N° 3595

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 février 2002.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ⁽¹⁾,
sur l'externalisation de certaines tâches relevant du ministère de la Défense

et présentÉ par

M. Michel DASSEUX

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Défense.

La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :

M. Paul Quilès, président ; M. Robert Gaïa, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Voisin, vice-présidents ; M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, M. Jean-Claude Viollet, secrétaires ; M. Jean-Marc Ayrault, M. Jacques Baumel, M. Jean-Louis Bernard, M. André Berthol, M. Jean-Yves Besselat, M. Bernard Birsinger, M. Loïc Bouvard, M. Jean-Pierre Braine, M. Jean Briane, M. Marcel Cabiddu, M. Antoine Carré, M. Bernard Cazeneuve, M. Guy-Michel Chauveau, M. Alain Clary, M. François Cornut-Gentille, M. Charles Cova, M. Michel Dasseux, M. Jean-Louis Debré, M. François Deluga, M. Philippe Douste-Blazy, M. Jean-Pierre Dupont, M. François Fillon, M. Christian Franqueville, M. Yves Fromion, M. Yann Galut, M. René Galy-Dejean, M. Roland Garrigues, M. Henri de Gastines, M. Bernard Grasset, M. Jacques Heuclin, M. François Hollande, M. Jean-Noël Kerdraon, M. François Lamy, M. Claude Lanfranca, M. Jean-Yves Le Drian, M. Georges Lemoine, M. François Liberti, M. Franck Marlin, M. Jean Marsaudon, M. Christian Martin, M. Guy Menut, M. Gilbert Meyer, M. Michel Meylan, M. Jean Michel, M. Jean-Claude Mignon, M. Charles Miossec, M. Alain Moyne-Bressand, M. Arthur Paecht, M. Jean-Claude Perez, M. Robert Poujade, M. Jean-Pierre Pujol, Mme Michèle Rivasi, M. Jean Roatta, M. Michel Sainte-Marie, M. Bernard Seux, M. Guy Teissier, M. André Vauchez, M. Émile Vernaudon, M. Aloyse Warhouver, M. Pierre-André Wiltzer.

INTRODUCTION 7

I. - L'EXTERNALISATION : LE PROLONGEMENT D'UN MODE DE GESTION ANCIEN 9

A. UNE NOTION COMPLEXE À CERNER 10

1. Les définitions du ministère de la Défense 10

2. La subtile distinction entre l'externalisation et la sous-traitance 11

3. Des dictionnaires prudents voire absents 11

B. LA DIRECTIVE DU 3 AOÛT 2000 13

1. Les raisons : davantage une nécessité qu'un choix 13

a) La disparition des appelés et le déficit en personnel civil 13

b) Les contraintes budgétaires 14

c) Le recours à des compétences spécifiques 14

2. Le respect de certains principes 14

3. Une démarche qui se veut ciblée et rigoureuse 15

C. LES MESURES BUDGÉTAIRES D'EXTERNALISATION 16

1. Les crédits d'externalisation « classiques » 16

2. Les transformations de postes en crédits de sous-traitance 17

D. LES AVANTAGES ATTENDUS DE L'EXTERNALISATION 18

1. Système éprouvé ou effet de mode ? 18

2. Une diminution des coûts attendue 19

3. Une meilleure prise en compte des opérations d'entretien 20

II. - COMPARAISONS INTERNATIONALES 21

A. LES ETATS-UNIS 21

1. La directive A-76 21

2. La loi « Fair act » 23

B. LE ROYAUME-UNI 24

1. Un outil original : la « private finance initiative » ou PFI 24

2. Le cas instructif du ravitaillement en vol 25

a) Une stratégie britannique innovante 25

b) Une meilleure rentabilité 26

c) Une solution observée par de nombreux pays 26

d) La location de capacités de transport 27

3. Les limites britanniques 27

C. L'ALLEMAGNE 28

1. L'externalisation motivée par l'évolution de la Bundeswehr 28

2. Un outil de politique industrielle 28

3. La création d'une société de pilotage, la GEBB 29

4. Des gains financiers décevants 30

III. - LES LIMITES DE L'EXTERNALISATION 31

A. L'EXTERNALISATION : UNE DÉMARCHE LOURDE DE CONSÉQUENCES 31

1. Une perte quasi irréversible de savoir-faire 31

2. La question de la fiabilité 32

3. Un gain financier incertain 33

4. La complexité des contrats d'externalisation 35

B. LES LIMITES INHÉRENTES À UNE ARMÉE DE PROJECTION 36

1. Les limites statutaires 36

2. Les limites liées aux opérations extérieures 38

3. Les exemples de la Marine et de l'armée de l'Air 39

C. LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR L'UTILISATION DE RÉSERVISTES EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 40

