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 N° 3394 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 novembre 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES (1), et présenté par M. Bernard CAZENEUVE Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Défense. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; M. Robert Gaïa, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Voisin, vice-présidents ; M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, M. Jean-Claude Viollet, secrétaires ; M. Jean-Marc Ayrault, M. Jacques Baumel, M. Jean-Louis Bernard, M. André Berthol, M. Jean-Yves Besselat, M. Bernard Birsinger, M. Loïc Bouvard, M. Jean-Pierre Braine, M. Jean Briane, M. Marcel Cabiddu, M. Antoine Carré, M. Bernard Cazeneuve, M. Guy-Michel Chauveau, M. Alain Clary, M. François Cornut-Gentille, M. Charles Cova, M. Michel Dasseux, M. Jean-Louis Debré, M. François Deluga, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. Jean-Pierre Dupont, M. François Fillon, M. Christian Franqueville, M. Yves Fromion, M. Yann Galut, M. René Galy-Dejean, M. Roland Garrigues, M. Henri de Gastines, M. Bernard Grasset, M. Jacques Heuclin, M. François Hollande, M. Jean-Noël Kerdraon, M. François Lamy, M. Claude Lanfranca, M. Jean-Yves Le Drian, M. Georges Lemoine, M. François Liberti, M. Jean-Pierre Marché, M. Franck Marlin, M. Jean Marsaudon, M. Christian Martin, M. Guy Menut, M. Gilbert Meyer, M. Michel Meylan, M. Jean Michel, M. Jean-Claude Mignon, M. Charles Miossec, M. Alain Moyne-Bressand, M. Arthur Paecht, M. Jean-Claude Perez, M. Robert Poujade, M. Jean-Pierre Pujol, Mme Michèle Rivasi, M. Jean Roatta, M. Michel Sainte-Marie, M. Bernard Seux, M. Guy Teissier, M. André Vauchez, M. Émile Vernaudon, M. Aloyse Warhouver, M. Pierre-André Wiltzer. INTRODUCTION 9 I. - POURQUOI UNE RÉFORME DE LA COOPÉRATION MILITAIRE ? 13 A. UNE SITUATION TRADITIONNELLE DIFFICILE À MAÎTRISER 13 1. Une organisation et des moyens éclatés entre les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération 13 a) Une organisation administrative disparate 13 b) Une répartition des moyens inégale 14 2. Une grande autonomie du ministère de la Défense 15 3. L'opacité des accords de coopération militaire et de défense 16 B. UNE RÉFORME LONGUEMENT MÛRIE 18 1. Les exigences des nouvelles relations internationales 18 a) L'héritage d'un système international ancien 18 b) Les nouvelles problématiques opérationnelles 19 c) Une réforme décidée au plus haut niveau 20 2. La remise à plat de la coopération militaire française 23 a) Les trois types de coopération militaire 23 b) La fixation de doctrines régionales 25 c) La définition de priorités par pays 26 4. La réorganisation du dispositif 27 a) Restructuration et réorientations au ministère des Affaires étrangères 27 b) Maintien de la situation traditionnelle du ministère de la Défense et des accords de coopération 28 II. - LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 29 A. LA RÉFORME DES STRUCTURES 29 1. La nouvelle Direction de la coopération militaire et de défense 29 a) Des attributions importantes et une organisation solide 29 b) Une structure opérationnelle adaptée 30 2. Une restructuration aux effets positifs incontestables 32 a) Le renforcement du contrôle politique de la coopération militaire et de sa place au sein du ministère des Affaires étrangères 32 b) Un instrument de liaison avec le ministère de la Défense 34 c) Une reprise du travail en commun entre coopérations militaire et civile 35 3. Des moyens d'action à l'étranger contrastés 36 a) Un dispositif de gestion des coopérants militaires performant 37 b) Une évolution des capacités d'action à surveiller 38 B. LA RÉFORME DE LA CONDUITE DES ACTIONS 40 1. la réorientation des actions existantes 40 a) La fin de la coopération de substitution 40 b) Le développement des actions de formation 41 c) L'effort en matière de gendarmerie et ses spécificités 44 2. De nouvelles méthodes de gestion 48 a) Le processus de l'aide par projet 48 b) Une nouvelle réactivité aux crises 49 c) Le nouveau régime des cessions gratuites 50 d) La question de l'uniforme des coopérants militaires 52 3. L'effort de réorientation géographique et ses limites 53 a) La philosophie d'action de la DCMD 53 b) Les efforts de développement de la coopération militaire en Europe centrale et orientale 54 c) Les tentatives vers l'Afrique non francophone 56 d) Les autres actions 57 III. - UN ACTEUR CONSIDÉRABLE AU RÔLE MAL CONNU : LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 59 A. UNE ORGANISATION COMPLEXE, MAIS PUISSANTE 59 1. L'état-major des armées 60 a) Les attributions du chef d'état-major des armées 60 b) L'organisation centrale de l'état-major des armées 61 2. Les structures centrales des trois armées et de la Gendarmerie 62 a) L'armée de l'Air 62 b) L'armée de Terre 63 c) La Marine 65 d) La Gendarmerie 66 3. Les moyens des armées à l'étranger 67 a) Un réseau important et équilibré 67 b) Les attachés de défense et leur statut 69 c) Les officiers de liaison 72 4. Quel budget pour la coopération militaire ? 72 a) Des moyens considérables difficiles à présenter 72 b) Renforcer l'état-major des armées 75 B. UNE CAPACITÉ D'ACTION IMPORTANTE ET DES MÉTHODES ÉPROUVÉES 77 1. La coopération conduite par les armées : une action aux facettes multiples et de grande importance 77 a) Un spectre considérable 77 b) Un instrument aux facettes multiples 79 c) Un outil d'influence internationale 80 2. Les méthodes de décision 82 a) La maîtrise politique et la déclinaison des orientations 82 b) Le Comité international 83 3. La conduite de la coopération 84 a) Les commissions mixtes et leurs mécanismes 85 b) Les réunions d'état-major 87 c) Un encadrement juridique systématique 88 4. Le cas de la coopération déconcentrée 90 a) les actions des forces prépositionnées 90 b) les procédures de décision des actions de coopération militaire 93 c) Les procédures et les critères de décision des actions civilo-militaires 96 d) Les limites de l'action des forces prépositionnées 96 e) La coopération conduite par les forces de présence 98 IV. - QUELLE COHÉRENCE GOUVERNEMENTALE POUR LA COOPÉRATION MILITAIRE ? 101 A. UN ENSEMBLE SOLIDE, MAIS COMPLEXE 101 1. Une construction fonctionnelle, mais hétérogène 101 a) Une présence géographique modernisée 101 b) Deux systèmes de conduite très différents 102 2. La question de la direction d'ensemble 104 a) Une répartition des tâches à clarifier 104 b) La compétence technique du ministère de la Défense 105 c) La cohérence politique : le métier du ministère des Affaires étrangères 106 B. L'AFFIRMATION DE LA CAPACITÉ DE CONTRÔLE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 108 1. Un pouvoir permanent de contrôle et d'orientation des accords de coopération militaire et de défense 108 a) La procédure de signature des accords internationaux 108 b) L'application aux accords de défense et de coopération militaire 110 c) Le cas des arrangements administratifs 111 d) Les arrangements administratifs en matière de défense et de coopération militaire 112 e) Un rôle incontestable pour la DCMD 113 2. L'association aux actions conduites par le ministère de la Défense 115 a) Des mécanismes d'information et d'association nouveaux 115 b) Une mise en _uvre administrative active 116 C. L'AMÉLIORATION DES SYNERGIES ENTRE LES MINISTÈRES DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DE LA DÉFENSE 118 1. La mise en place de synergies réelles en Afrique 119 a) Le contrôle et l'orientation de la coopération menée par des forces prépositionnées et les forces de souveraineté 119 b) Le développement et la conduite du programme RECAMP 121 2. Un travail en commun sur des domaines définis 122 a) Le travail avec la Marine pour la programmation des escales 123 b) Le développement et la mise en _uvre des actions de formation 124 D. UN CHAMP D'EXPANSION CEPENDANT LIMITÉ POUR LE DEVELOPPEMENT DES ACTIONS DE LA DCMD 125 1. Une capacité de conduite active limitée 126 a) Le poids des initiatives des armées dans les pays de coopération traditionnelle 126 b) La logique opérationnelle de la coopération avec l'Europe 127 2. Une situation logique, aux causes extérieures à la DCMD 129 a) Le développement de l'action internationale du ministère de la Défense 129 b) Une action interne du ministère des Affaires étrangères contradictoire 130 c) La voie ouverte aux armées pour l'instauration de relations de coopération militaire banalisées avec l'Afrique ? 132 E. QUELLES SOLUTIONS POUR LA CONDUITE POLITIQUE DE LA COOPÉRATION MILITAIRE ? 134 1. Un mécanisme interministériel simple et pratique 134 a) Une situation à consolider 134 b) Des exemples positifs dans des domaines proches 135 c) Instaurer une solution qui garantisse la capacité d'intervention du ministère des Affaires étrangères 137 2. Placer la coopération militaire sous l'empire permanent d'un Conseil de défense 139 a) Garantir l'application claire des décisions 139 b) Un Conseil de défense pluriannuel 139 V. - AMÉLIORER L'INFORMATION ET LE CONTRÔLE DU PARLEMENT 141 A. LES CONSEILS DE DÉFENSE 141 1. Des décisions protégées par le secret 141 a) Un régime strict 141 b) Une application pas toujours justifiée 143 2. Permettre aux ministres chargés de leur mise en _uvre de présenter au Parlement les décisions de fond du Conseil de défense 144 B. LES ACCORDS DE COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE 145 1. Un dispositif constitutionnel et législatif qui écarte le Parlement 145 a) L'exclusion des accords de défense du champ des délibérations du Parlement 145 b) L'exception des seuls accords de stationnement réciproques 147 c) Un régime de publication restrictif 148 2. Trouver des solutions 148 a) L'obstacle du secret-défense 148 b) Des accords aux statuts différents 150 C. LES ACCORDS NI SECRETS NI OBLIGATOIREMENT PUBLIÉS 151 1. Une attitude plus ouverte du Gouvernement 151 a) Une doctrine nouvelle 151 b) Une application perfectible 152 2. Des avancées parlementaires fructueuses 153 a) La transmission désormais effective des accords au rapporteur pour avis des crédits des affaires étrangères 153 b) Assurer la communication des accords à la Commission de la Défense dès leur signature 155 D. LA QUESTION DES ACCORDS CLASSIFIÉS 156 1. L'obstacle du secret de la défense nationale 156 a) Un obstacle inévitable 156 b) La nécessité d'une solution 157 2. Habiliter des parlementaires à recevoir communication d'accords secrets ? 