dénonçaient un scrutin « entaché d'irrégularités très graves, tendant à compromettre sa crédibilité ». Quelle est la validité d'un scrutin qui a abouti à l'emprisonnement de tous les candidats de l'opposition par le supposé vainqueur de l'élection ? La manière dont les institutions de la Francophonie géreront les problèmes posés par les prochaines élections législatives au Togo, pays où l'Agence Intergouvernementale de la Francophonie dispose d'un bureau régional sera éclairante. Certes, l'envoi de facilitateurs du dialogue politique intertogolais et le soutien apporté à la commission électorale nationale indépendante (CENI) prévue par le nouveau code électoral adopté en avril 2000, ont été appréciés par le Président de l'Assemblée nationale, M. Natchaba et celui de la CENI, M. Zunu, rencontrés par votre Rapporteure, mais l'absence de visibilité de l'action des organisations de la Francophonie en matière de respect de la démocratie a été soulignée par les représentants des ONG et les journalistes rencontrés. Ils auraient souhaité une plus forte implication des institutions francophones au Togo. 2) Un faible soutien à la liberté d'expression Tous les interlocuteurs rencontrés par votre Rapporteur ont insisté sur les effets bénéfiques de la liberté d'expression dans la construction de la démocratie et de l'Etat de droit. Or comme l'a fait observé Reporters sans Frontières (RSF) dans l'espace francophone plus d'une quinzaine d'Etats violent la liberté de la presse : le Burkina Faso, le Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire, Djibouti, le Gabon, la Guinée équatoriale, la Guinée Conakry, Haïti, le Laos, la Mauritanie, la République Centrafricaine, la République démocratique du Congo, le Rwanda, le Tchad, le Togo, la Tunisie et le Vietnam. Si dans ces pays les atteintes à la liberté de la presse ne sont pas toutes de la même gravité, elles ont en commun de porter un coup sévère au processus démocratique. Les mesures prises à l'encontre des médias qui déplaisent aux pouvoirs en place vont de l'étranglement financier (augmentation des taxes sur le papier et suppression de la publicité) à l'emprisonnement (cas de près d'une centaine de journalistes) voire à l'assassinat de journalistes comme Norbert Zongo, directeur de l'Indépendant au Burkina Faso, ou Jean Dominique, journaliste à Radio Haïti international. L'affaire Zongo est particulièrement significative puisque celui-ci fut brûlé vif dans sa voiture en décembre 1998 avec trois autres personnes alors qu'il menait une enquête sur la mort non élucidée du chauffeur du frère du Président Blaise Compaoré. Cette affaire a catalysé le mécontentement populaire et fragilise encore et à juste titre le régime en place. Ces pratiques sont tellement répandues dans l'espace francophone qu'il est rare de trouver un journaliste indépendant qui n'ait pas eu maille à partir avec la justice de son pays. Or les média ont un rôle capital à jouer dans la construction de la démocratie. L'état de la liberté de la presse est un indicateur précieux, de celui de la démocratie. Ainsi Mongo Beti expliquait qu'au Cameroun les médias populaires, radios et télévision, étaient confisqués par le pouvoir à son unique bénéfice faisant par contrecoup de l'anglais la langue de la liberté d'expression. M. Robert Menard, directeur de RSF a d'ailleurs stigmatisé l'absence de réaction des institutions de la Francophonie face aux atteintes à la liberté d'expression. Ce constat, votre Rapporteure l'a fait aussi au cours de son déplacement au Togo où l'emprisonnement du journaliste Lucien Messan n'avait pas soulevé de critique de la part de la Francophonie officielle. Celle-ci ne s'est pas émue outre mesure des dispositions de la nouvelle loi sur la presse moins libérale que la précédente et qui a permis l'interdiction de plusieurs journaux. Comme le rappelait Mme Lotte Leicht, directrice de Human Rights Watch, la Francophonie devrait se donner comme priorité la promotion de la liberté d'expression. TV 5 pourrait y participer davantage en diffusant des programmes sur le thème des droits de la personne et de la démocratie. Des émissions un peu plus incitatives et éducatives sur ces sujets seraient très utiles. Les institutions de la Francophonie ont tendance à aider les médias officiels qui pourtant disposent du soutien de l'Etat. Dans plusieurs pays les rares journaux indépendants y voient une