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 N° 3478 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 décembre 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) sur les activités et le contrôle du Fonds monétaire international ET PRÉSENTÉ PAR M. Yves TAVERNIER, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Marchés financiers. La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Dominique Frelaut, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. INTRODUCTION 8 PREMIÈRE PARTIE : LA POLITIQUE FRANÇAISE DANS LES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES 14 I.- LA FRANCE ET LE FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL 14 A.- LE FONDS ET LA PRÉVENTION DES CRISES 14 1.- La promotion de la transparence, de codes et de standards 14 2.- Les activités de surveillance : l'exemple de la France 17 B.- LE FONDS ET LA RÉSOLUTION DES CRISES 19 1.- Une extension de champ critiquable 19 a) Le débat sur la conditionnalité 19 b) Une intervention de plus en plus large 20 2.- La question de l'implication du secteur privé 22 3.- Le cas argentin 24 a) Un élève modèle déclassé 24 b) Des programmes déstabilisateurs 25 c) La position de la France 27 4.- Le cas indonésien 28 5.- La crise turque 31 C.- LE FMI ET LA BONNE GOUVERNANCE 33 1.- La nécessité d'un pilotage politique 33 2.- La promotion d'une évaluation indépendante 35 II.- LA FRANCE ET LE GROUPE DE LA BANQUE MONDIALE 37 A.- DU DÉVELOPPEMENT À L'AJUSTEMENT ET À LA LUTTE CONTRE B.- UNE CRISE DE LÉGITIMITÉ ET D'EFFICACITÉ 38 1.- Des montants de crédits considérables 38 2.- Une légitimité discutée 39 3.- Une efficacité contestée 40 C.- LE SOUTIEN NUANCÉ DE LA FRANCE, AU RISQUE DE LA DISPERSION DES RESSOURCES 41 III.- LES POLITIQUES COMMUNES DE STABILISATION DU SYSTÈME FINANCIER INTERNATIONAL ET EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT 43 A.- LA POLITIQUE DE STABILISATION DU SYSTÈME FINANCIER INTERNATIONAL 44 B. LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT 46 1.- L'état d'avancement de l'initiative en faveur des pays pauvres a) Les objectifs de l'initiative 47 b) Les premiers résultats 49 c) De nombreuses incertitudes 52 2.- La fausse solution de la libéralisation commerciale 55 3.- Une meilleure insertion des institutions financières internationales dans la société internationale 56 a) Les relations avec les organisations spécialisées des Nations Unies 56 b) La nécessaire soumission au droit international 57 4.- Une pensée française du développement originale ? 58 SECONDE PARTIE : LES VOIES D'UN MEILLEUR CONTRÔLE 60 I.- L'EXTENSION INCONTRÔLÉE DU CHAMP D'ACTION DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES ET ÉCONOMIQUES INTERNATIONALES 60 II.- DES PROPOSITIONS QUI N'ONT PAS REÇU DE RÉPONSES 62 III.- LA NÉCESSITÉ D'ALLER PLUS LOIN 65 A.- LES EXEMPLES ÉTRANGERS 65 1.- Des pratiques continentales limitées 65 2.- Des modèles britannique et néo-zélandais plus développés 65 3.- L'exemple américain 69 B.- L'INSTITUTION EN FRANCE D'UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE PERMANENT 70 IV.- VINGT-ET-UNE PROPOSITIONS 71 A.- CIRCONSCRIRE LES MISSIONS DU FMI ET DE LA BANQUE MONDIALE 71 B.- DÉMOCRATISER LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS C.- CRÉER UNE COORDINATION EUROPÉENNE À L'ÉGARD D.- PERFECTIONNER LE PROCESSUS DE DÉTERMINATION DE LA POSITION FRANÇAISE 72 E.- RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE 72 EXAMEN EN COMMISSION 73 PROPOSITIONS À MONSIEUR LE PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 75 I.- LETTRE DE MISSION 77 II.- RAPPORT 79 ANNEXES 99 « Pour faire plaisir à Wall Street », telle serait l'une des motivations des institutions économiques et financières internationales. Le propos n'est pas celui d'un provocateur gauchiste. Il est tenu par un expert aux compétences reconnues, M. Joseph Stiglitz, qui fut économiste en chef de la Banque mondiale. Dans deux articles parus récemment dans la presse française (1), le dernier Prix Nobel d'économie dénonce avec vigueur la politique de l'Organisation mondiale du commerce, du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Leur action serait caractérisée par « l'idéologie de la privatisation, de la libéralisation et de la macro-stabilisation ». Cet ancien conseiller du président Bill Clinton ajoute : « la libéralisation a été programmée par les pays occidentaux, pour les pays occidentaux ». Organisée par les pays riches, elle aurait contribué à la dégradation des économies de beaucoup de pays en voie de développement. Plus grave, elle aurait eu pour effet d'accroître la pauvreté dans le monde. Le Prix Nobel résume en une phrase les critiques fondamentales qu'il adresse à ces institutions : « le mélange des politiques de libéralisation et des politiques économiques restrictives imposées par le FMI a créé un cocktail aux effets dramatiques pour les pays en voie de développement ». Or, la mission des organismes des Nations Unies, proclamée solennellement (2) et rappelée à toutes occasions, est d'éradiquer la pauvreté. Le constat de M. Stiglitz rejoint celui du Programme des Nations Unies pour le développement : plus de la moitié de l'humanité est en situation de pauvreté, plus de 1,6 milliard d'hommes et de femmes vivent avec moins de 1 dollar par jour. Le décalage, voire la contradiction, entre les objectifs, les moyens et les résultats méritent analyse et réflexion. Le rapport du Gouvernement au Parlement sur le fonctionnement des institutions financières internationales est l'occasion d'ouvrir et d'approfondir un débat qui agite les opinions publiques dans le contexte de la mondialisation. Exigé par la loi, le premier rapport paru en 1999 était d'un contenu succinct. Celui de l'an 2000 marquait un progrès certain dans le domaine de l'information. Le rapport qui nous est soumis cette année, apparaît plus complet et plus explicite sur les positions défendues par la France. Répond-il pour autant aux interrogations politiques du Parlement sur les grands enjeux de la politique économique et financière internationale ? La réponse est pour le moins nuancée. Curieusement le rapport du Gouvernement ignore les règles élémentaires de l'exposé, enseignées de tout temps dans les universités françaises. Il ne comporte ni introduction pour définir le sujet et annoncer les développements, ni conclusion pour exprimer la synthèse des analyses et des propositions. Il se présente comme une simple juxtaposition de notes thématiques se rapportant de manière successive aux activités des deux institutions. Il apparaît davantage comme un rapport technique de la direction du Trésor du ministère des finances que comme le rapport politique du Gouvernement au Parlement. Or, la fonction du FMI et de la Banque mondiale est considérable pour la paix et la sécurité du monde. Ces institutions jouent un rôle moteur pour assurer les grands équilibres entre les Nations, _uvrer pour promouvoir la « bonne gouvernance » et favoriser le développement du Tiers-Monde. Le FMI et les banques de développement décaissent environ 47 milliards de dollars par an, alors que les fonds des Nations Unies, tous confondus, ne dépassent pas 5 milliards de dollars. Rappelons que l'Union européenne et ses États membres représentent 27 milliards de dollars d'aide extérieure. Il est utile de souligner que l'effort des États-Unis, dans les mêmes domaines, représente le quart des contributions européennes, soit 7 milliards de dollars. Or seuls les États-Unis ont un réel pouvoir d'influence - voire de veto - dans les institutions de Bretton-Woods. Soulignons, enfin, les engagements de la France. Ils sont considérables. Notre pays est le quatrième bailleur de fonds des deux institutions. En 2000, notre quote-part au Fonds monétaire atteignait 103 milliards de francs et notre part au capital de la Banque mondiale se montait à 63 milliards de francs. Notre participation aux instruments de lutte contre la pauvreté s'élevait à 28 milliards de francs et notre participation cumulée aux diverses reconstitutions de l'Association internationale de développement représentait plus de 54 milliards de francs. Les sommes ainsi engagées sont très importantes. Les enjeux du débat sont considérables dans la mesure où le FMI et la Banque mondiale sont les révélateurs et les maîtres d'ouvrage d'une vision du monde qui tente de s'imposer comme modèle universel. Le rapport du Gouvernement de juillet 2001 donne beaucoup d'éléments d'information. Il explicite, pour la première fois, les positions défendues par l'administrateur français. Il constitue, de ce point de vue, un bon outil de travail. Nous souhaitons qu'à l'avenir, il soit moins discret et moins prudent sur les questions fondamentales qui portent sur la légitimité des deux institutions, sur leurs champs de compétence, sur leur vision du monde et sur les présupposés idéologiques qui innervent leurs politiques financières, économiques et sociales. Depuis le début des années 1980, le FMI et la Banque mondiale ont construit un modèle de développement imprégné du monétarisme alors triomphant. Théorisant les expériences du Sud-Est