158 a) Une réflexion bien engagée 158 b) La question de l'irresponsabilité civile et pénale des parlementaires à raison de leurs fonctions 159 c) Une législation impossible 161 E. UNE AUTRE VOIE : LE CONTRÔLE DES OPÉRATIONS 163 1. Les enseignements du débat sur la crise institutionnelle de l'année 2000 en Côte d'Ivoire 163 a) Les accords secrets passés avec les pays africains : des accords caducs ? 163 b) La nature des accords secrets 165 2. Contrôler les opérations 166 a) Opérations militaires et accords 166 b) Poursuivre sur la voie de l'amélioration du contrôle budgétaire 168 PROPOSITIONS 171 EXAMEN EN COMMISSION 177 ANNEXES 185 Mesdames, Messieurs, La coopération militaire et de défense est une composante rare d'une politique diplomatique. Pour qu'un pays puisse en être doté, il lui faut disposer de bien des outils et de bien des atouts. Il lui faut d'abord, et c'est l'élément technique incontournable, un outil militaire puissant et reconnu. Les composantes de son armée doivent être en position d'enseigner à d'autres armées l'organisation d'une force militaire, le maniement des armes, la conduite d'opérations. Pour cela, elles doivent être elles-mêmes organisées pour l'action, équipées de matériels performants, entraînées au maintien de la paix, à la frappe et au combat. La légitimité technique et morale d'une telle armée auprès des armées étrangères auxquelles elle enseignera tout ou partie de son savoir-faire doit procéder d'une réussite reconnue dans ces trois domaines. La réputation d'une telle armée doit donc être grande. Une telle armée est aussi forcément l'armée d'une grande puissance industrielle, y compris en matière de défense. Sa compétence en matière de mise en _uvre d'équipements sophistiqués est en effet indissociable d'une industrie d'armement nationale puissante. La compétence de structuration d'une telle armée suppose, elle, une force nombreuse et solide. Son aptitude à l'action a pour conditions une capacité d'intervention élevée et un emploi régulier de ses forces pour la résolution de tous les types de conflits internationaux, de haute comme de basse intensité. Un telle armée est donc forcément aussi l'outil d'une diplomatie puissante et active. C'est l'armée d'un pays capable d'intervenir dans la résolution des conflits, la séparation des forces antagonistes, les opérations de maintien de la paix, de rétablissement de la paix, et le combat ouvert. C'est donc l'armée d'un pays fréquemment sollicité par l'ONU et par ses propres alliés à travers le monde, et donc un pays dont la voix compte dans les relations internationales. De tels pays sont peu nombreux. La France, membre du Conseil de sécurité de l'ONU et l'une des toutes premières puissances économiques de la planète, est l'un d'entre eux. Elle s'est donc dotée, comme les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne, de la rare capacité de mettre en _uvre, à l'appui de son action diplomatique générale, une politique de coopération militaire et de défense. Longtemps cependant, la coopération militaire et de défense française se trouva limitée dans son expression géographique et son action. C'était l'effet de la configuration des relations internationales et de la place qu'y tenait la France. Dans l'affrontement glacé des deux blocs, la France, composante politique majeure du bloc occidental, assurait sa sécurité à l'aide de son bouclier nucléaire. Et pour montrer que c'était à ce dispositif seul qu'elle confiait la défense de sa souveraineté, elle avait, à de rares exceptions près, ostensiblement écarté toute coopération opérationnelle entre son armée et celles de ses alliés. Dès lors, le seul champ de la coopération militaire française, c'était l'Afrique des décolonisations. Les armées françaises y entretenaient des dispositifs d'autant plus puissants qu'ils succédaient à une situation où les forces dites coloniales étaient commandées par des officiers voire des sous-officiers français. La fin de la Guerre froide a entraîné la redéfinition des relations diplomatiques entre les nations. Les changements profonds des axes de la diplomatie française devaient forcément se répercuter sur l'organisation et le développement de l'outil de coopération militaire français et son usage. Ces évolutions étaient d'autant plus inévitables que la coopération militaire française était aussi touchée dans sa conduite et ses habitudes par une autre réforme, non spécifiquement militaire, la réforme de la coopération. La disparition du ministère de la Coopération programmée par cette réforme se répercutait sur l'organisation de la coopération militaire, qui y était rattachée. La solution retenue fut, comme pour le reste de la coopération, mais dans des conditions d'organisation interne différente, le rattachement de la coopération militaire au ministère des Affaires étrangères. Alors que l'existence du Pacte de Varsovie a pris fin il y a 10 ans maintenant, que se construisent, ou tentent de se construire, l'Europe de la défense, l'organisation interne de la sécurité du continent africain, et la réorganisation de la conduite internationale des opérations de coercition militaire, il paraissait donc opportun de faire le point de la situation de l'outil de coopération militaire de notre pays. Votre rapporteur a conduit sa réflexion par étapes. Ses premières analyses ont été pour la réforme de la coopération militaire opérée en conséquence de la réforme de la coopération civile. La conduite de cette coopération, jusqu'alors menée pour l'essentiel avec l'Afrique, a donc été transférée au sein du ministère des Affaires étrangères. Votre rapporteur a voulu faire le point de la réforme administrative, de celle des méthodes et des actions. Il a pu en constater les effets bénéfiques. La coopération militaire et ses personnels ont réussi à s'implanter au ministère des Affaires étrangères. Les méthodes ont été réorganisées, les actions réorientées, la place des pays non africains augmentée. Le rôle des forces prépositionnées au sein de la coopération militaire et la question du contrôle de leur action ont été traités. Au bout du compte, le contrôle politique de la coopération militaire est bien mieux assuré et la visibilité diplomatique de ses actions infiniment meilleure qu'avant la réforme. En deuxième lieu, votre rapporteur se devait d'étudier et d'évaluer l'action spécifique du ministère de la Défense en matière de coopération militaire. Outre le fait que la coopération conduite par le ministère des Affaires étrangères l'est avec des moyens issus des armées, il apparaissait de plus en plus, à travers des actions menées sur le sol français ou étranger, que le ministère de la Défense ne restait pas inactif dans ce domaine et que le splendide isolement des années de guerre froide avait pris fin. L'analyse a révélé un dispositif puissant, beaucoup mieux équilibré que le dispositif traditionnel du ministère de la Coopération, aux méthodes éprouvées, et en cours de modernisation rapide. Elle a aussi révélé un dispositif dont l'organisation se juxtaposait au dispositif traditionnel plus qu'elle ne s'y combinait. Cette situation a donc amené votre rapporteur à étudier précisément les conditions d'articulation des deux coopérations militaires, ainsi que les conditions éventuelles d'une meilleure organisation de l'ensemble, afin surtout de garantir une meilleure expression de la cohérence politique de la coopération militaire et de défense. Enfin, votre rapporteur s'est penché sur les conditions dans lesquelles le Parlement pourrait être mieux associé à la conduite de la coopération militaire et de défense française, à travers notamment une amélioration de ses capacités de suivi et de contrôle. Ces améliorations passent d'abord par une meilleure information sur les accords de coopération militaire et de défense. Elles passent aussi par un meilleur contrôle des actions. Ces analyses ont amené votre rapporteur à élaborer des propositions sur la conduite et le contrôle de la coopération militaire et de défense. Ces propositions portent sur l'organisation administrative de la coopération militaire, l'amélioration de la cohérence gouvernementale de sa conduite et l'approfondissement de son contrôle parlementaire. Elles figurent en conclusion du présent rapport d'information. Votre rapporteur espère que la Commission de la Défense nationale et des Forces armées et l'Assemblée nationale trouveront solides et étayées les analyses qu'il a développées, et convaincantes les propositions qu'il a formulées. I. - POURQUOI UNE RÉFORME DE LA COOPÉRATION MILITAIRE ? A. UNE SITUATION TRADITIONNELLE DIFFICILE À MAÎTRISER 1. Une organisation et des moyens éclatés entre les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a) Une