prime à la censure. Lors de sa mission en Afrique, votre Rapporteure s'est entretenue avec plusieurs journalistes qui ont exposé leurs difficultés. En Côte d'Ivoire, pays où un observatoire de la liberté de la presse de l'éthique et de la déontologie (OLPED) a été créé pour éviter les graves dérives qu'a connues le Rwanda, les journalistes ont déploré le manque de moyens de la presse. L'absence d'action de la Francophonie, à l'exception d'un fonds ancien dont l'attribution a été contesté, a été regrettée alors que l'Union européenne a mis en _uvre un programme de formation via la fondation Friedrich Ebert. Cependant ce programme s'adresse à tous les journalistes et favorise indirectement les médias officiels en Côte d'Ivoire mais aussi en Tunisie. Ceci est d'autant plus regrettable que la liberté d'expression est un facteur essentiel du pluralisme politique et de la lutte contre la corruption. C - Des atteintes graves aux droits de la personne insuffisamment dénoncées par les institutions de la Francophonie Lors de sa mission en Côte d'Ivoire, au Togo et au Bénin, votre Rapporteure a été frappée par l'ampleur des trafics d'enfants, véritables esclaves vendus à des passeurs sans scrupules. Or s'il est des domaines sur lesquels la Francophonie doit se montrer active c'est bien celui-là. Depuis avril 2001 le scandale de l'Etireno, bateau refoulé par les autorités gabonaises et transportant un nombre important d'enfants clandestins à son bord a eu le mérite de sensibiliser les médias et l'opinion publique nationale et internationale sur un trafic qui existe depuis de nombreuses années en Afrique de l'Ouest et qui a augmenté avec la crise et les facilités qu'offre l'ouverture des frontières. Au Togo comme au Bénin ce trafic se développe tant à l'intérieur du pays, des campagnes vers les villes qu'entre ces pays et leurs voisins plus riches, Côte d'Ivoire, Nigeria, Gabon. Il est difficile de lutter contre ce phénomène dont les racines sont culturelles et parfois religieuses. Au Bénin, le travail des enfants dans les familles était considéré comme un mode d'apprentissage. L'enfant appelé vidomegon était envoyé dans un cadre familial ou dans une famille alliée plus aisée pour lui donner une meilleure éducation et lui préparer un avenir plus facile. C'est ainsi que M. Siene, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, a pu bénéficié d'une éducation soignée mais lui-même a reconnu que cette tradition a été détournée de ses objectifs. A la fin des années quatre-vingts, cette pratique s'est dévoyée en raison de la détérioration des conditions matérielles de vie et des effets pervers de la mondialisation. Ainsi pour des sommes allant de 150 à 250 FF soit un mois de salaire, des parents surchargés d'enfants les confient à des passeurs qui promettent de prendre en charge leur éducation. Ces passeurs de nationalité togolaise, béninoise, nigériane ou gabonaise, sont au service d'exploitants agricoles à qui les enfants sont cédés pour des sommes allant jusqu'à 3 000 FF. Ces enfants sont utilisés par leur maître comme main d'_uvre à bon marché dans des plantations, des entreprises ou comme employés de maison. Dans certains cas le trafic peut alimenter des réseaux de prostitution infantile ou/et exploitation sexuelle. Les filles constituent les deux tiers de cette population d'enfants car on privilégie les garçons quand il est possible de les envoyer à l'école. Un certain nombre de filles sont contraintes de travailler pour se conformer à des pratiques traditionnelles tel le passage par un couvent Vaudou au Bénin. En raison d'une dette accumulée envers le sorcier du village, une famille lui livre une fille, véritable esclave du maître pendant plusieurs années. Au Togo et au Ghana elles sont contraintes de se conformer au rituel Trokossi qui consiste à les consacrer aux fétiches dès l'âge nubile. Elles sont l'objet de cérémonie et seul le maître féticheur décide de leur mariage. Durant leur séjour au « couvent » elles sont considérées comme des esclaves. Il existerait même des pratiques traditionnelles qui exigeraient du sang humain de jeunes enfants ou l'utilisation de certains de leurs organes. D'après M. Marc Beziat, délégué général du Comité contre l'esclavage moderne (CCEM) rencontré au Bénin et entendu par votre Rapporteure, l'UNICEF estime à 200 000 le nombre d'enfants victimes chaque année de trafic en Afrique de