asiatique et du Chili, ils ont préconisé l'ajustement des économies de tous les pays au marché mondial. Le développement exige que la régulation économique soit faite par les marchés et que le rôle des États soit réduit. Ils accordent la priorité aux exportations, à l'exploitation effrénée des ressources, à la libéralisation des échanges, à l'investissement international et aux privatisations. Parallèlement est mise en place une politique de réduction des systèmes publics de protection sociale et de diminution des dépenses budgétaires considérées comme improductives, en matière de santé et d'éducation notamment. Pour réduire le déficit commercial, l'ajustement préconise le développement accéléré des exportations. Il s'en est suivi une exploitation dramatique des ressources naturelles, de forts déséquilibres écologiques et une aggravation de la corruption. L'option libérale met l'accent prioritaire sur l'investissement privé. La forte baisse de l'aide publique au développement, y compris en France, est dans cette logique de « trade not aid ». Les conséquences sociales de cette politique ont été désastreuses : montée des inégalités, développement de la pauvreté et des exclusions. La corruption a pris des proportions gigantesques. L'affaiblissement des États a accru le nombre des conflits armés. La prise de conscience des limites et des échecs de cette politique a suscité une mise en cause très vive de ses objectifs et de ses moyens. Le débat a pris une tournure assez vive au sein des institutions elles-mêmes. Depuis le milieu des années 1990, avec notamment l'arrivée de M. James Wolfensohn à la tête de la Banque mondiale, les institutions financières découvrent la pauvreté et s'engagent à l'éradiquer dans les meilleurs délais. Elles font un effort considérable pour donner de leur action une image plus sociale, plus humaine. Les crises financières en Asie, en Amérique latine et centrale, en Russie ont ouvert la première crise de la mondialisation libérale. Les institutions de Bretton-Woods ont été incapables de les prévenir. Les conséquences de la dérégulation systématique ont mis en évidence la fragilité du système. Le « consensus de Washington » fondé sur la primauté des marchés financiers et l'acceptation de la direction déterminante des États-Unis est alors remis en cause dans un débat qui oppose les néo-keynésiens aux ultra-libéraux. Il porte sur la nature de la régulation et sur le rôle de l'État. Les uns, avec Milton Friedman, estiment que les institutions financières sont responsables de la crise et qu'il vaudrait mieux les supprimer en faisant confiance au seul marché pour réguler l'économie. D'autres, avec Joseph Stiglitz, insistent au contraire sur les dysfonctionnements du marché, sur le rôle de l'État, et sur les politiques sociales. Cette confrontation a alimenté les réflexions qui ont débouché sur le rapport « Meltzer », adopté en novembre 1998 par la commission de contrôle des institutions de Bretton-Woods, mise en place par le Congrès américain. Dans cette bataille idéologique dont les enjeux sont considérables, quelle est la voix de l'Europe, quelle est la voix de la France ? Le rapport du Gouvernement au Parlement est-il à la hauteur de ces enjeux ? Celui de l'an dernier faisait preuve d'une très grande déférence à l'égard des institutions. Pour l'essentiel, il se limitait à une description assez consensuelle de leur action, en évitant d'aborder les questions sensibles et en bannissant tout esprit critique. Votre Rapporteur n'avait relevé, pour sa part, aucune contradiction entre le contenu du rapport du Gouvernement et les nombreux développements qu'offrent, sur leur site Internet, les deux institutions. Or, les familles politiques françaises ont de la vie économique, des relations entre secteur public et secteur privé, du rôle de l'État, des rapports sociaux... des visions différentes, voire contradictoires. Il peut paraître étonnant que la voix de la France à Washington n'épouse pas les variations liées à la sensibilité des différents gouvernements. Si ce rapport de 2001 précise fort bien les positions défendues par notre administrateur, nous aurions aimé connaître de manière plus approfondie la position du Gouvernement français sur la crise de légitimité qui secoue les grandes institutions financières et bancaires internationales. Le débat entre « un dollar, une voix », credo des pays riches, et « un pays, une voix », complainte des pays pauvres, est esquissé. Il n'est pas traité dans toute son ampleur. Il est bien de souligner l'effort d'évaluation sur la pertinence des politiques conduites et sur l'efficacité des résultats. Il serait utile de s'interroger sur la valeur des audits réalisés par un organisme appartenant à l'institution. Ne serait-il pas plus judicieux de confier cette responsabilité à des bureaux pleinement indépendants et dont l'objectivité est reconnue de tous ? Plusieurs thèmes auraient mérité de plus amples développements. Ainsi que le notent les organisations de la société civile (3) : « L'idée que sous-tend en permanence la réflexion de la Banque est que le secteur privé est toujours préférable au secteur public, y compris pour les services de base (dont l'éducation et la santé) ». Votre Rapporteur plaide pour que la voix de la France ne se réduise pas à une approche technocratique et conformiste. Elle doit s'imprégner de notre histoire et de nos valeurs. Les principes de liberté, d'égalité et de fraternité doivent inspirer nos votes hors de nos frontières. Nous ne devons pas nous en tenir à l'apparence. Ainsi, aujourd'hui, le discours sur le développement durable rencontre un assentiment général, mais chaque institution en donne une définition différente. Comment mettre en _uvre un développement économiquement efficace, écologiquement soutenable, socialement équitable, démocratiquement fondé, géopolitiquement acceptable, culturellement diversifié ? Toutes ces pistes méritent d'être explorées. Mais il y a loin des discours à la réalité. Il est maintenant admis que la préoccupation environnementale est bien intégrée dans les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté. Or, le FMI a imposé au Brésil, en 1998, une réduction des deux tiers de ses dépenses publiques pour la protection de l'environnement afin d'atteindre les objectifs fiscaux qui lui ont été imposés. En Russie, le FMI a exigé une réduction de 40 % des efforts financiers consentis pour la protection des zones sensibles. Au Nicaragua, la même exigence a atteint 36 % ! Sur tous ces sujets qui conditionnent la vie de la majorité des êtres humains, la France n'est pas suffisamment présente intellectuellement et politiquement. S'appuyant sur sa propre histoire économique et sociale, elle doit réaffirmer le rôle de l'État comme instrument des politiques sociales de répartition et de distribution, comme garant de l'intérêt général et comme producteur des liens sociaux. Notre expérience du service public et notre vision de la place respective des services publics et privés dans le processus de développement doivent être nos références. Il est aujourd'hui admis qu'il ne peut y avoir de développement réel que s'il est voulu, géré, coordonné par les sociétés concernées et que s'il prend en compte les réalités socio-politiques locales. L'insupportable prétention des « experts » de la Banque mondiale et du FMI à vouloir régenter les États, à dire le bien et le mal, à juger et à imposer les choix fondamentaux en lieu et place des peuples, doit être dénoncée avec force. La lutte contre la pauvreté et pour la réduction des inégalités sociales exige la mobilisation des populations concernées. Telle n'est pas l'approche des institutions internationales. Dans le rapport adopté par votre commission des Finances, en décembre 2000, votre Rapporteur écrivait : « Elles pratiquent la charité et la compassion pour autant qu'elles les aident à consolider leur vision du monde. Entre " donner du poisson " apanage de la charité et " apprendre à pêcher " pierre angulaire du développement, semble s'être glissé la pratique du " leasing de cannes à pêche, coûteuses et fragiles ", traduction du nouveau credo de la Banque mondiale et du FMI » (4). L'analyse est toujours d'actualité. Le débat et les enjeux sont éminemment politiques. La France, avec d'autres, doit affirmer avec plus de force qu'il est possible de réguler l'économie et les échanges à partir du respect des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels. Le Parlement doit prendre part à ce vaste chantier de réflexion, d'analyses et de propositions. Le rapport de votre commission des Finances sur le rapport du Gouvernement de l'an passé soumettait à la sagacité du ministère de l'économie et des finances vingt propositions. Elles portaient sur les missions du FMI et de la Banque mondiale, sur la démocratisation de leur fonctionnement, sur la nécessité de créer une coordination européenne et sur le perfectionnement du processus de détermination des positions françaises. Il est pour le moins regrettable qu'une seule de ces propositions ait retenu l'attention du Gouvernement. Elle