1. Un détournement de l'esprit de la loi ? 41

2. Un surcoût financier 42

3. Les règles contraignantes de la réserve 42

4. La question de la loyauté 43

IV. - DEUX EXEMPLES SIGNIFICATIFS : LES TRANSMISSIONS ET LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES 45

A. LES TRANSMISSIONS 45

1. Une arme particulièrement performante 45

2. Le contexte de la constitution du réseau 46

3. Coût financier et comptabilité 47

4. Les dangers de l'externalisation des transmissions 47

5. Les transmissions travaillent déjà avec le secteur marchand 48

6. Une externalisation contrainte, faute de personnel ? 49

B. LE SERVICE DE SANTÉ 50

1. Une arme ancienne, constitutive de la condition militaire 50

2. Les dangers d'une éventuelle externalisation 50

3. Une externalisation poussée par le déficit en personnel ? 52

4. Des efforts à réaliser 53

CONCLUSION 55

EXAMEN EN COMMISSION 57

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 65

INTRODUCTION

Confier une partie des activités des armées à des partenaires extérieurs inquiète certains acteurs, civils et militaires, du domaine de la défense. Et c'est parce que l'externalisation suscite cette méfiance, dans un secteur aussi sensible, que la Commission de la Défense nationale et des Forces armées de l'Assemblée nationale a chargé votre rapporteur de se pencher sur le sujet.

Les craintes sont multiples : les partenaires extérieurs seront-ils fiables ? Sauront-ils faire aussi bien que les militaires ? Seront-ils disponibles et réactifs en cas de besoin urgent ? Seront-ils vraiment moins coûteux ? L'institution militaire ne sera-t-elle pas affaiblie par les pertes de savoir-faire qui résulteront inévitablement de ces pratiques ? Les questions sont nombreuses et certaines inquiétudes fondées.

Poussons un peu plus loin l'analyse et opérons une double distinction : d'une part entre le monde militaire et le monde civil, d'autre part entre le secteur public et le secteur privé.

De quoi se méfie-t-on au juste ? D'un glissement vers le secteur civil de compétences jusqu'à présent militaires ? Ce serait oublier que le ministère de la Défense a toujours compté de nombreux civils dans ses rangs et regroupe aujourd'hui environ 83 000 civils pour 350 000 militaires. Les arsenaux ont toujours fonctionné avec des employés civils, une bonne partie des tâches de soutien sont assurées par des personnels civils, certains d'entre eux étant affectés au sein même de régiments.

La distinction entre le secteur public et le secteur privé serait-elle plus pertinente pour expliquer la méfiance suscitée par l'externalisation ? C'est plus probable, le secteur privé étant généralement considéré comme principalement motivé par l'appât du gain alors que le secteur nationalisé est davantage considéré comme ayant « le sens de l'Etat et du service public ». Ce serait oublier, là aussi, que les armements qui équipent les armées proviennent des deux secteurs. Le porte-avions Charles de Gaulle a été construit dans un arsenal public, mais il est équipé de chasseurs-bombardiers Super Étendard et Rafale ou d'avions de guet Hawkeye produits par des entreprises privées. De la même manière, le char Leclerc est certes produit par une entreprise publique, Giat-Industries, mais intègre nombre d'équipements fournis par des entreprises privées sous-traitantes. D'autres véhicules militaires sont, depuis longtemps, entièrement fabriqués par des entreprises ayant un statut privé (Peugeot, Panhard...) ou mixte (RVI).

Ce rapport a donc pour objectif de tenter d'éclairer l'Assemblée nationale sur la réalité de l'externalisation dans les armées, dossier suivi avec la plus grande attention par le Ministre de la Défense. Que se fait-il en France et de quelle manière ? Quels sont les objectifs et les ambitions du ministère et des états-majors ? Que nous apprennent les expériences étrangères ? Quels sont les dangers potentiels et, par conséquent, les limites à ne pas franchir en matière de sous-traitance ?