l'Ouest et du Centre. La pauvreté, les motivations économiques, les valeurs et les traditions, la crise du système éducatif peuvent expliquer la croissance de ce trafic. D'après lui le danger qui pèse sur l'enfant n'est pris en compte ni pas ses parents ni par la société et les autorités. Ce trafic se développe dans un environnement législatif et politique peu concerné par la question. Un vide juridique inquiétant sur la qualification du trafic et une justice peu prompte à le sanctionner sur d'autres bases favorisent le sentiment d'impunité des trafiquants. En général les enfants sont convoyés par petits groupes, quand les convois sont plus importants, ils sont entassés dans de très mauvaises conditions et promis à des travaux pénibles. Au Togo et au Bénin, pays d'origine des enfants, un début de prise de conscience de l'inhumanité de ce trafic semble se dessiner. Au Bénin les représentants de la société civile comme les autorités politiques ont largement reconnu l'importance du phénomène tout en se disant juridiquement démunie pour lutter contre alors que ce pays a ratifié toutes les conventions concernant les droits de l'enfant. Les quelques mesures de coopération régionale prises ont permis le démantèlement de réseau mais le trafic reste florissant. Son ampleur est mal connue. Les enfants victimes de la traite partent généralement du Togo ou du Bénin et sont convoyés en Afrique de l'Ouest mais aussi en Libye, en Arabie Saoudite, en France et en Allemagne. De nombreux enfants subissent des sévices graves. Mme Aho, directrice de la protection et de la promotion de la famille et de l'enfant au sein du ministère des Affaires sociales du Togo a dénoncé les violences et sévices dont ils sont victimes au Togo même et ailleurs. Elle a montré à votre Rapporteure des documents insoutenables prouvant la réalité des traitements inhumains infligés à ces enfants. Mme Aho s'efforce de lutter contre ce trafic mais dispose de moyens dérisoires. Elle a mis au point un programme d'information de la population et tente avec son homologue béninois de régler le cas douloureux des enfants du bateau Etireno. Ils sont âgés de 5 à 13 ans et votre Rapporteure les a rencontrés à Cotonou dans le centre de Terre des Hommes construit par l'Union européenne. M. Gonzales, délégué de Terre des Hommes pour le Togo et le Bénin y a exposé les méthodes de cette ONG pour sauver les enfants, notamment ceux qui vivent et travaillent dans les rues. Selon lui, l'affaire de l'Etireno a certes mis en lumière le trafic transfrontalier des enfants fournissant une main d'_uvre à bon marché dans les plantations de Côte d'Ivoire et du Nigeria mais il ne constitue que « la partie émergée de l'iceberg. » Le caractère massif de l'exploitation des enfants et particulièrement de fillettes en Afrique de l'Ouest est inquiétant. Les moyens de lutte contre l'esclavage des enfants qui aboutit souvent à la prostitution sont dérisoires, les autorités togolaises et béninoises rencontrées en conviennent. A aucun moment les institutions de la Francophonie n'ont été citées comme des opérateurs majeurs dans la lutte contre ces atteintes aux droits de la personne pourtant les instruments internationaux de cette lutte existent et le Togo comme le Bénin les ont ratifiés. L'UNICEF et l'Organisation internationale du travail (OIT) connaissent le problème. L'OIF et l'AIF pourraient favoriser l'émergence d'une coopération régionale dans ce domaine. Les institutions de la Francophonie pourraient quant à elles favoriser l'adoption d'une convention à l'échelle régionale visant à faire reculer le trafic de main d'_uvre car les pays qui sont à l'origine de ce trafic doivent l'éradiquer en se dotant de moyens juridiques et policiers adaptés. Ceci implique des actions de formation coordonnée de policiers, de magistrats, d'assistantes sociales et la mise en place généralisée d'un programme d'information des populations rurales sur les risques encourus par les enfants ainsi vendus à des passeurs sans scrupules. Les débats avec les représentants de la société civile au Togo comme au Bénin ont montré que l'évolution des mentalités peut être accélérée par des campagnes d'information sur les dangers encourus par les enfants vendus. Les sociétés béninoises et togolaises ne sont pas si insensibles que cela aux pressions venues de l'extérieur et certains interlocuteurs ont admis qu'il était désormais