suggérait que soit mis fin « au monopole du Trésor en exigeant de l'administrateur français qu'il rende des comptes non seulement au Trésor, mais également au ministère des affaires étrangères et en nommant un deuxième administrateur auprès de la Banque mondiale placé sous tutelle principale du ministère des affaires étrangères ». La proposition n'était pas apparue incongrue à votre commission des Finances dans la mesure où d'autres pays fonctionnent avec deux administrateurs relevant de deux ministères différents. Ce thème et lui seul a fait l'objet d'une lettre du ministre de l'économie et des finances justifiant le monopole se son administration (5). Le débat démocratique est une nécessité dans le cadre d'un bon fonctionnement des institutions de la République. C'est pourquoi les questions restées sans réponse sont reprises dans le présent rapport, avec l'espoir qu'elles suscitent intérêt, réflexion et... peut-être décisions. Il convient de rappeler ici que les institutions financières internationales ont largement recours aux contribuables des pays membres, soit qu'ils fournissent directement une partie des ressources, soit qu'ils garantissent le remboursement de celles qu'elles mobilisent sur les marchés financiers internationaux. C'est pourquoi le FMI, la Banque mondiale, mais aussi l'Organisation mondiale du commerce ou l'Organisation de coopération et de développement économiques, ne doivent plus être la chasse gardée d'une administration particulière. Ils sont un enjeu du débat démocratique et leur action doit être soumise au jugement et au contrôle du Parlement. Cette exigence avait fait l'objet de deux propositions dans le rapport précédent. Elles ont reçu toutes les deux une réponse favorable. Pour la première fois, l'administrateur français auprès des institutions de Bretton-Woods a été auditionné dans le cadre d'une réunion conjointe de votre commission des Finances et du Haut Conseil de la coopération internationale, le 8 novembre 2001. Enfin par lettre en date du 13 août 2001, le Président de l'Assemblée nationale a confié à votre Rapporteur la réalisation d'une étude de faisabilité sur les mesures à prendre et les moyens à mettre en _uvre pour permettre un meilleur contrôle parlementaire des institutions financières internationales. Cette étude a été remise le 27 novembre au Président Raymond Forni. Elle conclut par la nécessité que soit mise en place, dans un délai très rapide : « Une solution sui generis plus souple, consistant à créer une mission permanente d'information et de contrôle de l'Assemblée nationale, dotée de moyens administratifs et financiers propres. Elle assurerait le suivi des activités des institutions économiques et financières internationales. Elle permettrait ainsi aux députés d'être informés sur les grands débats qui agitent ces institutions. Elle apporterait sa contribution au travail de réflexion nécessaire sur leurs missions, leurs objectifs et leurs moyens. L'activité de contrôle donnerait lieu à des rapports et alimenterait les débats parlementaires. Les propositions qui seront arrêtées devront tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 6 juin 1990 sur les missions d'information de l'Assemblée nationale. » (6) L'ambition du présent rapport est de contribuer à approfondir le débat, au sein de la Représentation nationale, sur la nécessaire réforme des institutions économiques et financières internationales. La France et l'Europe peuvent peser davantage sur les orientations et les décisions de ces institutions. Encore faut-il qu'elles en aient la volonté. LA POLITIQUE FRANÇAISE DANS LES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES Le rapport déposé par le Gouvernement sur le bureau du Parlement en juillet 2001 est le troisième sur cette question depuis 1998. Il constitue un bilan des activités du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale sur l'année 2000-2001, d'une part, et fait le point sur des questions d'intérêt commun entre les deux institutions, d'autre part (cette année : la lutte contre le blanchiment et la corruption et l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés - IPPTE). Contrairement aux rapports précédents, celui de 2001 expose, sur chacun des sujets traités, la position prise par la France. Votre Rapporteur s'attachera à présenter et à apprécier ces positions au sein du Fonds monétaire international, au sein du groupe de la Banque mondiale et sur les questions d'intérêt commun. I.- LA FRANCE ET LE FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL Le Fonds monétaire international est l'un des points de cristallisation, aux côtés de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et de la Banque mondiale, de la remise en cause de la mondialisation. Sont contestés sa légitimité politique et son manque de transparence. Il reste cependant une pierre angulaire de la coopération économique internationale et l'instrument d'action privilégié de la communauté financière internationale en matière monétaire, économique et financière. Il apparaît donc impératif de renouveler les approches de la prévention et de la résolution des crises et d'examiner avec attention le rôle du Fonds dans la mobilisation de la communauté internationale. A.- LE FONDS ET LA PRÉVENTION DES CRISES Les efforts de ces dernières années ont avant tout été axés sur des mesures visant à discipliner les débiteurs et à mettre en place de coûteux mécanismes d'autodéfense. Les pays ont été vivement encouragés à mieux gérer les risques en adoptant de strictes normes financières, en améliorant la transparence, en appliquant des régimes de change appropriés, en se constituant d'amples réserves et en prenant des mesures pour associer les créanciers privés au règlement des crises. Si quelques-unes de ces réformes peuvent ne pas être sans intérêt, elles partent néanmoins du principe que la cause des crises tient essentiellement à des faiblesses politiques et institutionnelles dans les pays débiteurs, qui doivent donc prendre illico presto les mesures de réforme qui s'imposent. C'est oublier un peu vite le rôle joué par les institutions financières internationales, en particulier par le Fonds monétaire international, dans l'aggravation de certaines crises. 1.- LA PROMOTION DE LA TRANSPARENCE, DE CODES ET DE STANDARDS Le rôle de prévention des crises est celui qui suscite sans doute le consensus le plus large au sein de la communauté financière internationale. Il inclut une fonction de surveillance multilatérale, déclinée à trois niveaux : mondial, régional et national. Le premier type de surveillance a été marqué cette année par la remise traditionnelle, en octobre, d'un rapport sur les perspectives économiques mondiales, qui ne cessent d'être revues à la baisse par le Fonds lui-même depuis cette publication. La deuxième catégorie de surveillance a été exercée, en particulier, sur la zone euro. En effet, le domaine de compétence du Fonds porte sur les politiques monétaires et les politiques fiscales. De fait, la politique monétaire en Europe est désormais conduite par la Banque centrale européenne. Ainsi, pour exercer sa surveillance, le Fonds doit s'intéresser à la zone euro prise dans son ensemble. D'ailleurs, la Banque centrale européenne dispose d'un statut d'observateur au conseil d'administration du Fonds. La dernière catégorie de surveillance a été marquée dans plusieurs pays par des conflits, ou du moins par de fermes explications, avec les autorités nationales. Ce fut le cas pour la France (voir infra 2). Le FMI a eu des discussions plus houleuses avec l'Italie. En novembre 2001, le gouverneur de la Banque d'Italie n'a pas hésité à qualifier d'« enfantillages » les prévisions des experts du Fonds, qui avaient sévèrement révisé à la baisse les perspectives de croissance pour l'Italie. Trois conclusions ont été tirées des crises récentes. Il apparaît, tout d'abord, nécessaire de développer une identification des facteurs de risque plus en amont. Il est indispensable, par ailleurs, de renforcer l'attention portée aux systèmes financiers. Enfin, la transparence des politiques économiques doit être améliorée. En 1999, pour répondre à ces exigences, une ligne de crédit préventive (ou contingent credit line) était créée. Elle permet de fournir un soutien quasi automatique du FMI en cas de difficulté de financement née d'une défiance soudaine des marchés et non de politiques économiques inadaptées. La prévention des crises passe également par la promotion des codes et standards internationaux. Les travaux sur ces instruments ont été accélérés. En 1999, le Forum de stabilité financière a décidé de renforcer les mécanismes d'identification des vulnérabilités à l'aide de la définition de douze standards prioritaires. Le FMI a été directement mandaté pour encourager la mise en _uvre de ces douze normes. À titre d'exemple, on peut citer l'envoi à la fin du mois de novembre par le FMI d'une équipe spécialisée au Japon en vue d'étudier le système financier local dans le cadre d'un programme d'évaluation du secteur financier (financial sector assessment programme). Ce type de programme est déclenché sur une base volontaire. Il peut constituer, pour un gouvernement, un moyen pratique d'imposer des réformes à son secteur bancaire et financier. Votre Rapporteur estime que les codes et standards ne constituent pas nécessairement la panacée universelle à la prévention des crises financières. Une telle solution présenterait une vision très idéaliste du monde, qui reposerait sur la croyance selon laquelle il serait bénéfique de laisser les capitaux circuler librement dès lors que toutes les économies du monde sont construites à l'image des économies des pays membres du G 7.