organisation administrative disparate Lorsque la Commission de la Défense de l'Assemblée élue en 1997 a entrepris de se pencher sur la coopération militaire, elle a trouvé une situation extrêmement étrange. Cet instrument indispensable à l'expression d'une politique étrangère pleine et entière, c'est-à-dire d'une politique de gestion d'une relation politique et d'amitié avec les pays du globe, était d'abord curieusement organisé. En effet, la coopération militaire était confiée à deux ministères différents. La coopération générale de défense était assurée par un service du ministère des Affaires étrangères, la sous-direction de l'aide militaire. En revanche, la coopération avec les pays d'Afrique subsaharienne francophone était assurée par le ministère de la Coopération et confiée à une Mission militaire de coopération, la MMC. De plus, au sein de leurs ministères respectifs, les deux administrations n'avaient pas le même statut. La MMC dépendait directement du ministre. Son chef, un général de brigade, n'avait aucune autre hiérarchie fonctionnelle militaire ou administrative. Des souvenirs des anciens de la rue Monsieur, dont votre rapporteur, un temps membre du cabinet du ministre, il participait aux réunions de cabinet. On l'a même vu se rendre, seul, à la Présidence de la République même. Face à une MMC qui avait accès aux plus hauts sommets de l'Etat, la coopération générale de défense était au contraire enserrée dans l'organigramme d'un ministère aux mille autres préoccupations. Elle était en effet l'une des six sous-directions de la direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement, elle-même l'une des six structures dépendant de la direction générale des affaires politiques et de sécurité, avec une autre direction, la direction des Nations Unies et des affaires internationales et quatre instances de moindre dimension, le service de l'action humanitaire, le service des affaires francophones, le service de la politique étrangère et de sécurité commune et la mission de liaison auprès des ONG. Ainsi engoncée dans l'organisation hiérarchique d'un ministère représentant 1 % environ du budget de l'Etat, marginale par rapport à ses préoccupations et composée en grande partie de non-diplomates, puisqu'elle comptait nombre de militaires détachés, la sous-direction de l'aide militaire subissait arbitrage sur arbitrage dans l'indifférence la plus générale. b) Une répartition des moyens inégale Le résultat était que, dans le rapport pour avis qu'il avait élaboré pour l'examen du projet de loi de finances pour 1998, votre rapporteur avait relevé que la MMC allait disposer pour l'Afrique subsaharienne francophone de 570 postes d'assistants militaires techniques, c'est-à-dire de coopérants militaires permanents à l'étranger, tandis que le ministère des Affaires étrangères n'en disposerait que de 67 pour 80 pays environ, dont 44 postes consacrés au Maroc et à la Tunisie. Sur 637 postes existants, 23 postes seulement étaient ainsi affectés au monde non africain, soit 3,6 % du total et un effectif plus faible que celui des seules missions d'assistance militaire au Tchad (55 postes), en Mauritanie (42 postes) ou à Djibouti (34 postes). La coopération avec l'Afrique représentait ainsi 96,4 % de l'effort en personnel de la coopération militaire française. Cette réalité avait proprement stupéfié votre rapporteur, qui en avait fait état dans son rapport. A l'heure où les pays d'Europe centrale et orientale entreprenaient tous la refonte de leur organisation militaire et la réduction du format de leurs armées, notamment dans la perspective de leur entrée dans l'OTAN, il paraissait quasiment atterrant que la France ne dispose que d'un seul coopérant de défense en Pologne, ainsi qu'en République tchèque, en Roumanie, en Slovaquie, et aucun ailleurs en Europe, pas même en Hongrie, alors pays candidat à l'OTAN. De même, la France n'avait-elle aucun coopérant de défense au Brésil, en Argentine, au Chili, ou encore à Singapour, pays pourtant à la recherche de partenaires nouveaux. Dans son ensemble, la coopération militaire de la France apparaissait ainsi tout à fait déséquilibrée, et profondément marquée par une époque révolue des relations internationales de notre pays. Quant à la coopération avec l'Afrique, elle présentait elle-même également des aspects curieux. D'abord, elle était bien elle aussi la fidèle traduction sur le terrain d'une organisation conçue pour une époque révolue. Dans un monde et un continent dont de plus en plus, du fait de la fin de l'affrontement bipolaire, la sécurité s'organisait en sous-régions, on voyait en effet la France être présente avec 3 000 hommes et une mission de coopération militaire de 34 militaires à Djibouti, mais n'avoir défini aucune coopération ni avec l'Ethiopie, dont Djibouti est le port naturel, ni avec l'Erythrée, ni avec la Somalie. La présence de forces prépositionnées en permanence dans six pays africains, le Sénégal, la Côte d'Ivoire, le Tchad, le Gabon, Djibouti et, encore pour un an à l'époque, la République centrafricaine, en application d'accords conclus en général lors des indépendances, pour un effectif de 8 000 militaires - réduit depuis à 6 000 environ - amenait également à s'interroger sur une utilisation plus efficace de ceux-ci. Le caractère étique des personnels de la sous-direction de l'aide militaire, face à ces effectifs considérables, avait même suggéré à certains la tentation de confier à ces forces la coopération militaire dans les pays où elles étaient stationnées, voire dans les pays voisins de ceux-ci, libérant autant de postes de coopérants militaires de la MMC, qui auraient pu alors être affectés à la coopération gérée par le ministère des Affaires étrangères. 2. Une grande autonomie du ministère de la Défense Cependant, la Commission de la Défense put également rapidement prendre connaissance de la situation étonnante des tâches conduites par nos militaires en poste à l'étranger, au titre du ministère de la Défense, à l'occasion de la Mission d'information commune aux Commissions de la Défense et des Affaires étrangères sur la tragédie rwandaise, présidée par le Président Paul Quilès et dont les deux co-rapporteurs étaient Bernard Cazeneuve et Pierre Brana. Pour parler bref, à partir de 1990 et surtout de 1991, la France avait au Rwanda trois types de personnels militaires. Elle y entretenait à la fois une mission militaire locale d'assistance militaire de 24 personnels relevant de la MMC, un détachement militaire, dénommé Noroît, dont les effectifs variaient en fonction de l'intensité de la crise, et qui était chargé de l'évacuation éventuelle des ressortissants français en fonction des ordres donnés par Paris - il a fallu procéder plusieurs fois à des opérations de regroupement et d'évacuation - et de contrôle à ces fins de l'aéroport, et enfin un détachement d'assistance militaire et d'instruction (DAMI). L'analyse des fonctions de ce DAMI, dénommé Panda, est tout à fait révélatrice de la façon dont était conduite à l'époque la coopération militaire en Afrique. En effet, il ressort clairement du rapport de la Mission d'information, notamment des pages 137 à 168, que ce DAMI, dont les missions ne comportaient pas de tâches d'assistance opérationnelle, l'envoi d'un détachement d'assistance opérationnelle (DAO) justement, proposé par l'état-major des armées, ayant été au contraire refusé par les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération, s'est trouvé engagé dans de telles missions. Sur ce point, le rapport conclut, page 163 : « si la France n'est pas allée au combat, elle est toutefois intervenue sur le terrain de façon extrêmement proche des FAR (Forces armées rwandaises). Elle a, de façon continue, participé à l'élaboration des plans de bataille, dispensé des conseils à l'état-major et aux commandements de secteurs, proposant des restructurations et des nouvelles tactiques. Elle a envoyé sur place des conseillers pour instruire les FAR aux maniement d'armes perfectionnées. Elle a enseigné les techniques de piégeage et de minage, suggérant pour cela les emplacements les plus appropriés ». Bref, l'affaire du Rwanda faisait apparaître la latitude voire l'autonomie considérable laissée par l'autorité politique aux armées dans la définition de leurs tâches de coopération militaire. En l'occurrence, sous couvert d'assistance au détachement Noroît, une centaine de militaires français menaient quasiment des actions de guerre sans qu'on puisse clairement établir quelle autorité politique le leur avait précisément demandé. 