difficile pour les citadins de se procurer une main d'_uvre gratuite, certains parents commencent en effet à refuser de laisser partir leurs enfants. Ce début de prise de conscience est encourageant, il convient donc de développer des actions de coopération ciblées que pour l'instant seule l'Union européenne et quelques ONG ont entreprises. Un projet de coopération soutenu par plusieurs ministères français devrait à tout le moins être mis en _uvre par les services de coopération et d'action culturelle pour lutter contre ces trafics. A défaut d'une implication plus forte des institutions de la francophonie officielle, une action concrète s'impose en France. 2) Le statut précaire des femmes Dans toute l'Afrique francophone les failles du système d'éducation aggravé par la pauvreté frappent plus durement les filles qui sont rapidement déscolarisées et placées comme petites bonnes ou vendeuses ambulantes, souvent contraintes à la prostitution par leur patron. Il existe d'ailleurs des réseaux internationaux de prostitution exportant des Béninoises et des Nigérianes jusqu'en Europe. Dans bien des pays membres de l'espace francophone, la condition des femmes n'est guerre enviable. Si elles ont régressé dans les pays qui ont pris des mesures pour les éradiquer, les mutilations génitales féminines subsistent. Au Mali, au Burkina Faso et dans la plupart des pays de la zone un très grand nombre de fillettes et même de bébés les subissent. Certains pays les ont interdites mais elles sont pratiquées clandestinement. Le 10 septembre 2001, le Parlement européen a adopté une résolution sur les mutilations génitales féminines demandant de prendre des mesures pour combattre ce phénomène, pour soutenir les femmes qui en sont victimes et surtout pour leur ouvrir le droit d'asile quand elles risquent de les subir. Les institutions de la Francophonie doivent s'efforcer d'aborder et de traiter ce problème en conditionnant certaines de leurs aides à l'éradication de ces pratiques d'un autre âge. On sait que l'on peut les éliminer en aidant les associations féminines locales qui les combattent avec beaucoup de courage. Cela n'exige pas de moyens financiers considérables. Les institutions de la Francophonie officielle devraient participer à de tels programmes. Peu éduquées, les femmes sont mal protégées par des normes juridiques issues soit de la coutume soit du code Napoléon. Les atteintes à leur droit sont généralisées. Pour prendre l'exemple du seul Bénin, pays où le processus démocratique semble pourtant bien avancé, où règne une réelle liberté d'expression et où les droits de la personne sont assez bien respectés les femmes ne disposent pas d'un statut juridique protecteur ou égalitaire. Bien insérées dans la vie économique et sociale de leur pays, elles subissent l'archaïsme de textes qui mêlent code civil français de 1958 et droit coutumier fondé sur la polygamie et toujours variable d'un lieu à l'autre. L'évolution de la société moderne prive les femmes de garanties véritables, qu'elles soient coutumières ou issues de l'ancien code de la famille comme l'a souligné Mme Medegan, membre de la Cour constitutionnelle du Bénin et présidente de l'association de femmes juristes. Les femmes sont en quelque sorte soumises à un statut informel sans connaître clairement leurs droits en cas de divorce ou de décès de leur époux. Les femmes attendent donc que l'Assemblée nationale saisie depuis cinq ans d'un projet de code de la famille de plus de mille articles soit décidée à en entreprendre l'examen. Compte tenu de la méthode choisie, il est peu probable qu'une législature suffise pour accomplir un tel travail législatif alors que les députés sont peu enclin à procéder à cette réforme. L'adoption d'un projet moins ambitieux et plus précis garantissant certains droits des femmes aurait été plus aisé et plus efficace. Malgré les efforts de M. Houngbedji, Président de l'Assemblée nationale du Bénin et de M. Tidjani Serpas, Président de la Commission des lois, les débats sont difficiles car le Bénin est selon les termes du Président Tidjani Serpas un vaste chantier législatif dans lequel l'ordre juridique laisse apparaître des trous béants. Votre Rapporteure a participé à un débat à l'Assemblée nationale du Bénin sur le code de la famille et il est évident que mille articles ne pourront être examinés dans de telles conditions. Les institutions