Le Fonds complète son action dans ce secteur de la surveillance par le développement de programmes d'assistance technique. Au vu de ces évolutions, il est possible de conclure que les questions financières se trouvent de plus en plus au c_ur des préoccupations du Fonds. Il a ainsi étendu le champ de la conditionnalité des programmes aux questions financières. Certains n'hésitent pas à qualifier ce processus d'extension rampante (« mission creep »). Une réflexion est en cours pour redéfinir cette conditionnalité, notamment dans son volet structurel et dans la définition de critères pour sa prise en compte plus rigoureuse (et donc plus réduite) dans les programmes du Fonds. La France a soutenu un certain nombre d'actions engagées par le Fonds dans la prévention des crises : · approfondissement de la transparence des activités du Fonds : publication de nouvelles catégories de documents (programme annuel de travail du Conseil, situation trimestrielle de liquidité du Fonds, rapport trimestriel sur le financement des marchés émergents...), création d'un bureau d'évaluation indépendant (avril 2000) ; · développement de la surveillance régionale par les services du Fonds sur le modèle de ce qui se fait pour la zone euro (depuis 1999) et de ce qui est en cours de mise en _uvre pour la zone franc ; · renforcement des instruments de prévention des risques : développement des rapports sur l'observation des normes et codes promus par le fonds (diffusion des données, transparence budgétaire et des politiques monétaires et financières, régimes de faillite et droits des créanciers...), évaluation des secteurs financiers des États membres en vue de réduire la probabilité et/ou la sévérité des crises du secteur financier et la contagion entre pays, création d'un département spécialisé dans les marchés internationaux de capitaux (été 2001) ; · simplification des mécanismes de prêt (facilités) et renforcement de la surveillance des politiques économiques après l'achèvement des programmes. En revanche, la France a émis des réserves sur un certain nombre de dossiers. Elle considère ainsi que l'effort de transparence financière encadré par le respect de normes ne doit pas se limiter aux États, mais s'étendre aux institutions financières privées (hedge funds). De la même façon, elle s'interroge sur la proximité accrue du FMI avec le secteur privé, notamment au sein du nouveau département des marchés internationaux de capitaux (7), ne doit pas altérer sa capacité à formuler des propositions au bénéfice des ses membres. Elle estime, par ailleurs, que les questions de réduction de la pauvreté et de gouvernance ne doivent pas être « des priorités secondaires » de l'assistance technique fournie par le Fonds à ses membres, tandis que la lutte contre le blanchiment et la corruption (intégrité des marchés) doit faire partie des priorités les plus importantes du Fonds. Votre Rapporteur rejoint le Haut Conseil de la coopération internationale (8), lorsqu'il demande « qu'une plus grande attention devrait être portée aux moyens de lutter contre la volatilité des mouvements de capitaux. Ceci passe nécessairement par une grande prudence dans l'ouverture du compte de capital des pays en développement, en particulier en tenant compte de la solidité de leur secteur financier et de sa capacité à se réguler, mais également par des mesures plus restrictives des mouvements de capitaux courts, au moyen d'une taxation portant sur les flux financiers, de l'imposition de réserves et de règles plus contraignantes en matière de congruence monétaire, etc. » Enfin, votre Rapporteur s'interroge sur la proposition formulée par l'actuel président du Comité monétaire et financier international, M. Gordon Brown, ministre de l'économie britannique, qui souhaite placer les activités de surveillance du Fonds hors de la compétence du conseil d'administration. Il s'agirait, selon lui, d'éviter que les influences politiques - on pense bien sûr à celles exercées par les États-Unis - n'interviennent trop tôt dans la mise en _uvre de plans de sauvetage. En effet, votre Rapporteur se demande si le conseil d'administration n'est pas le seul lieu où l'influence politique s'exerce et si la composition nationale des équipes du Fonds ne tendrait pas à les rendre perméables aux intentions de l'actionnaire dominant. En outre, il revendique la nécessité de placer les institutions financières sous contrôle politique dans tous leurs secteurs d'activité. 2.- LES ACTIVITÉS DE SURVEILLANCE : L'EXEMPLE DE LA FRANCE Dans le cadre de sa mission de consultation sur le fondement de l'article IV de ses statuts, le FMI a eu l'occasion d'examiner la situation économique de la France. On peut regretter que, d'un côté, le FMI déclare suivre une déontologie stricte en matière de diffusion de l'information et s'attacher à respecter la volonté des États, et de l'autre, permette que des prévisions de croissance pour la France soient diffusées avant même que le conseil d'administration de l'organisation ne s'en soit saisi, ce qui s'est pourtant passé cette année. Par ailleurs, la prévision de 1,6 % annoncée est largement inférieure à l'ensemble des prévisions disponibles qui créditent la France de 2,1 % en 2002. Sur le fond, l'administrateur français a eu l'occasion de nuancer les conclusions rendues par les équipes du FMI. Il a tout d'abord relevé que leurs prévisions pour la France étaient trop pessimistes. Il a rappelé que, si l'économie française ne pouvait pas ne pas ressentir les évolutions internationales, elle disposait de fondamentaux solides. Il a mis en doute le jugement du Fonds selon lequel la norme pluriannuelle d'évolution des dépenses devait être plus stricte et affirmé que la priorité devait être plus au renforcement des outils permettant de s'assurer que les objectifs de maîtrise de dépenses seraient tenus, notamment dans certains secteurs tels que l'assurance maladie, qu'à la fixation d'objectifs exagérément stricts. Il a souligné, par ailleurs, la bonne tenue du marché de l'emploi, qui ne s'expliquait pas seulement par la modération salariale, comme le laissait entendre l'équipe du FMI, mais aussi par les politiques macroéconomiques et d'emploi menées depuis 1997. À cet égard, il relevait que la politique de redistribution en faveur des personnes très pauvres avait eu des effets bénéfiques et permis, grâce à la prime pour l'emploi, de réduire les trappes à inactivité. Il a fait observer que le Gouvernement avait introduit plus de flexibilité dans l'application de la réduction du temps du temps de travail, en particulier en faveur des petites et moyennes entreprises. Enfin, battant en brèche les critiques d'immobilisme formulées par le FMI, l'administrateur français a indiqué que de nombreuses réformes structurelles avaient été engagées, telles que la libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité, la refonte du code des marchés publics, le changement des procédures budgétaires ou encore le développement d'une épargne salariale. S'agissant des retraites, il a mis en relief le fait qu'une réforme dans ce domaine exigeait du temps et de la préparation, sous peine de la condamner, faute d'adhésion de la population, adhésion qui constitue pourtant - c'est votre Rapporteur qui l'ajoute - l'une d'une pierre angulaire du discours porté par les institutions de Bretton-Woods (empowerment). B.- LE FONDS ET LA RÉSOLUTION DES CRISES Cette question est celle qui a le plus fait couler d'encre et nourri les débats les plus vifs depuis la crise mexicaine de 1994, considérée comme un tournant dans l'action du FMI. Comme le relève le Haut Conseil de la coopération internationale (9), « la façon dont plusieurs crises récentes ont été traitées par les institutions multilatérales amène à s'interroger sur la valeur de leurs préconisations. Ainsi, alors que la crise asiatique était due en grande partie aux facteurs de vulnérabilité du secteur privé, le FMI a continué de recommander et d'imposer des mesures d'ajustement macroéconomiques, notamment en ce qui concerne le resserrement des budgets des États et le relèvement des taux d'intérêt. Ces décisions ont eu des conséquences graves sur le plan social, tout particulièrement dans le cas de l'Indonésie où la pauvreté s'est sensiblement accentuée. Dans le cas de l'Argentine, la politique de change suggérée aux autorités de ce pays, qui pouvait se comprendre par l'historique d'hyper-inflation, a créé une situation intenable lorsque le dollar s'est apprécié. Si d'autres facteurs ont joué, il n'en demeure pas moins que cette politique de change a eu et a encore des conséquences graves sur la situation du pays. Enfin, il faut relever l'incohérence qu'il y a eu, dans le cas de la Corée du Sud, à mobiliser deux banques multilatérales de développement dont ce n'était pas le mandat pour boucler un sauvetage financier. En effet, ce n'est pas normalement le rôle de telles institutions financières, en principe dédiées au développement, que de participer à de telles opérations, au profit d'un pays membre de l'OCDE qui plus est. Et on ne peut manquer de s'interroger sur la pertinence du rôle qu'on a fait et qu'on voudrait faire jouer au FMI en tant que prêteur de dernier ressort. » Votre Rapporteur ne peut que rejoindre ces affirmations, constater l'extension, au-delà du raisonnable, du champ d'intervention du Fonds, émettre des doutes sur la politique menée aujourd'hui à l'égard du secteur privé et relever dans les cas argentin, indonésien et turc, les travers qui ont résulté des préconisations de l'institution. 