3. L'opacité des accords de coopération militaire et de défense La clarté peu évidente de cette situation, notamment pour le Parlement, était encore rendue plus opaque par la confusion des règles relatives aux accords de coopération militaire et de défense. Il convient de dire ici un mot de ces accords. La coopération militaire s'exerce en effet à travers des accords intergouvernementaux. Ces accords sont de trois types. Il y a d'abord les accords définissant un cadre juridique pour la coopération militaire avec un pays. Ce sont eux qui sont à la base de toute coopération militaire. Ces accords prévoient notamment les domaines dans lesquels la coopération s'exercera (ils peuvent ne pas inclure la coopération en matière d'armement, par exemple), et le type d'actions qu'elle comportera (visites réciproques, action de formation, exercices opérationnels...). La coopération menée l'est en application de leurs dispositions. Il y a ensuite les accords sur le statut des forces, ou SOFA (Status of forces Agreements). Ce sont ces accords qui définissent le statut des forces à l'étranger, et notamment le statut hiérarchique, fiscal et juridique des militaires ainsi détachés. Il y a enfin les accords de défense. Ces accords prévoient les conditions dans lesquelles la France porte assistance à tel ou tel Etat s'il est attaqué. Certains accords, notamment les accords anciens passés avec les pays d'Afrique francophone, peuvent comporter des dispositions relevant des deux premiers ou des trois domaines. Il reste qu'il est très facile de voir à quel domaine se rattache chaque clause. Or, il s'avère que tous ces accords n'ont pas le même statut. Certains sont publics, d'autres non. Plusieurs raisons pour expliquer le secret de certains accords ont été invoquées devant votre rapporteur : volonté du pays partenaire, clauses opérationnelles classifiées. Il reste que cette situation ne favorise, ou ne favorisait, pas l'encadrement juridique de la coopération militaire. S'agissant du Rwanda, l'observateur extérieur ou même parlementaire pouvait penser que les forces armées françaises agissaient en application de « l'accord particulier d'assistance militaire » conclu avec le Rwanda en 1975 et resté secret. La publication de cet accord par la Mission d'information, ainsi que celle de ses avenants, ont montré que ses dispositions étaient les mêmes que celles de l'accord conclu en 1974 avec le Burundi, et publié au Journal officiel du 1er juillet 1975, sans ratification par le Parlement, la nature et le faible niveau d'exigence des clauses ne l'exigeant pas. En bref, l'action de la France au Rwanda procédait non pas de l'exécution des clauses d'un accord international extrêmement sensible et donc classifié, mais d'une volonté étatique française constamment renouvelée. B. UNE RÉFORME LONGUEMENT MÛRIE 1. Les exigences des nouvelles relations internationales a) L'héritage d'un système international ancien Cette situation d'éclatement et de mauvaise répartition des moyens diplomatiques, de contrôle insuffisant des moyens militaires, et d'opacité des accords de coopération militaire et de défense conclus était d'autant plus préoccupante que, du fait de l'évolution du monde et des relations internationales, on pouvait penser avec certitude que les inadaptations et dysfonctionnements qui en résultaient allaient prendre un caractère structurel. Du point de vue diplomatique et militaire, l'état des relations internationales à l'époque de la Guerre froide avait l'avantage de la simplicité. Il y avait des amis, et des ennemis. Entre eux il y avait des zones d'influence, que les blocs tentaient de se rattacher. Avec les ennemis, il n'était pas question de coopération militaire. Avec les amis, dans la perspective de conflits éventuels dans le cadre du jeu des blocs, la coopération avait vocation à aller très loin. Néanmoins, paradoxalement, les armées françaises n'avaient pas vocation à coopérer de façon opérationnelle avec les alliés occidentaux de la France, c'est-à-dire ses alliés les plus proches : car la France, membre de l'OTAN, assurait la protection de son territoire non pas par une participation à l'organisation militaire intégrée, mais par une dissuasion nucléaire autonome. Et pour bien montrer que sa défense était irrévocablement nucléaire, elle ne participait pas aux exercices interalliés de l'OTAN. Compte tenu de cette particularité opérationnelle, ainsi que des sphères d'influence des uns et des autres, la coopération militaire française se limitait donc à la sphère d'influence traditionnelle de la France, c'est-à-dire essentiellement l'Afrique francophone, Maghreb d'une part, Afrique noire de l'autre. Les militaires français, qu'ils soient détachés au ministère des Affaires étrangères ou de la Coopération, ou en poste dans les armées, y appliquaient, avec des interlocuteurs qu'ils connaissaient bien, des méthodes éprouvées dans le cadre d'alliances fortes dont on savait qu'elles pouvaient aller jusqu'à l'assistance en cas de conflit, et sous des contrôles administratifs et gouvernementaux dont la mollesse relative était le corollaire logique de la force des traités conclus et du lien institutionnel privilégié des pays d'Afrique francophone avec la Présidence de la République. Pour le reste, la coopération militaire concernait l'assistance des armées à la vente et à la mise en _uvre de grands équipements à quelques pays clients riches et peu nombreux, notamment au Moyen-Orient, dans le cadre de contrats qui faisaient, eux, l'objet d'une attention politique au plus haut niveau. b) Les nouvelles problématiques opérationnelles Avec la fin des blocs, cette belle construction est devenue de plus en plus inadaptée. A l'époque, les crises de par le monde étaient les révélateurs de l'affrontement des deux blocs dans des zones mal contrôlées par l'un ou l'autre. Aujourd'hui, elles n'ont plus chaque fois que des enjeux et des répercussions régionales ; dans ce cadre, l'organisation par les nations les plus puissantes de la sécurité du monde consiste à susciter une organisation en sous-régions correspondant aux nouvelles lignes de forces sous-jacentes de la réalité des relations internationales. Cette évolution a rendu criante l'inadaptation de l'organisation de la coopération militaire française. S'agissant de l'Europe, la disparition de l'URSS et, avec elle, du Pacte de Varsovie a eu deux conséquences. D'abord, les pays européens ont été confrontés à l'obligation de redéfinir les termes de leur sécurité. Pour les anciens pays du Pacte de Varsovie, cela signifiait politiquement se rapprocher de l'OTAN et de l'Union européenne, et donc restructurer leurs forces armées. Ces pays ont alors formulé des demandes d'assistance et d'aide en ce sens aux pays membres de l'OTAN. Pour les pays de l'Union européenne et de l'OTAN, cela signifiait développer une capacité de maîtrise des crises sur le continent, les crises majeures se déroulant actuellement dans les Balkans. La conséquence pour la France a été l'association de ses forces aux forces membres de l'organisation intégrée de l'OTAN pour conduire des actions de rétablissement de la paix, ces opérations finissant par inclure, on l'a vu au Kosovo, de véritables opérations de guerre. La conséquence de ces divers mouvements pour les forces françaises a été double. D'une part, les armées françaises ont été amenées à reprendre les entraînements avec les forces des autres pays européens membres de l'OTAN ainsi qu'avec les forces américaines et canadiennes. D'autre part, elles ont été amenées à traiter des demandes de coopération nouvelles de pays avec lesquels la relation diplomatique française n'était pas établie, ou pas stabilisée. Les forces armées ont ainsi été amenées à s'interroger sur la forme que devait prendre la coopération avec des pays tels que par exemple la Pologne, la Croatie, la Moldavie. Or, on voit bien que pour être formulée correctement par les armées, la réponse doit s'insérer dans un cadre diplomatique préalablement fixé. Quelles sont les relations de notre pays avec la Pologne, la Croatie, la Moldavie ? Sont-elles les mêmes avec chacun de ces trois pays ? Faute d'avoir répondu à ces questions, la politique de coopération militaire peut exposer les armées à une réponse inadaptée, comme tel fut le cas dans l'affaire du DAMI Panda. Par ailleurs, le développement de l'organisation de la sécurité internationale en entités régionales et sous-régionales a rendu obsolète la séparation des coopérations militaires entre les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération, la disparité de leurs moyens et leur différence de statut. Que la coopération militaire française ait pu disposer de 34 coopérants à Djibouti en ignorant l'Ethiopie, l'Erythrée, la Somalie est logique dans le cadre de la protection offerte aux Etats issus de la colonisation française, dans le contexte de la Guerre froide, de l'époque de l'Ethiopie de Mengistu, « le Négus rouge » ; ce ne l'est plus dans le cadre de la mise en place d'un système de sécurité régional. Et la même analyse pourrait être faite à propos de l'Afrique de l'Ouest ou de l'Afrique centrale. Enfin, cette même évolution historique a rendu plus puissante la nécessité d'un encadrement juridique clair des actions de coopération militaire. La multiplicité des accords non publiés, avec des pays dont la relation avec la France n'est pas validée sans conteste, suppose soit une réforme des conditions d'élaboration et de publication de ces textes, soit des contreparties offertes au Parlement en matière de contrôle sur les actions conduites en vertu de leurs dispositions. c) Une réforme décidée au plus haut niveau Cette situation internationale nouvelle, la nécessité de retrouver un cadre solide aussi bien conceptuel qu'organisationnel pour l'analyse des situations et la prise des décisions ont amené les autorités françaises à procéder à une réforme d'ensemble de la coopération militaire française. Les éléments du concept même de coopération militaire devaient être revisités. Ensuite, des axes d'actions devaient être définis. Enfin, l'organisation devait être revue. En même temps que la réforme de la coopération civile, le Gouvernement lança donc ce qui était une véritable refondation de la coopération militaire. Un travail considérable fut mené par les services du ministère des Affaires étrangères, du ministère de la Coopération, et du ministère de la Défense. Ce travail donna notamment lieu à une longue série d'échanges entre le ministère des Affaires étrangères et celui de la Défense. Les arbitrages furent alors rendus par un Conseil