Pour cela, nous examinerons dans une première partie la réalité de l'externalisation dans les armées françaises : comment est-elle définie, pourquoi y recourir, qu'en attendre ? La deuxième partie sera consacrée à un bref examen des expériences américaine, britannique et allemande dans ce domaine. Dans une troisième partie, votre rapporteur vous fera part de ses réflexions sur les limites rencontrées par l'externalisation dans le cadre d'une armée orientée vers la projection. Enfin, la quatrième et dernière partie sera consacrée à l'examen de deux domaines militaires spécifiques, partiellement ou entièrement externalisés dans certains pays : les transmissions et le service de santé des armées.

*

* *

Le rapporteur tient à remercier les responsables civils et militaires qui l'ont reçu et lui ont ouvert les portes de leurs services. Un regret toutefois pour la Gendarmerie qui n'a pas donné suite à ses sollicitations.

I. - L'EXTERNALISATION : LE PROLONGEMENT D'UN MODE DE GESTION ANCIEN

« L'externalisation est un mode de gestion ancien qui consiste à confier à des partenaires extérieurs à l'entreprise où à l'administration des activités ou des fonctions précédemment assurées en régie ». Telle est l'une des définitions¹ que le ministère de la Défense donne de l'externalisation.

Et c'est avec raison qu'il est rappelé que l'externalisation est un mode de gestion ancien. Dans le domaine logistique, par exemple, ce sont des entreprises privées qui assuraient, avec des fortunes diverses, le ravitaillement des armées, dès le Directoire. Ainsi, le 28 décembre 1795, Bonaparte écrit à propos de l'entreprise Lanchère qu'elle « a si bien réussi jusqu'ici à affamer nos soldats ».

Au début du Premier Empire, les employés des équipages ne sont pas des militaires mais sont recrutés par des entreprises dont les plus célèbres sont Breidt, qui travaille pour la Grande Armée, et Gayde, pour l'armée d'Italie. Mais dans la pratique, le système fonctionne très mal car les objectifs financiers de ces deux entreprises ne coïncident pas avec les intérêts militaires et stratégiques ; de plus, le personnel civil, peu motivé par la chose militaire, ne fait pas de zèle et évite soigneusement les zones risquées.

Le 6 mars 1807, Napoléon écrit au Général Dejean : « Rien n'est mauvais comme l'organisation des transports de la C^ie Breidt. Je voudrais former des bataillons de transport des équipages militaires. Par ce moyen, nous n'aurions plus d'intérêt à opposer à l'intérêt de l'armée, ce qui n'est pas le cas à présent ; car, par exemple, lorsque j'ai intérêt à ce que les caissons arrivent vite, l'entrepreneur a un intérêt opposé. D'ailleurs, rien n'est absurde comme ces marchés où l'entrepreneur joue à la loterie et peut être ruiné sans qu'il y ait de sa faute, ou gagner un million sans raison ». Vingt jours plus tard, Napoléon signe le décret créant les équipages militaires du train, ce qui ne l'empêche pas, concurremment, de continuer à faire appel à des entreprises privées pour le soutien des forces.

Sans remonter au Directoire, nous constatons que les armées ont toujours eu pour tradition de confier à des partenaires extérieurs un certain nombre d'activités. Mais il est vrai qu'un mouvement récent d'externalisation s'est développé ces dernières années et a été juridiquement encadré par une directive ministérielle du 3 août 2000. Il a fait l'objet d'un guide pratique destiné aux décideurs militaires devant traiter avec les entreprises privées et a bénéficié de mesures budgétaires spécifiques en 2000 et 2001.

A. UNE NOTION COMPLEXE À CERNER

Notion ancienne pour les uns, récente pour d'autres, l'externalisation est un mot qui n'apparaît pas (encore ?) dans tous les dictionnaires. Sa définition peut fluctuer et sa distinction avec la sous-traitance s'avère bien subtile.

1. Les définitions du ministère de la Défense

Deux documents récents fondent la doctrine du ministère de la Défense sur l'externalisation : il s'agit, d'une part, de la directive ministérielle n° 30 892 du 3 août 2000 et, d'autre part, du guide de l'externalisation.