1.- UNE EXTENSION DE CHAMP CRITIQUABLE a) Le débat sur la conditionnalité La conditionnalité est un moyen d'assurer que l'ajustement s'effectue de manière efficace et ordonnée et qu'il bénéficie donc à l'ensemble des États membres du Fonds. De nombreuses politiques régissent l'octroi de l'aide financière par le FMI à ses pays membres et leurs modalités sont définies en fonction de la nature des difficultés de balance des paiements qu'éprouve l'emprunteur. Les débats sur la conditionnalité et le rôle du FMI dans les pays les plus pauvres témoignent d'une divergence d'analyse sur le rôle du Fonds, entre soutien aux pays déjà insérés dans les marchés et soutien aux pays cherchant à s'insérer dans ces marchés. La première approche privilégie le rôle du Fonds dans les pays émergents et tend à rejeter la conditionnalité au bénéfice des mécanismes de préqualification, la deuxième préconise un FMI universel, dont les instruments permettent d'agir en toutes circonstances et pour lequel la conditionnalité associée aux programmes est un mécanisme d'incitation essentiel. Votre Rapporteur constate que la conditionnalité revient souvent à imposer aux pays bénéficiant de l'intervention du Fonds une ligne de conduite pré-établie, rarement adaptée à la réalité de leurs structures économiques et sociales, calquée sur le modèle des économies développées, qui, il faut le rappeler, ne sont parvenues à ce stade de développement qu'après des décennies, voire des siècles, d'évolution économique. C'est pourquoi il conviendrait de ne pas accumuler les critères de conditionnalité et d'y introduire plus de souplesse. b) Une intervention de plus en plus large D'un côté, le FMI, comme gestionnaire des crises financières, subit les critiques portant sur la mobilisation de ressources publiques qui permet de contourner, en pratique, la sanction soit de politiques macroéconomiques inadaptées, soit de comportements trop risqués des acteurs privés. Ce fut le cas du rapport « Meltzer ».
D'un autre côté, est remise en cause l'intervention de l'institution dans des champs éloignés de la macroéconomie, en particulier dans les domaines structurels (le fonctionnement du système bancaire par exemple) ou institutionnels (la bonne gouvernance en particulier). En effet, le FMI assure un rôle de plus en plus large. C'est d'abord le cas dans la négociation avec le pays des termes de son intervention qui serviront en pratique de cadrage macroéconomique aux interventions éventuelles d'autres secteurs. Mais c'est également le cas dans l'organisation originale de l'intervention d'autres intervenants publics (institutions financières internationales, Club de Paris, contributeurs bilatéraux). Enfin, le FMI joue un rôle non négligeable dans l'accompagnement du dialogue entre le pays et ses créanciers privés. 2.- LA QUESTION DE L'IMPLICATION DU SECTEUR PRIVÉ Ce sujet se trouve au c_ur des préoccupations de nombreux observateurs et acteurs. Ainsi, d'importants développements y sont consacrés dans les rapports remis chaque année par la commission du Trésor de la Chambre des Communes du Royaume-Uni, sensible également à la nécessité de sortir du couple infernal « privatisation des profits - socialisation des pertes ». L'enjeu est d'autant plus important que les flux de capitaux privés dans les économies émergentes ont été systématiquement supérieurs à ceux des capitaux publics dans les années 1990, contrairement à ce qui s'était passé dans les années 1980. Durant la dernière décennie, les investisseurs privés ont apporté 1.700 milliards de dollars et l'aide publique au développement 320 milliards de dollars. Mais, depuis les crises russe et asiatique, la tendance semble de nouveau s'inverser et les flux de capitaux privés se tarir sur les marchés émergents. La crise que connaît aujourd'hui l'Argentine illustre ce phénomène. Dans cette problématique, il faut concilier deux objectifs : d'un côté la volonté des investisseurs privés de maximiser la valorisation de leurs actifs et le retour sur investissement, de l'autre la nécessité, pour les pouvoirs publics, d'assurer la stabilité systémique, la sécurité globale et le respect d'objectifs sociaux. L'implication du secteur privé dans la prévention et la résolution des crises financières a depuis longtemps été souhaitée. Ainsi, à la suite de la crise mexicaine de 1994, le G 10 commanda sur cette question un rapport, qui fut rendu public en mai 1996. En 1999, ce fut au tour du G 22 de mettre en place un groupe de travail sur les crises financières internationales et le rôle du secteur privé. En septembre 1999, le directeur général du Fonds monétaire rendit public un rapport du comité intérimaire sur l'évolution et le renforcement de l'architecture financière internationale. Ce rapport fournissait trois enseignements. En premier lieu, la prévention reste la clef pour empêcher les crises financières et un effort particulier doit être réalisé en faveur de la transparence des processus de décision, de la diffusion de standards, du renforcement du système financier et d'une communication effective avec les créanciers privés. En deuxième lieu, dans certaines circonstances, il apparaît nécessaire de mettre en place des mécanismes de concertation impliquant l'engagement du secteur privé dans la résolution des crises ; c'est le thème du « partage du fardeau » (burden sharing). Enfin, d'importants progrès résulteraient de la mise en place, dans les contrats d'obligations, de clauses collectives qui, à condition que la totalité des créanciers privés soient d'accord sur le principe, permettraient à une majorité qualifiée de porteurs d'obligations d'approuver un accord contraignant sur la dette, autorisant un groupe de porteurs à négocier avec le débiteur, par exemple, sur une restructuration de cette dette, et ce au nom de l'ensemble des porteurs. Mais pour le secteur privé, il n'y a aucune raison qu'un type particulier de créances privées, par exemple les obligations, se voit accorder un traitement spécifique. Les porteurs d'obligations sont d'ailleurs, d'ores et déjà, soumis aux pertes qui résultent d'investissements à haut risque. La restructuration de dettes ne doit pas être trop facilitée sous peine de faire perdre toute confiance aux investisseurs. Les créanciers veulent pouvoir conserver leur capacité à ester en justice contre des débiteurs pris en défaut. De toute évidence, il apparaît nécessaire d'instituer une représentation collective des créanciers privés. D'une part, cela permettra qu'aucun porteur d'obligations individuel ne puisse agir sans conséquence sur l'ensemble des porteurs. D'autre part, il s'agit d'un bon moyen d'assurer la communication entre les créanciers et le débiteur. Les associations de créanciers privés, au premier rang desquels figure l'Institut de la finance internationale, ont proposé de créer un groupe consultatif réunissant les créanciers privés et les créanciers publics. L'aléa moral à l'égard du secteur privé apparaît, de fait, plus difficile à réduire que celui qui intervient pour le secteur public (en effet, recourir au Fonds implique un coût politique pour les gouvernements). Selon l'administrateur français auprès du Fonds, M. Pierre Duquesne, auditionné par votre Rapporteur, la question avance lentement. Un accord existe cependant sur le cadre d'action, ce dont témoignent les communiqués du G 7 et du Comité monétaire et financier international d'avril 2000. Ce cadre d'action porte sur la présomption d'implication du secteur privé dans tous les programmes du FMI, une évaluation à court et moyen terme des besoins de financement, un partage du « fardeau » entre différentes catégories de contributeurs et de créanciers, un suivi de la mise en _uvre effective de ces contributions, la réduction des comportements de « free rider » (un créancier préfère négocier seul avec le débiteur au détriment d'une action collective plus efficace), une politique de « prêts en arriérés » qui offrirait au FMI le moyen d'intervenir financièrement dans certaines situations malgré l'accumulation par un pays donné