de la Francophonie pourraient élaborer des lois type susceptibles d'être utilisées comme référence. Les institutions de la Francophonie pourraient parfaitement reprendre à leur compte cette proposition. Il est aberrant que les droits de la femme et les droits de l'enfant ne fassent pas l'objet d'une protection particulière à l'espace francophone. D - Des institutions de la Francophonie participant peu à la lutte contre l'impunité et à la protection des défenseurs des droits de la personne La question des sanctions pour violation des droits de la personne ou atteintes à la démocratie a été soulevée de manière récurrente par toutes les organisations non gouvernementales rencontrées. 1) La lutte contre l'impunité, un objectif non prioritaire L'établissement d'un Etat de droit, la satisfaction des principes démocratiques comme le respect des droits de la personne impliquent de combattre l'impunité. Malgré l'implication des institutions de Francophonie dans la formation de magistrats, la création de cour constitutionnelles, la lutte contre l'impunité est insuffisamment menée. Pour tous les responsables d'ONG entendus comme pour l'ensemble des interlocuteurs rencontrés au cours de la visite de votre Rapporteure au Bénin, en Côte d'Ivoire et au Togo, ce combat est essentiel. Amnesty international a rappelé qu'elle avait posé ce problème depuis le milieu des années 1980. Ainsi dès 1987 la section canadienne de cette ONG avait édité une brochure sur la situation des droits de la personne en pays francophone. En 1991, lors du Sommet de Paris, une brochure de cas concrets avait été éditée mais la résolution sur les droits fondamentaux adoptée au Sommet de Dakar en 1989 est restée lettre morte. En 1993, le Sommet de Maurice avait suscité des espoirs restés sans lendemain bien que la délégation canadienne s'y soit montrée pugnace sur ce thème. C'est donc selon Amnesty international à Moncton en 1999 que l'occasion s'est présentée d'aborder à nouveau cette question. En Côte d'Ivoire la lutte contre l'impunité commande la réconciliation nationale. Or la population souvent mal informée sur ses droits renonce à les faire valoir. Il n'y a pas lieu de se féliciter de la manière dont s'est déroulé le procès des gendarmes accusés d'avoir participé à la répression des manifestations d'octobre 2000. Les rapports des ONG ne portent que sur le charnier de Yapougon mais il y a eu d'autres violations des droits de la personne restés impunis. Les gendarmes mis en cause dans le massacre de 57 personnes à Yapougon sont restés en liberté surveillée. Craignant pour leur vie des témoins clés dont deux survivants du massacre ont refusé de comparaître devant le tribunal militaire d'Abidjan installé dans un camp de gendarmerie. En outre les gendarmes ont été acquittés début août 2001. Le Procureur militaire de Côte d'Ivoire a indiqué qu'il allait faire appel contre cette décision mais il semble qu'il soit resté inactif. D'après plusieurs responsables politiques ivoiriens, la population n'accepte plus l'impunité dans ce pays, elle est consciente de l'existence de violations des droits de la personne. Au Burkina Faso, l'assassinat de Norbert Zongo est resté impuni malgré la mobilisation très forte de la société civile et de la population. Ces dernières avaient créé un collectif contre l'impunité qui n'a eu de cesse de demander que la lumière soit faite sur cette affaire. Malgré la création d'une commission d'enquête qui a conclu à un assassinat et désigné six « sérieux suspects » dont trois membres de la garde présidentielle, l'inaction de la justice a prévalu. On ne peut qu'être très perplexe sur les conditions dans lesquelles la justice française a enquêté sur l'affaire Borrel. La thèse du « suicide » du magistrat Bernard Borrel, détaché par la France auprès du Ministre de la Justice de Djibouti comme conseiller au titre de la coopération, paraît extravagante. Pourquoi certains magistrats français se sont-ils empressés d'accréditer la thèse du suicide, alors qu'un témoin, ancien lieutenant de la garde présidentielle à Djibouti, la conteste malgré les pressions qu'il a subies ? Votre Rapporteure, qui a connu ce magistrat d'une grande valeur, ne cesse de s'interroger sur l'attitude de la justice française dans cette affaire trouble. On comprend mal comment et pourquoi ce magistrat se serait immolé par le feu avant de se jeter dans le vide. On se