de défense, tenu le 3 mars 1998. Il faut ici préciser ce qu'est un Conseil de défense. Cette instance extrêmement importante est en effet peu connue. Son existence est pourtant de nature constitutionnelle. L'article 15 de notre Constitution dispose en effet que « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale » ; l'article 21 précise que le Premier ministre « supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15 ». L'application de ces dispositions, par l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense et par le décret n° 62-808 du 18 juillet 1962 relatif à l'organisation générale de la défense, a cependant été la cause d'un petit flou terminologique, qui sans toucher à la force du dispositif, l'a rendu parfois un peu technique à comprendre. L'ordonnance a en effet créé trois instances. Il s'agit d'abord d'un « Conseil supérieur de défense ». Ce Conseil supérieur chargé, en application de l'article 8, « de l'étude des problèmes de la défense » n'a cependant jamais été réuni. Il a été supplanté par les deux autres instances créées par cette ordonnance, le « comité de défense » et le « comité de défense restreint ». Après avoir rappelé que « la politique de la défense est définie en Conseil des ministres », l'article 7 fixe les attributions de ces comités. « Les décisions en matière de direction générale de la défense sont arrêtées en comité de défense. « Les décisions en matière de direction militaire de la défense sont arrêtées en comité de défense restreint ». Les articles 10 et 11, qui fixent la composition de ces comités, en montrent toute l'importance. L'article 10, relatif au comité de défense, indique que : « Le comité de défense prévu à l'article 7 comprend, sous la présidence du Président de la République : « le Premier ministre ; « le ministre des Affaires étrangères ; « le ministre de l'Intérieur ; « le ministre des Armées ; « le ministre des Finances et des Affaires économiques, « et, s'il y a lieu, sur convocation du président, les autres ministres pour les questions relevant de leur responsabilité. « Le président du comité de défense peut, en outre, convoquer pour être entendue par le comité toute personnalité en raison de sa compétence ». Il faut noter qu'en application de ce dernier alinéa, le chef d'état-major des armées est systématiquement présent en Conseil de défense, ainsi que le secrétaire général de la Défense nationale, qui en assure le secrétariat à l'instar du secrétaire général du Gouvernement pour les Conseils des ministres, le secrétaire général de la Présidence de la République et les trois chefs d'état-major d'armées. Enfin, les deux comités ont progressivement été qualifiés de Conseil de défense et de Conseil de défense restreint, le terme de conseil étant traditionnellement utilisé pour les instances présidées par le Président de la République et le terme de comité réservé aux instances interministérielles. On le voit, le Conseil de défense est ainsi la formation de l'Exécutif la plus élevée après le Conseil des ministres. Son autorité est considérable. Que la refondation de la coopération militaire ait été formulée en Conseil de défense montre l'ampleur de la réforme et l'importance qui lui a été donnée. L'article 11 dispose lui que : « Le comité de défense restreint prévu à l'article 7 est présidé par le Président de la République, qui peut se faire suppléer par le Premier ministre. « Ce comité est réuni à la diligence du Premier ministre, qui en fixe la composition pour chaque réunion. « Les décisions en matière de direction militaire de la défense visent en particulier la définition des buts à atteindre, l'approbation des plans correspondants, la répartition générale des forces entre les commandants en chef ou interarmées et les mesures destinés à pourvoir aux besoins des armées ». On le voit, le Conseil de défense restreint concerne moins la coopération militaire. Il a un rôle beaucoup plus opérationnel. Ses décisions sont préparées par des « comités de défense restreints », réunissant les mêmes intervenants, sous l'autorité du Premier ministre. 2. La remise à plat de la coopération militaire française a) Les trois types de coopération militaire Une réforme solide supposait d'abord la mise à plat les éléments mêmes du concept de coopération militaire. En effet, on l'a vu avec l'évocation de l'affaire du Rwanda, la coopération militaire n'est pas unique. Sous ce nom, plusieurs types d'actions sont possibles, servant plusieurs types d'objectifs. En fait trois types de coopération militaire ont pu être définis. · Le premier, le plus technique et la forme la plus naturelle pour les armées, celle vers quoi leur nature les fait spontanément aller, est la coopération opérationnelle, la recherche d'interopérabilité. L'objectif est alors pour les armées de pouvoir travailler, de pouvoir opérer avec l'armée du pays de coopération. L'interopérabilité, c'est en effet la capacité à mener des actions militaires, défensives ou de rétablissement de la paix, communes. L'interopérabilité, c'est donc la coopération militaire avec les pays alliés. Il est donc bien évident qu'une telle coopération ne saurait être conduite qu'avec des pays avec lesquels les liens de la France sont forts. Evidemment, l'organisation technique de l'interopérabilité n'est pas la même selon la technicité des armées alliées et l'intensité des conflits affrontés en commun. On voit bien la distance qui sépare, techniquement, l'organisation de l'interopérabilité entre les aviations française et européennes ou américaine, pour la conduite de frappes aériennes en zone hostile et défendue, comme lors du conflit avec la Serbie dans le cadre de l'affaire du Kosovo, et celle organisée avec les bataillons étrangers de la MINURCA (Mission des Nations Unies en République centrafricaine) pour le maintien de la paix dans ce pays. De même, l'interopérabilité requise par le conflit du Kosovo est bien plus étroite que celle que requièrent les phases actuelles de maintien de la paix, au Kosovo ou en Bosnie-Herzégovine, et auxquelles participent, en liaison avec les armées françaises, l'armée marocaine (un bataillon marocain est inclus dans la division Salamandre en Bosnie) et l'armée émiratie (présente avec ses chars Leclerc au Kosovo). L'interopérabilité va donc de pair avec une alliance, et son étendue, par rapport à l'intensité des actions possibles, doit être cohérente avec la force de cette alliance. · Le second type de coopération militaire a pour objectif la recherche d'influence. Dans ce cas de figure, la coopération militaire est l'instrument d'une action de politique étrangère en cours. Il s'agit d'établir des liens avec des pays qui ne sont pas, ou pas encore, des pays alliés et qui n'ont pas forcément vocation à le devenir, en tous cas à devenir dans l'immédiat des alliés proches. Il est clair que ce type d'action relève de façon éminente de la sphère d'intervention et de contrôle du ministère des Affaires étrangères. En fait, il s'agit d'actions de politique étrangère. Le ministère des Affaires étrangères ne saurait, encore moins que pour les autres types de coopération militaire, en être écarté. Ces actions touchent sa raison d'être même. · Enfin, la coopération militaire peut avoir pour objet le soutien aux exportations d'armement. Il s'agit alors d'assurer les démonstrations, en amont des ventes, ou l'aide à la mise en _uvre, en aval de celles-ci, des armements exportés. Là aussi, cette coopération sera évidemment plus poussée avec des forces avec lesquels les armées françaises ont établi des relations d'interopérabilité qu'avec des pays vis-à-vis desquels la France aura de simples relations commerciales, dans le respect des valeurs qu'elle affirme sur la scène internationale bien sûr. Votre rapporteur ne s'appesantira pas sur la conduite et le contrôle des exportations d'armement. Il se bornera à spécifier que cette conduite fait l'objet d'un suivi international spécifique et très solide, la procédure de la CIEEMG (Commission interministérielle pour l'étude de l'exportation des matériels de guerre) et il renverra pour plus d'information aux développements et aux conclusions d'une Mission d'information de la Commission de la Défense, la Mission d'information sur le contrôle des exportations d'armement, composée de nos collègues MM. Jean-Claude Sandrier, Christian Martin et Alain Veyret, qui a rendu l'an dernier un rapport (n° 2334) dont l'exhaustivité et la qualité ont été saluées par tous. b) La fixation de doctrines régionales Une fois identifiés les trois types de coopération militaire, on peut pour chaque pays définir un spectre typologique des actions de coopération militaire, avec la part et les caractéristiques de chacune des trois composantes ci-dessus décrites. Or, la France a évidemment des liens et partenariats différents avec chacun des pays du monde. Le Conseil de défense de décembre 1998 a donc établi de nouvelles orientations pour la coopération militaire. Des orientations par zones géographiques ont été fixées. Votre rapporteur les avait évoquées notamment dans le rapport pour avis qu'il avait remis pour l'examen du budget des Affaires étrangères et de la coopération pour 2000 (n° 1864, tome I). Plusieurs zones ont été définies : Afrique sub-saharienne, conçue désormais globalement en ajoutant aux pays de l'ancien « pré carré » les pays de l'Afrique anglophone et lusophone, Afrique du Nord, du Maroc jusqu'à l'Egypte, Europe centrale, orientale et balkanique, Proche-Orient, Moyen-Orient, Asie orientale et Océanie, et enfin Amérique latine. Pour chacune de ces zones et