Comme nous l'avons vu, la directive définit l'externalisation comme « un mode de gestion ancien qui consiste à confier à des partenaires extérieurs à l'entreprise où à l'administration des activités ou des fonctions précédemment assurées en régie ».

Le guide de l'externalisation, de son côté, nous indique que « née aux Etats-Unis à la fin des années soixante au sein du monde de l'entreprise sous le terme générique d'outsourcing, l'externalisation apparaît pour la première fois en France en 1991. L'expression est aujourd'hui couramment utilisée et a gagné la sphère de l'administration. Ce concept nouveau consiste à transférer hors de l'entreprise ou de l'administration concernée, nombre d'activités ou de fonctions jugées autrefois indispensables au sein même de ces dernières. Il traduit une nouvelle ligne de partage entre le faire et le faire faire ».

Le guide poursuit en définissant ainsi, dans sa fiche n° 1 l'externalisation : « opération contractuelle impliquant un partenariat plus ou moins étroit, par lequel un organisme de la Défense décide de confier ou de transférer avec obligation de résultat à une structure externe au département, une fonction, un service ou une activité qu'il assurait antérieurement, ce qui peut parfois impliquer des transferts d'actifs ».

Une contradiction apparaît d'emblée entre « un mode de gestion ancien » évoqué par la directive et un « concept nouveau (1991) » décrit par le guide. Par ailleurs, nous constatons que la définition de la directive est relativement large et évoque immanquablement celle de la sous-traitance, alors que celle du guide paraît de prime abord très restrictive, puisqu'elle semblerait ne concerner que le secteur de la défense. Mais si nous faisons abstraction de cette restriction qui a sans doute été dictée par le fait que le guide ne s'adressera qu'à des responsables du ministère de la Défense, le reste de la définition ne s'éloigne pas trop, là encore, de la définition de la sous-traitance, une obligation de résultat étant généralement imposée au sous-traitant.

2. La subtile distinction entre l'externalisation et la sous-traitance

Le guide poursuit en distinguant l'externalisation de la sous-traitance : « l'externalisation va bien au-delà de la simple sous-traitance, car cette notion implique une volonté de partenariat et de « gagnant-gagnant » dans la démarche poursuivie ». Cette remarque signifie-t-elle que la sous-traitance n'implique donc pas une volonté de partenariat ni de « gagnant-gagnant » ?

Le guide poursuit : « c'est en ce sens que le Medef a pu écrire que « l'ancêtre de l'externalisation est la sous-traitance ». Elle en garde la logique - maître d'ouvrage - maître d'_uvre - délégation - mais la dépasse avec la notion de partenariat ».

Les autorités civiles et militaires que nous avons rencontrées au ministère de la Défense nous ont expliqué, avec conviction, la différence essentielle existant entre la sous-traitance et l'externalisation. Dans le premier cas, il s'agirait de confier à une entreprise extérieure une tâche simple que le donneur d'ordre ne peut ou ne veut effectuer lui-même ; dans le second cas, le donneur d'ordre confierait à l'entreprise extérieure non pas une tâche simple mais tout un pan d'activité, voire « des fonctions autrefois jugées indispensables », ce qui impliquerait l'embauche de personnel spécifique et l'acquisition d'équipements appropriés par la société partenaire, ce qui suppose un engagement plus long qu'une simple activité de sous-traitance, définie comme réversible à tout moment.

Selon ces explications, l'externalisation, connue aux Etats-Unis sous l'appellation d'outsourcing, serait en quelque sorte le prolongement logique, voire l'aboutissement d'une sous-traitance qui aurait servi de coup d'essai.

3. Des dictionnaires prudents voire absents

La simple consultation de dictionnaires de la langue française suffit à introduire une dose de scepticisme à l'égard de cette tentative de définition. On lit en effet, dans le Petit Robert (édition 2000) que le mot « externaliser » est un verbe apparu dans la langue française en 1989 sur le modèle de l'anglais « to externalize ». Plus prudent (ou moins bien renseigné) que nos interlocuteurs, le Petit Robert nous fournit la définition suivante du mot externaliser : « confier à une entreprise extérieure (une tâche, une activité secondaire) ». Il nous apprend aussi que le mot externalisation est arrivé dans notre langue de manière logiquement concomitante, en 1987.