demande ce que ce magistrat avait découvert de si gênant à Djibouti pour que l'on se soit appliqué en France à salir sa mémoire. Il a fallu l'obstination de son épouse elle-même magistrate pour que les deux juges d'instruction initialement chargés de cette affaire soient dessaisis. La lutte contre l'impunité passe aussi par la France... La lutte contre l'impunité n'est pas, loin s'en faut, la priorité des institutions de la Francophonie officielle. Pourtant elles auraient la possibilité d'envoyer des observateurs lors des procès concernant des violations des droits de la personne. Leur silence lors du procès de M. Alpha Condé en Guinée-Conakry est pesant. Les représentants d'Amnesty International, de la Fédération internationale des droits de l'Homme, d'Human Rights Watch, de Reporters sans Frontières comme M. François-Xavier Verschave ont chacun regretté que les institutions de la Francophonie ne se soient pas impliquées dans la lutte contre l'impunité. Ils se sont montrés très sceptiques sur le rôle de l'observatoire des pratiques de la démocratie qui n'a pas fonctionné. La FIDH comme Human Rights Watch ont insisté sur l'importance de la ratification par les Etats membres de la Francophonie du statut de la Cour pénale internationale. L'avenir de cette institution dépendra largement de la mobilisation des pays de droit latin plus protecteurs des droits des victimes. Sur ce point comme l'ont souligné la FIDH et ce qui est plus inattendu Human Rights Watch, la France et les pays francophones ont un rôle important à jouer pour déjouer la tentative de dénaturation du statut de la Cour pénale internationale par les Etats-Unis. Jusqu'ici et sans avoir la moindre intention de signer ce statut, ceux-ci se sont appliqués à restreindre les possibilités de transfert d'un auteur présumé d'un crime international à la Cour pénale internationale. Or rien n'a été tenté par les institutions de la Francophonie pour encourager leurs membres à ratifier ce statut ou pour fédérer des positions communes alors que cet enjeu est capital au plan politique comme au plan culturel. 2) La protection spécifique des défenseurs des droits de l'Homme : un mécanisme mal connu des institutions de la Francophonie Le 9 décembre 1998, à la veille du 50ème anniversaire de la déclaration universelle des droits de l'Homme, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté la déclaration sur les défenseurs des droits de l'Homme. Ce texte appelle les gouvernements à admettre, à protéger les activités pacifiques des défenseurs des droits de la personne et demande à la société civile d'intervenir. Cette déclaration reconnaît que « les individus, groupes et associations ont le droit et la responsabilité de promouvoir le respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et de les faire connaître au niveau national et international ». Selon l'article 12.1 de la déclaration : « Chacun a le droit, individuellement ou en association avec d'autres, de participer à des activités pacifiques pour lutter contre les violations des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. » L'article 12.2 souligne le devoir des Etats de protéger les défenseurs des droits de la personne : « L'Etat prend toutes les mesures nécessaires pour assurer que les autorités compétentes protègent toute personne, individuellement ou en association avec d'autres, de toute violence, menace, représailles, discrimination de facto ou de jure, pression ou autre action arbitraire dans le cadre de l'exercice légitime des droits visés dans la présente déclaration. » Le 26 avril 2000, la Commission des droits de l'Homme des Nations unies a renforcé le mécanisme de protection des défenseurs des droits de l'Homme. La très grande majorité des Etats a soutenu l'adoption de la résolution instituant un représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour protéger ces personnes, une étape décisive pour garantir une liberté d'action. Pourtant de nombreux rapports d'Amnesty international comme de la FIDH ont relevé que les défenseurs des droits de l'Homme loin de jouir d'une protection particulière dans les pays appartenant à l'espace francophone sont au contraire devenus les principales cibles de la répression car ils dérangent les dictatures en dénonçant les atteintes à la démocratie et les violations des droits de la personne. Pour les réduire au silence, les régimes répressifs