de ces pays, des orientations prioritaires ont été établies. En Afrique sub-saharienne, l'accent est ainsi mis sur le développement. La coopération militaire française y a d'abord pour ligne de conduite de contribuer à créer les conditions favorables au développement. En particulier il s'agit d'insérer les armées et les gendarmeries dans la construction et le développement de l'Etat de droit, ainsi que de rendre les armées aptes à la maîtrise de l'espace des Etats et à la défense des personnes et des biens. Pour cela, la coopération française redéfinie a pour objet de contribuer à la formation des militaires des pays amis et alliés de la France, et, le cas échéant de les faire profiter de l'expérience de l'armée française dans la gestion d'états-majors ou des services centraux d'un ministère de la Défense. En revanche, elle n'inclut plus parmi ses missions le fait de les suppléer dans la conduite de leurs affaires en occupant des postes de substitution. Dans cette optique, la coopération militaire et de défense française accorde une grande importance au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix. En Afrique du Nord, il y a là aussi un champ d'action pour des actions en faveur de la sécurité et de la stabilité à la fois de la zone et de chacun des pays partenaires. L'Europe centrale, orientale et balkanique représente un tout autre univers. Il s'agit de pays ayant, pour nombre d'entre eux, vocation à entrer dans l'Union européenne et l'OTAN. On voit donc bien quels axes la coopération militaire française doit pouvoir suivre : aide à l'interopérabilité avec les forces des autres pays de l'Union européenne et de l'OTAN, dans la perspective d'actions de gestion de crise, aide à la restructuration des forces, et défense aussi de la francophonie en milieu militaire. S'y ajoute évidemment la promotion des systèmes d'armes français. Au Proche-Orient et au Moyen-Orient, aux objectifs de sécurité et de défense de la stabilité de la zone s'ajoute évidemment la promotion des armements français. L'Asie orientale, l'Océanie, voire l'Amérique latine, sont des partenaires plus lointains, où la France ne connaît pas toujours les grands acteurs de la défense. Ce sont des terrains nouveaux à découvrir. c) La définition de priorités par pays Cette remise à plat des axes régionaux de coopération faite, des priorités géographiques ont été fixées. La première décision a été qu'il fallait réorganiser la coopération militaire en faveur des pays d'Europe centrale, orientale et balkanique, tandis qu'on pouvait réduire l'effort effectué envers l'Afrique au fur et à mesure que les Africains amélioraient la prise en charge de leurs actions. Ensuite, les pays ont été hiérarchisés. En Europe, par exemple, la Pologne a ainsi été identifiée comme un objectif majeur. D'autres exemples de priorités peuvent être cités : pour l'Asie du Sud-Est Singapour, pour le Moyen-Orient notamment le Qatar, et pour l'Amérique du Sud le Brésil et le Chili. Les pays ont ensuite été classés les uns par rapport aux autres, jusqu'à ce qu'ils soient tous ainsi traités. Le résultat est une double classification. D'une part, les pays sont classés en pays prioritaires et non prioritaires. Les pays prioritaires sont eux-mêmes répartis entre pays à priorité forte, moyenne ou faible. D'autre part, le type d'action à mener par pays prioritaire est également précisé. Chaque pays fait ainsi l'objet d'une fiche comportant son niveau de priorité, et le type d'actions justificatif de ce statut prioritaire. Ainsi, le Conseil de défense a abouti à une réorientation et à une nouvelle catégorisation non pas générales ou globales, mais au contraire très précises. Il faut noter que ces orientations valent bien sûr aussi bien pour le ministère des Affaires étrangères que pour le ministère de la Défense. 4. La réorganisation du dispositif a) Restructuration et réorientations au ministère des Affaires étrangères Ensuite, pour mettre en _uvre les nouvelles orientations, les mesures de restructuration et de réorientation suivantes ont été prises. En matière de structure, la mesure la plus visible a été l'unification de la coopération au sein du ministère des Affaires étrangères, par fusion de la sous-direction de la coopération de défense et de la MMC au sein d'une nouvelle direction, la direction de la coopération militaire et de défense. Cette fusion, intervenue dès décembre 1998, avait été saluée en son temps par votre rapporteur, dans le cadre de son rapport pour avis sur le budget des Affaires étrangères et de la coopération pour 2000 (n° 1864, tome I). En même temps, un redéploiement des moyens de cette direction était décidé. En effet, outre ses décisions d'ensemble, le Conseil de défense du 3 mars 1998 a également pris des mesures spécifiques concernant la coopération militaire au ministère des Affaires étrangères. Votre rapporteur en avait indiqué le détail dans son rapport pour avis précité. Les décisions étaient d'abord de mettre fin à la coopération de substitution. Il s'agissait ensuite de redéployer en trois ans (1999, 2000 et 2001) 10 % des moyens de la coopération militaire de la MMC tels que définis en 1998 - moyens qui étaient globalement stabilisés - vers les pays dits « hors champ ». Enfin, en termes de méthodes, il était demandé au ministère des Affaires étrangères de développer désormais une coopération par projets élaborés avec les partenaires, de préférence sur la base de textes écrits. b) Maintien de la situation traditionnelle du ministère de la Défense et des accords de coopération En revanche, le Conseil de défense n'a pas été jusqu'à unifier la coopération militaire au sein d'un seul ministère. Il y a donc bien aujourd'hui deux acteurs institutionnels de la coopération militaire, puisque, indépendamment de la coopération menée par le ministère des Affaires étrangères, les forces envoyées en opération extérieure ou les forces prépositionnées dans les pays avec lesquels la France a des accords à cette fin dépendent du ministère de la Défense, et plus particulièrement du chef d'état-major des armées. Il y avait cependant en parallèle réforme au ministère de la Défense. La Mission d'information sur le contrôle des exportations d'armement, déjà citée ci-dessus, a ainsi pris note au sein de son rapport de la constitution d'un comité international auprès du ministre de la Défense pour coordonner les actions du ministère non seulement en matière d'exportations mais aussi de coopération militaire. De même, aucune annonce n'a été faite par le Gouvernement concernant les accords encadrant la coopération militaire. La réorganisation de la coopération militaire ainsi faite, qui était nécessaire, est-elle allée assez loin ? A-t-elle permis l'adaptation de notre coopération militaire au nouveau contexte ? Est-elle suffisante pour donner à notre pays une coopération militaire convenablement orientée, conduite et contrôlée ? Eu égard à l'importance de l'instrument qu'est la coopération militaire pour le rayonnement diplomatique de la France dans le cadre du nouveau contexte international, à la gravité des répercussions diplomatiques que peut avoir, en conséquence, une coopération militaire mal maîtrisée, la Commission de la Défense a voulu faire le point de la mise en _uvre des réformes engagées, en matière de structures, d'orientations et d'actions, ainsi que de contrôle, et aussi sur l'adéquation de ces réformes aux enjeux. C'est pourquoi seront successivement analysées ci-après la mise en _uvre de la réforme au ministère des Affaires étrangères, la place et les actions du ministère de la Défense, puis l'étendue, la précision et la qualité du contrôle administratif, gouvernemental et parlementaire des actions de coopération militaire, le présent rapport d'information s'achevant par des propositions susceptibles, de l'avis de votre rapporteur, de prolonger la réforme et d'améliorer l'ancrage politique et démocratique de notre coopération militaire. II. - LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES Au sein du ministère des Affaires étrangères, l'intégration de la coopération militaire autrefois conduite par la MMC, la réorganisation de la conduite des projets et la réorientation générale de la coopération militaire ont eu un impact considérable tant en termes de structures que de conduite de l'action. 