Le Larousse illustré 2000 et le dictionnaire Hachette encyclopédique 2001 ne sont guère plus loquaces : pour le premier, externaliser répond à la définition suivante : « pour une entreprise, confier une partie de sa production ou de ses activités (comptable, gardiennage, etc.) à des partenaires extérieurs ». Pour le second, il s'agit de « transférer à l'extérieur certaines activités de l'entreprise ».

Inutile d'espérer le moindre éclaircissement du côté du dictionnaire informatique du logiciel Microsoft Word 1997, qui considère que les mots « externaliser » et « externalisation » sont étrangers à la langue française et qui les souligne de rouge à chaque utilisation. Notons encore que ni le dictionnaire Flammarion de la langue française (édition 1999), ni le dictionnaire de l'Académie française ne contiennent les mots « externaliser » ou « externalisation ».

Toujours selon le Petit Robert, le mot « sous-traitant », de son côté, est considéré comme étant entré dans la langue française en 1656, quelques années avant « sous-traiter » (1673), même s'il a fallu attendre 1959 pour rencontrer pour la première fois le vocable « sous-traitance ».

Ce dictionnaire définit la sous-traitance comme une « opération contractuelle par laquelle un entrepreneur (donneur d'ordre) confie à un autre entrepreneur (sous-traitant, sous-entrepreneur) le soin de réaliser pour son compte et selon ses directives, tout ou partie d'un travail destiné à ses propres clients ». Le Larousse (édition 2000) se montre plus restrictif puisqu'il met essentiellement l'accent sur l'aspect industriel de la sous-traitance, semblant exclure les services du champ de cette activité. Pour lui, la sous-traitance est « l'exécution, par un artisan ou un industriel, d'une fabrication ou d'un travail pour le compte d'un autre industriel, le donneur d'ordres, conformément à des normes ou à des plans imposés par celui-ci ».

Enfin, la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance donne de cette dernière une définition juridique qui s'impose à tous : « opération par laquelle une entreprise confie par un sous-traité et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant, tout ou partie de l'exécution du contrat d'entreprise ou du marché public avec le maître de l'ouvrage ». A notre connaissance, aucune loi ne définit l'« externalisation », ce qui pourrait conduire à assimiler juridiquement cette activité à de la sous-traitance.

Si l'externalisation est vraiment différente de la sous-traitance, on peut légitimement s'interroger sur ce qui se passait avant 1987 ou 1989. Une compagnie aérienne ou une société de chemin de fer qui confiait la restauration de ses passagers à une société partenaire réalisait-elle alors de la sous-traitance ou externalisait-elle sans le savoir ?

Votre rapporteur laisse donc à chacun le soin de se faire une opinion sur la subtilité de la distinction censée exister entre la « sous-traitance » et « l'externalisation », lui-même considérant la seconde comme le prolongement de la première. On remarquera que le mot « privatisation » n'est jamais prononcé alors que confier pour une longue durée à des entreprises privées des tâches auparavant accomplies par les armées revient pourtant, d'une certaine façon, à « privatiser ».

Convenons que les circonstances actuelles, sur lesquelles nous allons revenir, conduisent les armées, comme la plupart des entreprises, à confier de plus en plus d'activités à des partenaires extérieurs. Face à ce qui apparaît comme une évolution forte, aussi bien sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif, une évolution du vocabulaire s'est dessinée : le terme « externalisation » remplace donc désormais progressivement le terme « sous-traitance », au même titre que le très anglo-saxon « maintenance » avait donné un coup de vieux, au cours des années 80, au terme français « entretien ».

B. LA DIRECTIVE DU 3 AOÛT 2000

La directive ministérielle n°30 892 du 3 août 2000 fixe le cadre général de la démarche d'externalisation au sein du ministère de la Défense et tente d'en préciser les conditions et les limites.

1. Les raisons : davantage une nécessité qu'un choix

Les raisons du recours croissant à des sociétés extérieures aux armées sont multiples. Elles tiennent principalement à la disparition de la main d'_uvre constituée par les appelés, au déficit en personnel civil que connaît le ministère de la Défense ainsi qu'à la limitation drastique des moyens budgétaires. Mais l'externalisation est également suscitée par la nécessité de bénéficier d'une expertise constamment actualisée.

a) La disparition des appelés et le déficit en personnel civil

S'il est vrai que l'externalisation a commencé avant la professionnalisation des armées, celle-ci en a sensiblement accéléré le processus.