déploient un arsenal répressif sophistiqué de grande ampleur. Selon la FIDH ces dernières années, ce sont ainsi des centaines de ces défenseurs qui ont été assassinés, torturés, harcelés pour leur seul engagement en faveur de la défense et de la promotion des droits et libertés universels. Les méthodes utilisées elles-mêmes deviennent de plus en plus élaborées et pernicieuses : aux arrestations arbitraires, les condamnations à l'issue de procès iniques, tortures, agressions, disparitions, exécutions sommaires s'ajoutent les atteintes à la vie privée des défenseurs et de leurs proches, les écoutes téléphoniques, la surveillance policière, les privations de passeport, les licenciements abusifs, les destructions ou le vol de matériel, les suspensions ou les contestations de la personnalité juridique des ONG, les confiscations ou les expulsions forcées de leurs locaux. Dans de nombreux Etats concernés les défenseurs sont considérés par les autorités comme leurs premiers ennemis, et des politiques de musellement y sont prises en conséquence. D'après Amnesty international bien des Etats membres de l'espace francophone sont concernés à des degrés divers par cette pratique sans que les institutions de la Francophonie n'interviennent en faveur des défenseurs des droits de l'Homme. Dans plusieurs pays membres de l'espace francophone militer pour la défense des droits de la personne signifie en permanence vivre avec une menace. Tel est le cas au Burkina Faso, au Cameroun, en Mauritanie, au Niger, en Tunisie. Au Togo, en République démocratique du Congo (RDC), qui d'après la FIDH, détient le triste palmarès du plus grand nombre de défenseurs arrêtés et détenus arbitrairement au seul motif de leur engagement, ceux-ci sont la cible privilégiée, à la fois des autorités de la RDC et des responsables du Rassemblement congolais pour la Démocratie (RCD), mouvement rebelle contrôlant depuis août 1998 plusieurs régions de l'Est du pays. Les institutions de la Francophonie ne se sont pas assez impliquées dans la protection des défenseurs des droits de l'Homme alors qu'ils auraient du être les interlocuteurs naturels de la délégation aux droits de l'Homme et à la démocratie. Les carences graves des institutions de la Francophonie dans leur approche des droits de la personne entament leur crédibilité au moment où elles entendent jouer un rôle sur la scène internationale. Préoccupées par ce problème, les autorités françaises se sont efforcées de réagir après le Sommet de Moncton en 1999. Sous leur impulsion et celles des autorités des pays du Nord, un Symposium sur les pratiques de la démocratie dans l'espace francophone s'est tenu à Bamako en novembre 2000. III - LA DÉCLARATION DE BAMAKO : UNE INITIATIVE OPPORTUNE En 1999 à Moncton, sous la pression des médias et des organisateurs du Sommet parallèle des ONG, les Chefs d'Etats et de Gouvernement ont adopté un plan d'action qui a fait de la consolidation de la paix de la démocratie et de l'Etat de droit un axe d'intervention prioritaire pour la Francophonie. Sous l'impulsion de la France et des pays du Nord, ils ont convié les pays membres de la Francophonie à un Symposium international devant permettre d'approfondir leur concertation et leur coopération autour de l'Etat de droit et de la culture démocratique qui s'est tenu à Bamako en novembre 2000. Une déclaration, s'inspirant des systèmes mis en place par plusieurs organisations internationales multilatérales y a été adoptée en novembre 2000. Si elle est appliquée à la lettre, la déclaration de Bamako dote la Francophonie de procédures de suivi du respect de la démocratie et des droits de la personne, et d'action en cas de crises comparables à celles des organisations internationales multilatérales régionales. A - Les sources de la déclaration de Bamako Les grandes organisations régionales, internationales multilatérales s'inspirent des travaux de la Commission des droits de l'Homme des Nations unies des résolutions adoptées par l'Assemblée générale des Nations unies et des conventions internationales existantes et souvent ratifiées par leurs membres pour édicter des normes et mettre en place des procédures de suivi, voire de sanctions, en cas d'atteinte aux principes démocratiques et aux droits de la personne. 