1. La nouvelle Direction de la coopération militaire et de défense a) Des attributions importantes et une organisation solide Le regroupement des missions conduites par les anciennes mission militaire de coopération et sous-direction de l'aide militaire, ainsi que celui de leurs moyens s'est traduit par la création d'une nouvelle direction de la coopération militaire et de défense (DCMD). Les attributions de la DCMD sont définies à l'article 16-III de l'arrêté interministériel du 10 décembre 1998 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères : « La direction de la coopération militaire et de défense est chargée de l'assistance et de la coopération avec les Etats étrangers dans le domaine militaire. Elle assure la gestion administrative et financière des actions de coopération technique et militaire résultant de l'application d'accords conclus avec des Etats étrangers, ainsi que l'administration des personnels militaires qui y sont affectés, la mise en place de l'aide logistique et la gestion des stagiaires militaires étrangers. En liaison avec le ministère de la Défense, elle statue sur les demandes d'autorisation de survol du territoire national et d'escale des aéronefs et d'escale des navires. Elle instruit les demandes de survol des territoires étrangers par les aéronefs d'Etat français et les demandes d'escales pour les bâtiments de la Marine nationale à l'étranger ». La DCMD comporte deux sous-directions, la sous-direction de la coopération de défense et la sous-direction de la coopération militaire. Aux termes de l'article 16-III de l'arrêté du 10 décembre 1998 elles « préparent et mettent en _uvre, chacune dans leur domaine de compétence, les actions de coopération technique et militaire résultant de l'application d'accords conclus avec des Etats étrangers ». A l'origine, cette organisation avait eu pour objet d'insérer souplement la mission militaire de coopération, ses tâches et ses méthodes, au sein de la nouvelle DCMD. La sous-direction de la coopération de défense devait développer les missions qu'on a pu appeler « d'ingérierie de défense » : audit et conseil, auprès des ministères de la défense et des états-majors étrangers, pour l'organisation ou la réorganisation des armées notamment, et aussi formation au français comme langue de travail en milieu militaire. La sous-direction de la coopération militaire devait privilégier la coopération avec les pays de l'ancien « champ », plus centrée sur l'appui technique au profit d'unités. Une approche différenciée en fonction de la situation et des besoins de nos partenaires avait ainsi été maintenue. Dans un deuxième temps cependant, une évolution a pu avoir lieu. Aujourd'hui, l'organisation des deux sous-directions est similaire : chacune d'entre elles est en charge de l'ensemble des actions possibles pour les zones géographiques qui lui sont dévolues, ainsi que de questions multilatérales. Pour mener leurs actions, les deux sous-directions recourent à un département des moyens, département commun placé sous l'autorité du directeur. La cohérence d'ensemble de la direction est ainsi garantie. Ce département comporte quatre bureaux : le bureau juridique et financier, qui est chargé de la gestion administrative et financière des actions menées dans les domaines de la coopération militaire et de la coopération de défense, le bureau d'appui logistique et matériel, qui est chargé de la gestion du budget d'aide directe, le bureau des stagiaires militaires étrangers et de la gestion des écoles nationales a vocation régionale (ENVR), qui a pour mission l'instruction des demandes d'attribution de stages en France et la gestion de ces écoles, et le bureau des personnels militaires, qui a pour fonction la gestion et l'affectation des personnels militaires mis à la disposition du ministère des Affaires étrangères par le ministère de la Défense. b) Une structure opérationnelle adaptée La sous-direction de la coopération de défense est sans doute la plus importante pour l'affirmation des nouvelles ambitions du ministère des Affaires étrangères en matière de coopération militaire et de défense. Preuve de son importance, le sous-directeur qui la dirige est aussi le directeur-adjoint de la DCMD. En matière de coopération bilatérale, cette sous-direction a la responsabilité de la coopération avec les pays d'Europe (Europe centrale, Europe du sud-est et Europe orientale), du Maghreb, ainsi qu'avec l'Egypte, le Proche-Orient et l'Asie. En matière multilatérale, elle a d'abord la responsabilité, et c'est là une tâche essentielle, du suivi des accords de coopération militaire et de défense. Cette centralisation nouvelle au sein du ministère chargé de la diplomatie ne peut être que profitable à ce suivi. C'est elle aussi qui est responsable des relations avec les instituts de formation tels que l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). La coopération en matière de déminage et de lutte contre la prolifération des armes de petit calibre relève aussi d'elle. Enfin, elle est en charge des questions multilatérales relevant des secteurs géographiques dont elle a la charge, comme le Partenariat pour la Paix et le Pacte de stabilité pour l'Europe du sud-est. Enfin, la sous-direction de la coopération de défense est chargée de l'application de la politique en matière de survols et d'escales navales ainsi que du suivi des visites et échanges. La fonction de la sous-direction de la coopération militaire n'est plus d'être d'abord l'héritière de la MMC. Son champ d'action géographique comporte désormais l'ensemble de l'Afrique subsaharienne, et aussi l'Amérique latine. L'Afrique anglophone, y compris l'Afrique du Sud, ainsi que des pays comme le Brésil, l'Argentine et le Chili, font donc partie de sa zone de compétence. En matière d'actions multilatérales, elle a bien sûr dans son escarcelle le maintien de la paix en Afrique, et donc les actions liées au projet RECAMP, et la coopération avec l'OUA. Relèvent aussi de sa compétence des éléments qui l'intéressent prioritairement aujourd'hui mais qui peuvent aussi intéresser l'autre sous-direction, telles les relations avec le fonds de solidarité prioritaire (FSP), la coopération en matière d'action de l'Etat en mer, et les ventes et cessions gratuites d'armements. Ainsi, par rapport à la situation qui prévalait lors de la création de la DCMD, un meilleur cadre d'action pour l'unification des méthodes a été trouvé. Votre rapporteur s'en réjouit. 2. Une restructuration aux effets positifs incontestables a) Le renforcement du contrôle politique de la coopération militaire et de sa place au sein du ministère des Affaires étrangères La nouvelle organisation a pour conséquence une évolution importante de la place de la coopération militaire au sein du ministère des Affaires étrangères. En effet, avec cette réforme, le statut de la coopération militaire est désormais unifié et l'ensemble de celle-ci placée sous la houlette politique du ministère des Affaires étrangères. Loin de l'autonomie de la MMC par rapport aux instances administratives et militaires, aujourd'hui la direction de la coopération militaire et de défense dépend du secrétaire général adjoint, directeur général des affaires politiques et de sécurité du ministère des Affaires étrangères. Il faut noter sur ce point que, si les télégrammes diplomatiques déclinant les orientations de la coopération militaire par pays pour 2001 ont été signés du directeur de la coopération militaire et de défense, le télégramme fixant les orientations générales était, lui, signé du secrétaire général adjoint, directeur général des affaires politiques et de sécurité. Les interlocuteurs de votre rapporteur lui ont aussi indiqué qu'en conséquence de la réforme, le directeur de la coopération militaire et de défense n'avait plus jamais directement affaire au conseiller de la présidence de la République chargé des questions de son ressort. Au bout du compte, la nouvelle organisation traduit comme il convient la volonté politique de montrer que la coopération militaire relève désormais clairement de l'autorité du ministre des Affaires étrangères, et plus précisément, en termes techniques, du directeur général des affaires politiques et de sécurité de ce ministère, et non plus d'une mission militaire largement autonome sous l'autorité nominale du ministre de la Coopération. Cependant, la coopération de défense n'est plus non plus dans la situation mineure qui était la sienne au ministère des Affaires étrangères. La réforme de l'administration du ministère établie par le décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998 portant organisation de l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères et l'arrêté interministériel du 10 décembre 1998 précité l'ont érigée au rang de direction. Elle est désormais la troisième direction de la direction générale des affaires politiques et de sécurité les divers autres services qui en faisaient partie ayant été rattachés à d'autres directions générales, à l'exception du service de la politique étrangère et de sécurité commune. Dès lors, si le directeur de la DCMD n'a plus de contacts directs avec la Présidence de la République, en revanche, comme il est naturel, il a, sous couvert du secrétaire général adjoint, des contacts réguliers et fréquents avec le conseiller chargé de ces questions au cabinet du ministre des Affaires étrangères. Avec le ministre de la Coopération, il existe des relations et des visites de courtoisie. La DCMD se trouve ainsi érigée en force d'exécution cohérente des orientations ministérielles, exprimées directement par le directeur général des affaires politiques, secrétaire général du ministère, auquel elle est directement rattachée, et dotée ainsi d'une identité claire et d'une fonction cohérente au sein d'un organigramme restructuré. Pour la réalisation de ses tâches, elle se trouve aussi, du fait de son intégration au sein du ministère des Affaires étrangères beaucoup mieux armée que la MMC. En effet, cette intégration lui permet de bénéficier pleinement des moyens d'analyse et des dispositifs d'action du ministère. Ainsi, la DCMD ne lance aucune action sans avoir pris l'attache de la direction géographique compétente, qu'il s'agisse de la direction d'Afrique et de l'Océan Indien (DAOI) ou d'une autre direction. Cette intégration a aussi pour objet d'assurer une meilleure déclinaison des positions du département et une meilleure conduite des actions dans les postes à l'étranger. Certes, le ministère des Affaires étrangères a toujours eu un droit de surveillance des missions d'assistance militaire locales, via l'attaché de défense, et, au-dessus de lui, l'ambassadeur. Néanmoins, la réforme a eu pour conséquence que les chefs de mission de coopération militaire et de défense locale relèvent désormais à Paris de la même administration - le ministère des Affaires étrangères - que l'ambassadeur, ce qui n'était pas le cas à l'époque du ministère de la Coopération. Cette nouvelle situation clarifie ainsi la situation de l'attaché de défense, qui rend compte désormais à la fois au ministère de la Défense, dont il est le délégué, et au ministère des Affaires étrangères, pour les activités de la mission de coopération militaire et de défense locale, sans plus avoir à se préoccuper de la place d'un troisième ministère. Il semble qu'elle ait d'ores et déjà pour conséquence une meilleure implication de l'ambassadeur dans les tâches de coopération militaire, instrument important de l'expression de la politique étrangère de la France, celle-ci relevant de la même administration centrale que lui. Il faut ajouter qu'un autre élément de simplification est que désormais l'attaché de défense est systématiquement aussi le chef de la mission de coopération militaire et de défense locale. Le directeur de la coopération militaire et de défense et son adjointe ont exposé à votre rapporteur qu'ils avaient effectué dix missions dans des pays africains. Dans neuf cas, ils ont trouvé, de leur propre aveu, une très bonne intégration de la mission de coopération militaire et de défense locale au sein des services de l'ambassade. Le dixième cas montrait une situation perfectible, mais il aurait été lié semble-t-il d'abord à des questions conjoncturelles voire personnelles. Il s'avère donc que l'intégration de la coopération militaire au sein de la DCMD et celle de la DCMD au sein du ministère des Affaires étrangères est positive pour la coopération militaire, notamment avec l'Afrique ; et qu'elle doit en permettre à la fois un meilleur contrôle politique et un suivi plus fin, mieux informé et plus assuré. b) Un instrument de liaison avec le ministère de la Défense La création de la DCMD au ministère des Affaires étrangères comportait un autre enjeu. Par définition, la coopération militaire est militaire. Les personnels de la MMC étaient des militaires et celle-ci dirigée par un général de brigade. De plus, on l'a vu, le ministère de la Défense et les armées conduisent eux-mêmes des actions de coopération. Ces actions, du temps de la MMC, échappaient totalement à celle-ci. L'un des enjeux essentiels sur lesquels se jugerait la réussite de la DCMD allait donc être la qualité de la liaison qui pourrait être créée entre le ministère des Affaires étrangères et celui de la Défense du fait de la création de la DCMD. Dans ce but, la constitution des équipes de la DCMD a emprunté à la fois à la sous-direction de l'assistance militaire et à la MMC. Comme dans l'ancienne sous-direction, le personnel est composé à la fois de diplomates et de militaires. Ces deux cultures permettent ainsi d'assurer le lien entre les deux ministères. En revanche, comme à la MMC, le directeur de la DCMD est un officier général. C'est la première fois qu'un officier général en activité occupe un poste aussi élevé, de directeur, au sein de l'organigramme du ministère des Affaires étrangères. Cet officier général est du reste de grade plus élevé que l'ancien chef de la MMC, puisque le poste est un poste de général de division. Cependant, pour que la liaison ainsi établie soit convenablement assurée, encore fallait-il que cette structure ainsi composée la fasse vivre. Or, de l'avis des interlocuteurs de votre rapporteur, la réussite est patente. La réussite est d'abord celle de l'intégration de la DCMD au sein du ministère des Affaires étrangères. Elle est, nous a-t-on dit, à porter au crédit de son équipe de direction actuelle. Cela vaut d'abord pour l'intégration d'un officier général comme directeur, et pour l'intégration de militaires au sein du ministère des Affaires étrangères ; il fallait que ceux-ci se perçoivent eux-mêmes non pas comme des éléments détachés des armées mais comme des parties prenantes au sein du ministère des Affaires étrangères. Mais la réussite est aussi celle de la qualité des relations de la DCMD avec les armées. Les relations entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense, et surtout les états-majors, ont été difficiles au début, nous a-t-on dit. Elles sont bonnes et confiantes depuis plus d'un an maintenant. Outre l'action de la DCMD, il nous a été exposé que le chef d'état-major des armées et le ministre de la Défense étaient très attentifs à la qualité de ce lien. On verra à l'occasion de l'examen des actions communes et du contrôle comment cette qualité de relation s'exprime. Il faut souligner que, par rapport à la révolution dans les actions demandées, c'était là un enjeu très difficile. Des auditions auxquelles votre rapporteur a procédé, il ressort donc non seulement que la réforme de 1998 est une bonne réforme, mais aussi que compte tenu de sa sensibilité, on peut dire que sa mise en _uvre a été rapide. c) Une reprise du travail en commun entre coopérations militaire et civile La nouvelle organisation a cependant traité différemment coopération militaire et coopération civile. En effet, la coopération civile a été regroupée dans une direction générale nouvelle, la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Il y avait là un risque réel que cette nouvelle organisation crée une coupure, au sein du ministère des Affaires étrangères, entre la coopération militaire et les autres formes de coopération, rendant ainsi plus difficile une construction globale de la coopération. Il semble que tel ne soit pas le cas. Certes, dans un premier temps, le traitement différent dont les coopérations civile et militaire ont fait l'objet, et la nécessité pour chacune d'elle de travailler à la mise en _uvre de la réforme, c'est-à-dire chacune à son intégration au sein du ministère des Affaires étrangères, ont fait que leurs relations ont quasiment cessé pendant un an. De ce fait, par exemple, les commissions mixtes en matière de coopération organisée par le ministère des Affaires étrangères auxquelles la DCMD participe étaient devenues rares. Or, il n'est pas absurde que dans une commission mixte il y ait un volet militaire, même s'il est clair désormais que ce volet ne relève pas du ministre délégué à la Coopération. Cependant, il semble que cette situation soit en train d'évoluer. Deux exemples ont été cités à votre rapporteur comme significatifs de l'évolution en cours. Il s'agit d'une part de la reprise de la coopération avec la Côte d'Ivoire. En conclusion d'une réunion commune entre la DGCID et la DCMD il a été décidé que les deux directions travailleraient en commun lors de la reprise de la coopération. Lors de la reprise de la coopération avec le Niger, il avait aussi été décidé que celle-ci devait être l'occasion d'une mise en _uvre exemplaire de la réforme, et donc l'occasion de la reprise de la coopération en commun entre les deux directions. Les modalités d'organisation suivantes ont été instaurées. Une mission sur place d'une semaine a été organisée, comportant des représentants de la DGCID, de la DCMD, de la direction géographique, la direction d'Afrique et de l'Océan indien (DAOI) ainsi que de l'Agence française pour le développement (AFD). Des entretiens concertés ont eu lieu. Les télégrammes diplomatiques ont porté sur l'ensemble des volets de la coopération et ont été cosignés par les représentants des trois directions. Le volet civil a été agréé par la DGCID. Le processus devait s'achever par la création d'un groupe de suivi commun rassemblant la coopération militaire et la coopération civile, et la tenue d'une commission mixte globale. Du fait de cette reprise du travail en commun, il apparaît qu'un des éléments prometteurs de la réforme pourrait être une meilleure action en faveur de la préservation et du développement de l'Etat de droit. En effet, une coopération cohérente permet de traiter en même temps coopération en matière de justice, de police et de gendarmerie. On verra plus loin les efforts en ce sens. 3. Des moyens d'action à l'étranger contrastés Pour la conduite de ses actions, la DCMD dispose de moyens non négligeables. Au niveau central, elle dispose de 70 personnes environ. Ces personnels sont rémunérés sur les chapitres généraux du ministère. Pour son action à l'étranger, elle dispose en revanche d'un budget spécifique qui figure au chapitre 42-29 du ministère. Ce budget permet d'une part de rémunérer ses spécialistes à l'étranger, les coopérants militaires, et d'autre part de mener des actions de formation, et de fournir aux armées étrangères avec qui elle coopère des équipements. a) Un dispositif de gestion des coopérants militaires performant Les coopérants militaires constituent la force d'action de la DCMD sur le plan local. Ils forment en effet le personnel de la mission de coopération militaire et de défense locale. Ces personnels, qu'il s'agisse des coopérants en résidence ou des experts, sont des personnels militaires, officiers ou sous-officiers, et sont donc issus du ministère de la Défense. Le dispositif de gestion, qui a été repris de l'ancienne MMC, est ainsi organisé. Les coopérants militaires affectés à une mission locale le sont pour deux ans. Il arrive qu'ils soient renouvelés pour un an, pour un total de trois ans. Cette durée d'affectation est unanimement considérée comme bonne, car permettant le lancement et la conduite d'actions dans la durée et donc une bonne maîtrise de leur gestion et bon un suivi de leur développement. La DCMD envoie cependant aussi des missions d'experts, à la demande de la partie partenaire ou de la mission locale, pour des durées de quelques semaines à quelques mois. |