d'arriérés à l'égard des créanciers privés. L'opposition américaine à de telles mesures s'est progressivement assouplie. Le Comité monétaire et financier international, à l'occasion des réunions d'Ottawa en novembre 2001, a pu ainsi se déclarer en faveur de la mise en place d'une procédure de faillite pour les États en situation de difficultés de paiement. Le Royaume-Uni est allé plus loin en proposant d'aménager la ligne de crédit préventive (contingent credit line) du FMI destinée à fournir une aide aux pays bien gérés qui souhaitent se protéger de la contagion d'une crise financière. En effet, depuis trois ans qu'elle existe, cette ligne n'a pu être ouverte compte tenu du caractère strict de ses conditionnalités. Il faudrait donc, selon le Royaume-Uni, rendre cet instrument plus accessible et encourager les pays développés à demander une telle facilité afin d'enclencher le système. Dans la suite logique des réunions d'Ottawa, la directrice générale adjointe du Fonds, Mme Anne Krueger, a annoncé, le 26 novembre 2001, qu'il serait utile de permettre à l'institution, en cas de crise, d'imposer un moratoire, qui interdirait aux créanciers du secteur privé de lancer des procès aux pays endettés durant tout le temps des négociations sur la restructuration de la dette du pays concerné. Cette idée, qui était soutenue depuis des années - sans résultat - par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (10), pour devenir réalité, doit recueillir 85 % des votes au prochain conseil d'administration du Fonds monétaire international. Il apparaît clairement cependant que le Fonds ne doit pas avoir le pouvoir de vérifier la justesse et l'exactitude des demandes qui seront présentées par les créanciers, ce qui impose, sans doute, de mettre en place un mécanisme d'arbitrage international. Ce changement impliquera également que certains des États membres, dont le marché financier est particulièrement important - on pense notamment à l'Allemagne -, devront modifier leur législation afin de permettre la mise en place d'un tel mécanisme. Alors que l'Argentine semblait sortie d'affaire, faisant figure avec son voisin chilien d'élève modèle des institutions financières internationales, la crise russe de l'été 1998 et la dévaluation du real brésilien en janvier 1999 ont été les détonateurs d'une crise qui ne cesse, depuis lors, de peser sur l'économie et la société argentines. Malgré quelques réserves, la France a apporté son soutien à l'intervention du Fonds monétaire, intervention qui a, semble-t-il, accru fortement les tensions sociales, une fois encore au détriment des plus défavorisés. L'Argentine était considérée comme un élève modèle par le Fonds monétaire international. Elle a, en effet, mis en _uvre avec application et persévérance des programmes d'ajustement structurel, gouvernés par trois principes, qui font partie intégrante du « consensus de Washington » : la flexibilité, l'ouverture de l'économie et le retrait de l'État, réduit à des fonctions régaliennes strictes. Ainsi, l'Argentine a mis en place une politique monétaire stricte fondée sur la création d'une caisse d'émission (currency board) assurant la parité entre le peso et le dollar, une politique budgétaire restrictive, des politiques de libéralisation des échanges, de déréglementation généralisée et de privatisation accélérée. Les résultats immédiats de cette politique ont permis d'atteindre des taux de croissance atteignant entre 5 % et 10 % par an, tandis que l'hyperinflation était endiguée. Mais, plusieurs évolutions ont conduit le pays dans une crise profonde. La baisse du prix des matières premières, la dévaluation de la monnaie brésilienne, la hausse des taux d'intérêt, la déflation ainsi que la poursuite des mesures de stabilisation et de rigueur budgétaires, ont provoqué une dégradation marquée des conditions de vie. Le chômage a atteint 14,7 % de la population active, le sous-emploi un taux similaire, tandis que 400.000 personnes passaient, en 2000, en-dessous du seuil de pauvreté. 13,2 millions d'Argentins, sur une population de 33,6 millions d'habitants, vivent désormais en-dessous de ce seuil. En novembre 2000, après deux années de récession, une crise financière a frappé le pays. Les investissements ont chuté de 25 % et le produit intérieur brut par habitant a baissé de plus de 8 % depuis 1998. b) Des programmes déstabilisateurs Fin 1999, le FMI avait promis au nouveau gouvernement un prêt de 10 milliards de dollars pour refinancer ses dettes, à condition de mettre en _uvre un nouveau programme d'austérité. En mars 2000, un premier programme de grande ampleur était décidé. Il était marqué par une hausse des taxes et impôts, par la réduction des dépenses fédérales en faveur des provinces, par l'assouplissement de la législation sur le travail, par le démantèlement du système public de sécurité sociale et l'institution de la concurrence dans ce secteur, par la libéralisation des secteurs des télécommunications et de l'énergie et par la réduction des salaires et des pensions des fonctionnaires. Il faut noter, à titre d'exemple, que la privatisation de la sécurité sociale et la réduction des cotisations versées par les employeurs ont privé l'État de plus de 8 milliards de dollars par an (11). En novembre 2000, le Fonds monétaire a exigé davantage de rigueur budgétaire. Un deuxième plan a donc été proposé, se traduisant par le gel des dépenses pour cinq ans à tous les niveaux de gouvernement, par la dérégulation du système de santé et l'abolition pure et simple du système étatique de sécurité sociale, par une nouvelle hausse des taxes et par la réforme du système de pension. Ce nouveau plan a suscité plus d'inquiétude chez les investisseurs. En janvier 2001, une tranche de 39,7 milliards de dollars était pourtant promise sur le fondement de ce plan, somme répartie entre 13,7 milliards de dollars financés par le Fonds, 5 milliards de dollar apportés par la Banque mondiale et la Banque inter-américaine de développement, 1 milliard de dollars accordés par l'Espagne, 13 milliards de dollars fournis par des banques privées et des fonds de pensions par le biais d'engagement d'achat d'obligations, tandis que le ministère de l'économie devait dégager, pour sa part, 7 milliards de dollars par une restructuration de dette. Un nouveau plan, encore plus drastique, a été concocté au premier trimestre 2001. Il se présentait comme encore plus sévère, fixant des normes rigides de baisse des dépenses publiques, pour un montant total de près de 8 milliards de dollars sur les années 2001, 2002 et 2003. Rejeté de manière plus virulente par la population, ce plan n'a pu être mis en application, et fut remplacé par un nouveau plan, proposé par le nouveau ministre des finances, M. Domingo Cavallo, et fondé sur l'amélioration de la compétitivité de l'économie nationale. Le Parlement a interdit au nouveau ministre de procéder, de manière discrétionnaire, à des baisses de salaires, à des licenciements de fonctionnaires, à des privatisations, à des modifications du code du travail et à une dévaluation. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit cependant une forte baisse des dépenses sociales, le maintien de la réduction salariale des fonctionnaires et des retraités et la baisse de 900 millions de dollars des dotations aux provinces, dont plusieurs sont pourtant proches de la cessation de paiement. Le gouvernement d'une province a ainsi été contraint de fermer, par manque d'argent, pendant plusieurs jours, tout le secteur public, à l'exception des services d'urgence dans les hôpitaux. Début octobre 2001, une réduction supplémentaire de 890 millions de dollars des dépenses publiques était annoncée pour le quatrième trimestre, compte tenu des moindres rentrées fiscales de septembre. Malgré ces décisions, à la suite de l'annonce d'un plan de restructuration partielle d'une dette fédéral qui atteint au total 132 milliards de dollars - soit approximativement l'équivalent de la dette totale de l'Afrique subsaharienne -, synonyme de nouveaux sacrifices pour la population, le Fonds monétaire, encouragé par le G 7 qui s'était prononcé au sommet de Gênes, en juillet 2001, pour le sauvetage de l'économie argentine, s'est déclaré de nouveau prêt à travailler avec l'État argentin. Ce dernier offrirait comme garantie de paiement les recettes fiscales supplémentaires qui résulteraient d'une relance de la croissance. L'objectif est d'épargner 4 milliards de dollars par an en paiement d'intérêt sur une moyenne de 10 milliards arrivant à échéance, ce qui représente un cinquième du budget.