1) Les procédures élaborées et utilisées par le Commonwealth Par la déclaration de Harare en 1991, les pays membres du Commonwealth ont décidé d'assurer la promotion et la protection d'un certain nombre de valeurs et de principes communs, tel le respect des processus démocratiques, des droits de la personne, de la règle de droit et de l'indépendance judiciaire. Ils se sont dotés, en 1995, du Programme d'action de Millbrook sur cette déclaration, qui trace trois grands axes d'intervention : la promotion des valeurs politiques fondamentales du Commonwealth, et celle du développement durable et du consensus. Concrètement, ce programme d'action prévoit des mesures de soutien des processus démocratiques et des sanctions en cas de violations de ces principes et il décrit explicitement la procédure à appliquer en cas d'atteintes aux processus démocratiques et/ou aux droits de la personne au sein d'un Etat membre du Commonwealth. Huit différentes mesures peuvent être employées, incitant à la restauration complète de la démocratie et des droits de la personne. Elles vont de l'instauration du dialogue en passant par l'envoi d'un facilitateur, jusqu'à la suspension pure et simple d'un pays au Commonwealth. L'application de ces textes relève du groupe ministériel d'action du Commonwealth sur la déclaration de Harare, qui évalue les situations et recommande aux Chefs d'Etat les mesures à prendre. Il est composé du Secrétaire général de l'Organisation du Commonwealth et de huit ministres titulaires des Affaires étrangères de différents pays membres du Commonwealth. L'ajout d'un membre ou deux de la région affectée est parfois nécessaire, selon la gravité de la situation. La nomination des membres du groupe ministériel s'effectue une fois tous les deux ans. Le Commonwealth a appliqué des sanctions de différente nature pour violation de la démocratie et des droits de la personne à plusieurs pays, dont le Nigeria, la Gambie, le Zimbabwe, le Cameroun, le Pakistan, les Iles Fidji et les Iles Salomon. Les sanctions ont varié, de l'envoi d'un facilitateur à la réprimande, allant jusqu'à la suspension d'un pays du Commonwealth, tel fut le cas du Nigeria. Parfois, le Commonwealth s'est montré moins intransigeant. Son attitude à l'égard du Zimbabwe lors du prochain sommet de cette organisation sera éclairante. On sait à ce stade que la présence du Président Mugabe est contestée par plusieurs membres. 2) L'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) et le respect de la Charte africaine des droits de la personne Adoptée en 1981 et mise en _uvre en 1986, la Charte africaine des droits de la personne a permis l'établissement de la Commission africaine sur les droits des humains et des peuples. Composée de onze membres, cette Commission est présidée par un Secrétaire général, nommé par le Secrétaire général de l'OUA. Le mandat de la Commission comporte trois grands volets : promouvoir les droits des humains et des peuples, assurer la protection de ces droits et interpréter les dispositions de la Charte à la demande des pays membres dans les cas de crise de démocratie et/ou de violations des droits de la personne. La Charte ne prévoit pas explicitement de mécanisme de sanctions contre les pays membres. Néanmoins, le Sommet de l'OUA d'Alger, en juillet 1999, a condamné les coups d'Etat et décidé d'exclure de ses futurs sommets les régimes parvenus au pouvoir par la force. Ainsi à la suite de la prise de pouvoir du régime dirigé par le général Gueï, le Secrétaire général de l'OUA a exclu la participation de la Côte d'Ivoire du Sommet de l'OUA de juillet 2000 à Lomé. 3) Le Conseil de l'Europe et le Commissaire permanent aux droits de l'Homme Les articles 3 et 8 du statut du Conseil de l'Europe (1949) définissent les normes à respecter pour les membres du Conseil en matière de démocratie et de droits de la personne. L'article 3 pose le principe de la prééminence du droit et du respect des droits de la personne et des libertés fondamentales. L'article 8 prévoit que tout pays membre qui enfreint gravement l'article 3 peut être suspendu de son droit de représentation au sein du Conseil. En mai 1999, le Conseil de l'Europe a créé un poste permanent de Commissaire aux droits de l'Homme, une institution indépendante chargée de la promotion des droits de la personne et de leur respect effectif par les Etats membres du Conseil de l'Europe. En décembre 1969, le Conseil de l'Europe décida d'exclure la Grèce, qui retrouva sa place cinq ans plus tard après la chute |