Pour remplacer les appelés, la loi de programmation 1997-2002 prévoit la création de plusieurs dizaines de milliers d'emplois nouveaux d'engagés et de civils. Mais les états-majors ont considéré que certaines tâches courantes devaient néanmoins être externalisées car elles ne correspondent ni à des emplois pouvant être confiés à des militaires dans la mesure où elles apparaissent trop étrangères à leur vocation opérationnelle, ni aux civils car insuffisamment attractives pour offrir un déroulement de carrière dans la fonction publique.

Reconnaissant donc implicitement que des tâches « étrangères à leur vocation opérationnelle » et « peu attractives » étaient confiées aux appelés, le ministère de la Défense admet qu'en raison de contraintes de personnel, l'externalisation relève, au moins en partie, d'une nécessité plus que d'un choix librement consenti. Un exemple : le nettoyage, avec seau et éponge, des bateaux de retour d'une mission de plusieurs semaines en mer n'est pas une tâche qui correspond le mieux à la vocation opérationnelle des engagés professionnels. L'aspiration, pour les équipages à qui l'on demande beaucoup, à plus de temps libre et à retrouver rapidement leurs familles pourrait conduire la Marine à externaliser ce genre d'activité.

Il n'est d'ailleurs pas indifférent de constater que c'est dans les pays où les armées sont professionnelles depuis plusieurs décennies (Etats-Unis, Royaume-Uni) que l'externalisation est la plus poussée. En Allemagne, le développement de l'externalisation correspond également à une forte diminution du nombre d'appelés et à la mise en place d'une armée semi-professionnelle.

Par ailleurs, c'est lorsque le déficit en personnels civils du ministère de la Défense a atteint son maximum, en 2000, que l'externalisation a pris la dimension qu'on lui connaît aujourd'hui. C'est après l'arbitrage du Premier ministre qu'il a été décidé que certains emplois vacants pouvaient être transformés en crédits de sous-traitance.

b) Les contraintes budgétaires

En ces temps où le budget de la Défense subit les contraintes que nous connaissons, l'externalisation peut également être considérée comme une nécessité financière.

Le recours à l'externalisation s'explique par la nécessité de réaliser des économies budgétaires, ce qu'elle permet « dans certains cas » est-il précisé par le ministère de la Défense, ce qui sous-entend que les économies recherchées ne sont pas toujours réalisées. La contractualisation de certaines tâches, notamment de soutien, peut générer des gains financiers ou d'effectifs que le ministère de la Défense, comme toutes les administrations, se doit de rechercher.

c) Le recours à des compétences spécifiques

Enfin, pour des raisons d'efficience, le recours à l'externalisation peut relever d'un choix lié à la recherche d'une meilleure efficacité.

En effet, l'externalisation est également un moyen de bénéficier de compétences très spécifiques, notamment dans les activités à évolution technologique rapide, requérant une expertise constamment actualisée. Elle présente un grand intérêt quand le coût et les difficultés d'acquisition de compétences dans des domaines très spécifiques (formation, entretien spécialisé d'installations ou de matériels) sont disproportionnés par rapport aux résultats attendus.

2. Le respect de certains principes

Précisant que l'externalisation permet de recentrer les armées et les personnels civils qualifiés sur leur métier, la directive souligne que l'activité « régalienne » des différentes structures du ministère de la Défense, considérée comme « non délégable », est exclue du domaine externalisable. Mais volontairement, dans le souci de ne pas se lier les mains, aucune liste n'est établie.

La politique d'externalisation du ministère répond aux principes suivants :

- efficacité et pragmatisme se traduisant par le souci de privilégier la solution évaluée comme la plus intéressante en termes de service rendu et de coût ;

- déconcentration, ce qui implique de donner aux gestionnaires locaux la responsabilité de conduire au mieux leurs activités de soutien en analysant concrètement les externalisations possibles et les méthodes propres à en contrôler efficacement les résultats. C'est dans ce cadre que le « guide de l'externalisation » s'adresse, par exemple, aux colonels chefs de corps ;

- réversibilité et transférabilité, ce qui implique d'une part de conserver une compétence minimale pour pouvoir éventuellement réintégrer dans les services du ministère l'activité externalisée et d'autre part de prévoir des dispositions permettant de prévenir toute dépendance vis-à-vis d'un prestataire.