Outre une poursuite de la réduction progressive des dépenses publiques et une augmentation de la fiscalité, les pouvoirs publics prévoient par ailleurs un vaste moratoire pour refinancer les dettes prévisionnelles et fiscales des entreprises. Pour autant, le Fonds monétaire a suspendu sa décision sur d'éventuelles avances sur le programme d'aide échelonnée de 22 milliards de dollars. De fait, la notation de la dette publique du pays se dégrade régulièrement, ce qui amène petit à petit les titres argentins dans la zone des placements très spéculatifs. La banque centrale utilise sa faible marge de man_uvre pour soulager le système financier : baisse du taux minimum de réserves obligatoires, relèvement du seuil légal de détention des titres publics dans les réserves des banques, rachat de titre sur le marché monétaire pour injecter des liquidités. Le pays cherche également à trouver des fonds auprès de la Banque mondiale et de la Banque inter-américaine de développement. Les gouvernements argentins ont couru, en vain, derrière la confiance des marchés, qui se sont montrés peu reconnaissants pour les sacrifices réalisés par la population. Le cas argentin illustre le biais dommageable suivi par le Fonds monétaire international durant les dernières décennies. Poussant les pays émergents à libéraliser leur économie et à s'ouvrir aux flux de capitaux étrangers, il n'a pas pris la juste mesure du caractère intrinsèquement déstabilisant des marchés financiers, car ce sont bien les capitaux les plus volatils qui sont venus alimenter la croissance forte de ces pays. Ainsi, le « prêt-à-réformer » proposé par le Fonds en particulier et par les institutions de Bretton-Woods en général ne pouvait s'appliquer à des situations, dont le caractère nouveau leur a échappé. Le Fonds monétaire a toujours donné à l'Argentine les moyens de suivre ses recommandations. Il a continué à prêter des fonds au pays lorsque ce dernier n'en trouvait nulle part. Le gouvernement argentin a eu le malheur de privilégier les besoins de sa population. Lorsque la crise argentine aura pris fin, il sera nécessaire de faire le bilan de l'action des institutions financières internationales. De fait, la rigidité du taux de change que suppose le système de currency board, dont la mise en place et le maintien ont été défendus par le FMI, fait que tout choc externe, ne pouvant être absorbé par un ajustement de la parité entre la monnaie nationale et le dollar, se répercute, amplifié, dans l'économie. Toute appréciation du dollar se transforme, sans délai, par une hausse du taux de change effectif de la monnaie argentine et donc par une perte sèche de compétitivité. L'économie devient de plus en plus dépendante des capitaux étrangers, qui, on le sait, ne se caractérisent pas forcément par des mouvements rationnels. Aucun actionnaire n'a osé dire clairement, même pas la France, que le système du currency board s'avérait incapable d'assurer la stabilité de l'économie argentine et constituait même un carcan monétaire qui l'étouffait (12). La France a soutenu l'implication dans la résolution de la crise argentine, comme d'ailleurs dans celle de la crise turque (19 milliards de dollars). Elle a promu l'effet « catalytique » des programmes du FMI, tout en relevant la nécessité d'assurer la sanctuarisation des secteurs sociaux (dispositifs de protection sociale, dépenses de santé et d'éducation), ainsi que l'implication du secteur privé dans la gestion des crises. Ce soutien de la France s'est accompagné de quelques réserves. En effet, le maintien d'une politique budgétaire très rigoureuse en Argentine pose question, car il risque de peser sur la croissance ; il faut libérer des marges de man_uvre en faveur des dépenses sociales. La France doit, sur ces questions, faire entendre sa voix de manière plus forte. Si elle choisit de défendre un système social protecteur et une certaine idée de la redistribution et de la solidarité, elle doit le faire sur le plan international en faveur de pays, comme l'Argentine, auxquels on n'a guère laissé le choix. La crise argentine ne doit pas faire oublier la situation d'un pays voisin particulièrement important, le Brésil. Lui aussi a acquis dans les années récentes des certificats de bonne conduite du Fonds. Ainsi, en 1999, l'intervention massive des institutions de Bretton-Woods (41,5 milliards de dollars sur trois ans) permettait de sortir le pays de sa crise monétaire. Leurs recommandations avaient été suivies à la lettre. Mais il est probable que les événements récents - ralentissement de la conjoncture mondiale, crise énergétique intérieure, fragilité du gouvernement, risques permanents de dévaluation de la monnaie et de défaut de paiement en Argentine - exigent de nouveau une intervention du Fonds monétaire international en faveur de ce pays. En effet, malgré la potion administrée par ce dernier, la stabilité n'est pas revenue et le pays a perdu de sa compétitivité, comme dans le cas argentin. Un programme de 15 milliards de dollars a ainsi été signé en août 2001. La France devra être attentive à l'évolution de ce dossier et défendre avec vigueur la sanctuarisation des dépenses sociales. Deux dossiers font l'objet d'un fort scepticisme de la part de la France : d'une part, les institutions financières internationales ont manqué de fermeté dans la gestion du dossier du Pakistan, les conditionnalités ont été mal ciblées, le programme mis en place en 2000 est soumis à de très nombreuses incertitudes ; d'autre part, l'aide multilatérale à l'Indonésie, généreuse, a été mise à mal par les mauvaises dispositions des gouvernements successifs. C'est ce dernier cas qui mérite d'être considéré de plus près, le premier dossier étant particulièrement troublé par le déroulement des événements internationaux depuis le 11 septembre. Votre Rapporteur souhaite revenir sur le cas de l'Indonésie pour relever précisément les contradictions qui ont dirigé l'action du Fonds dans ce pays. Le caractère violent de la crise est apparu d'autant plus surprenant que les principales valeurs économiques de l'Indonésie semblaient, avant la crise, positives : l'épargne était élevée, les finances publiques affichaient l'équilibre et l'inflation était faible. Avant la crise, l'Indonésie, et c'est un point commun qu'elle partageait avec l'Argentine, faisait figure, aux yeux des institutions financières internationales, de bon élève : la politique monétaire était contrainte, la croissance très forte, les déficits budgétaires rarissimes, le marché financier était progressivement libéralisé. Le département du Trésor des États-Unis n'était pas sans exercer une influence sur ce mouvement, qui s'accéléra au début des années 1990. Les capitaux à court terme affluaient. La crise indonésienne, comprise dans le contexte global de la crise financière asiatique, a atteint une particulière gravité et fut marquée par un chômage massif, une déstructuration sociale avancée et l'installation d'une instabilité chronique. Le Fonds monétaire est intervenu de manière massive sur le fondement d'une politique monétaire restrictive pour enrayer l'effondrement des taux de change et en promouvant une politique budgétaire pour le moins prudente. Non seulement il n'a pas réussi à limiter la crise, mais l'aurait, selon certains observateurs, au premier rang desquels figurent MM. Joseph Stiglitz et Jeffrey Sachs, aggravée, en privilégiant la contrainte extérieure au détriment de la stabilité intérieure du pays. La Banque mondiale elle-même, par la voix de son président, M. James Wolfensohn, a pris part aux critiques adressées au Fonds. Face aux conséquences de la crise thaïlandaise sur l'économie indonésienne, le FMI conclut un accord de confirmation, le 5 novembre 1997, pour un montant important de 15 milliards de dollars sur trois ans. Parallèlement, les institutions multilatérales, en particulier la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement, apportèrent 15 milliards de dollars et divers bailleurs bilatéraux (13) 24,7 milliards de dollars. Ces engagements financiers devaient être débloqués sous réserve de la mise en place d'un programme économique particulièrement restrictif. Ainsi, en mai 1998, les subventions sur les produits de base ont été levées. Cette suppression, destinée à rétablir l'équilibre des finances publiques et à fournir la preuve de l'engagement du pays à respecter les réformes demandées par le FMI, a cristallisé l'agitation sociale, au risque de déstabiliser l'ensemble du pays. En février 2000, le Fonds, demandant la poursuite des réformes, négocie un nouvel accord élargi de trois ans pour un montant de 5 milliards de dollars. Le Gouvernement a institué une augmentation de 30 % du prix du fioul et de 20 % de celui de l'électricité. La politique monétaire a été resserrée, de la même façon que la politique budgétaire. Par exemple, les coupes claires imposées dans les budgets de l'éducation et de la santé ont, comme dans le cas de l'Argentine, affecté durablement la capacité d'enrichissement du capital humain et coûteront des années de croissance au pays. Le Fonds a décidé, le 27 août 2001, de reprendre ses versements à l'Indonésie et a signé, à cet effet, une lettre d'intention. Les décaissements avaient été suspendus depuis le début de l'année en raison du retard pris dans les réformes. Ont été débloqués 400 millions de dollars, qui correspondent à la quatrième tranche du crédit de 5 milliards de dollars. Le Fonds est venu ainsi récompenser la nouvelle équipe gouvernementale, qui a promis d'accélérer la restructuration du système bancaire et les privatisations. L'Indonésie cherche également un nouveau rééchelonnement de sa dette publique extérieure (72 milliards de dollars) auprès du Club de Paris.
Mais la crise s'est poursuivie. Elle aura détruit un cinquième des emplois non agricoles ; 50 % de la population indonésienne vivaient à la fin de 1998 en-dessous du seuil de pauvreté (0,55 dollar par jour dans les villes, 0,4 dollar dans les campagnes). De nombreuses entreprises ont fait faillite, entraînant un chômage massif. La restructuration drastique du secteur bancaire, sans doute nécessaire à terme, a eu le même effet. Les salaires nets, la première année de la crise, ont chuté de 40 à 60 % selon la Banque mondiale. Il est probable que la nouvelle lettre d'intention signée à la fin du mois de novembre pour un total de 360 millions de dollars ne change rien. De fait, la libéralisation trop hâtive des marchés financiers et de capitaux, sans élaboration préalable d'une infrastructure institutionnelle et juridique solide qui aurait nécessité la promotion de l'État honni par les institutions de Bretton-Woods, a entraîné une crise durable. C'est bien l'analyse que fait M. Joseph Stiglitz de la crise indonésienne, en posant la question suivante : « Pourquoi y eut-il des milliards de dollars disponibles pour renflouer les banques, alors quelques millions de dollars de subvention en nourriture et carburant ne pouvaient être dégagés pour les Indonésiens les plus démunis ? » (14). M. Jeffrey Sachs considère, quant à lui, que les marchés financiers internationaux font preuve d'un degré élevé d'instabilité intrinsèque, d'où on peut conclure qu'il n'est pas bon qu'un pays politiquement et socialement fragile entretienne, avec eux, une relation trop intime, sous peine d'y perdre son âme dès le premier avis de grand vent. Par ailleurs, en intervenant massivement, le FMI a introduit un aléa moral. En effet, il a laissé croire aux investisseurs et aux spéculateurs, tant indonésiens qu'étrangers, que leurs pertes seraient limitées. Encore une fois jouaient « la privatisation des profits et la socialisation des pertes ». De plus, les problèmes auxquels s'attaque traditionnellement le Fonds, à savoir les déficits budgétaires et commerciaux, étaient absents en Indonésie. L'exemple de la gestion de cette crise a montré que, lorsque le Fonds s'engage dans un accord financier avec un État, celui-ci doit se livrer à des ajustements économiques, mais aussi politiques, particulièrement importants, à tel point que les structures sociales mêmes du pays sont affectées. Ainsi, en Indonésie, des émeutes de la faim ont éclaté, la cohésion sociale s'est effritée et la perte de croissance, ainsi qu'a pu le montrer l'économiste M. Charles Wiplosz, a rendu encore plus délicate la résolution de la crise et des problèmes structurels. Selon M. Joseph Stiglitz, « non seulement le FMI n'a pas restauré la confiance économique mais il a contribué à miner le tissu social de la région. [...] les hauts taux d'intérêt dévastent les firmes endettées, provoquant des défauts de paiement et des faillites bancaires. La réduction des dépenses publiques affaiblit l'économie » (15). A contrario, que faut-il penser du fait que la Malaisie a réussi à sortir de la crise asiatique sans l'aide des institutions financières internationales ? La crise financière que traverse la Turquie représente un des autres défis majeurs auxquels doivent faire face la communauté et les institutions financières internationales. L'économie turque connaît sa plus grave récession depuis 1945. Deux crises financières l'ont frappée en moins d'un an. La fragilité macroéconomique a non seulement freiné l'intégration économique internationale du pays, mais a également conduit à un accroissement considérable des inégalités. D'emblée, votre Rapporteur souhaite faire observer que ce pays fait figure aujourd'hui de débiteur potentiel le plus important du Fonds monétaire international. La résolution de la crise qu'il subit apparaît donc comme un enjeu primordial pour cette institution et ses membres, et ce d'autant plus que la Turquie constitue un pays-clef de l'équilibre géopolitique du Moyen-Orient. Au début de l'année 2000, un premier plan de stabilisation économique était décidé avec le soutien du Fonds monétaire international, qui accorda un premier crédit de 3,9 milliards de dollars. Ce programme, d'un classicisme irréprochable, reposait sur des schémas usuels : politique budgétaire rigoureuse, politique monétaire restrictive fondée, en partie, sur les principes du currency board sur le modèle de ce qui avait été mis en place en Argentine au début des années 1990 - avec les résultats que l'on sait -, politique de change contraignante et réformes structurelles visant notamment à privatiser les secteurs de l'énergie et des télécommunications. Des réformes importantes ont, par ailleurs, été mises en _uvre dans le secteur bancaire. Ainsi, une nouvelle autorité de régulation du secteur, particulièrement touché par la crise, a été installée en novembre 2000. Depuis 1998, le nombre de banques privées a diminué de moitié. Dix-huit banques ont fait faillite. Le nombre de banques publiques a été réduit de quatre à trois. Elles devraient être, à plus ou moins longue échéance, privatisées. Les banques étrangères commencent à acquérir des actifs bancaires turcs et font pression pour une libéralisation plus rapide. La restructuration du secteur bancaire a coûté à l'État l'équivalent de 30 % du produit national brut afin de garantir les dépôts, ce qui a justifié une partie de 14,7 milliards de prêts déjà accordés en 2001 par le Fonds et la Banque mondiale, 500 millions de dollars étaient prêtés par cette dernière pour aider les plus défavorisés. Ces mesures n'ont pas empêché la Turquie de connaître une grave crise financière depuis la fin de 2000. De plus, les événements du 11 septembre ont touché fortement l'économie turque. La situation s'est aggravée. À la mi-novembre 2001, la Turquie dévoilait un nouveau plan de réductions budgétaires douloureuses et d'augmentation de la fiscalité dans le but d'obtenir un nouvel accord avec le Fonds monétaire. Ce sera le troisième plan de sauvetage de l'économie depuis deux ans. Les mesures sont concentrées sur la suppression massive de postes de fonctionnaires chargés des services ruraux, de l'administration des autoroutes et des ouvrages hydrauliques, sur la mise à la retraite de tous les fonctionnaires qui ont atteint l'âge de la retraite et qui travaillent encore dans les entreprises publiques, sur le ralentissement de la hausse des salaires dans la fonction publique, ainsi que sur la création d'une nouvelle taxe foncière et sur l'augmentation des taxes sur la consommation d'essence. Le Premier ministre turc, M. Bulent Ecevit, l'a souligné, « nous devrons serrer les dents pour quelques mois ». Votre Rapporteur se demande si certains ne vont pas être obligés de les perdre. Une fois encore, l'objectif exprimé est bien de satisfaire les marchés financiers « une fois pour toutes » selon les termes du ministre de l'économie turc, M. Kemal Dervis. Ce plan susceptible de s'appliquer dès 2002 répond à l'intention exprimée par le Fonds de négocier de nouveaux financements destinés à combler un déficit des paiements estimé à 10 milliards de dollars pour période allant de la fin de 2001 à la fin de l'année prochaine. Si cette somme est décaissée, la Turquie aura bénéficié de la part du FMI de quatre programmes de financement. Son directeur général, M. Horst Köhler, l'a encouragée à renforcer la politique fiscale et les réformes structurelles, mais aussi à rechercher le soutien du secteur privé. Les privatisations sont fortement encouragées. Ainsi, les entreprises les plus rentables, la compagnie aérienne nationale par exemple, seront certainement cédées au secteur privé. Certains voient dans le soutien renforcé du FMI à ce pays la traduction de la volonté de certains de ses membres de favoriser un pays devenu stratégique après le 11 septembre. D'autres s'interrogent sur l'ignorance par le FMI des facteurs politiques. Ainsi, M. Thierry Coville (16), économiste au Centre d'observation économique de la chambre de commerce et d'industrie de Paris, estime que la crise turque « révèle aussi sans doute les limites d'une approche étroitement " économiste ". Que ce soit le programme de stabilisation mis en place en 2000 ou le nouveau plan de stabilisation décidé en accord avec le FMI en mars 2001, ils ne touchent que la partie immergée des problèmes en insistant sur la nécessité de mettre en place des politiques budgétaire et monétaire restrictives, de poursuivre les privatisations et de restructurer le système bancaire. Ces mesures sont évidemment nécessaires. Toutefois, comment oublier que les déséquilibres interne et externe de l'économie turque s'expliquent en partie par le poids des dépenses militaires liées notamment à la guerre contre les groupes armés kurdes. Ne faudrait-il pas prendre les mesures adéquates pour réintégrer l'économie informelle (et notamment tout le commerce informel avec les pays de l'Est) dans le système officiel | ||||||||||||||||||||||||||||||||||