3. Une démarche qui se veut ciblée et rigoureuse

Si le ministère de la Défense considère que le champ ouvert à l'externalisation est appelé à s'étendre à un rythme qui restera toutefois modéré, la circulaire du 3 août 2000 précise néanmoins que trois secteurs seront prioritaires :

- en premier lieu, les tâches assurées jusqu'ici par les appelés et qui sont insuffisamment attractives pour être confiés à des personnels civils ou militaires du ministère de la Défense ;

- en second lieu, les fonctions de soutien général ;

- enfin, les opérations de forte technicité, sous réserve des dispositions permettant de garantir la réversibilité du mode de gestion.

La directive précise qu'il n'est pas souhaitable de dresser une liste précise des fonctions ou des secteurs susceptibles d'être externalisés, la préoccupation d'efficacité devant conduire à rechercher une adaptation continue aux besoins.

La volonté de « se recentrer sur le c_ur du métier » a pu effrayer un temps certains civils du ministère de la Défense qui ont pu penser occuper des fonctions périphériques, le « c_ur du métier » étant par définition l'affaire des militaires.

C'est pourquoi, afin de rassurer un personnel qui pourrait être inquiet des conséquences de l'externalisation, le ministère de la Défense apporte les garanties suivantes :

- les externalisations futures ne déboucheront pas sur de nouvelles restructurations ;

- aucune obligation de mobilité géographique ne sera imposée au personnel civil affecté dans des sites soumis à externalisation ;

- aucune incitation à renoncer à son statut ne sera exercée en direction du personnel civil concerné par l'externalisation.

Dans le cadre de ces principes, le ministère de la Défense a mis en place un groupe de travail chargé de suivre le développement des actions d'externalisation. Ce groupe a mis au point un guide de l'externalisation, un catalogue des principaux marchés d'externalisation et une formation spécifique.

C. LES MESURES BUDGÉTAIRES D'EXTERNALISATION

Depuis plusieurs années déjà, le budget de la défense, en son titre III, intègre des crédits d'externalisation. De la même manière, en raison des difficultés éprouvées pour pourvoir tous les postes civils, certains emplois sont régulièrement transformés en crédits de sous-traitance.

1. Les crédits d'externalisation « classiques »

En 2000, les crédits d'externalisation du ministère de la Défense ont représenté 2,9 milliards de francs (442 millions d'euros) soit 15 % du titre III hors rémunérations et charges sociales. En 2002, ils devraient représenter 533,6 millions d'euros, soit 16,8 %.

Ainsi que le montre le tableau suivant, ce sont principalement les services communs (service de santé, essences) ainsi que la DGA qui externalisent la plus forte proportion de leurs activités. Mais il convient de rester prudent dans les comparaisons dans la mesure où le calcul des crédits d'externalisation peut varier selon les armées et les services.

Les principaux domaines d'activité externalisés sont les suivants :

- pour ce qui concerne le soutien du personnel : l'alimentation, la formation, l'instruction et le transport ;

- pour l'entretien des immeubles et du domaine : l'entretien immobilier, l'entretien des espaces verts, le nettoyage des locaux, la collecte des ordures ménagères et des déchets ;

- pour la communication et la documentation : la reprographie, l'impression et une partie des relations publiques ;

- pour l'informatique et la télématique : l'entretien, la fourniture de logiciels ainsi que certaines transmissions et communications.

Enfin, d'autres activités telles que l'entretien automobile, l'entretien de petits matériels, le transport de matériels, l'accueil et le gardiennage etc. sont également externalisées dans une large mesure. Comme on le constate, l'externalisation semble s'arrêter aux tâches de soutien même s'il est parfois difficile de tracer la frontière entre le soutien et l'opérationnel. Les syndicats insistent d'ailleurs sur la nécessité de définir précisément les « métiers de la défense », c'est-à-dire ce qui n'est pas délégable, donc pas externalisable.

L'armée de l'Air mène depuis peu une expérience « d'externalisation globale » dans son détachement air de Varennes-sur-Allier. Cela signifie que, à titre expérimental, tout ce qui peut être externalisé l'est (entretien, nourriture, hôtellerie, espace verts, transport du personnel, sécurité...). Même s'il est trop tôt pour tirer les enseignements de cette expérience originale, notons que ce détachement air est une base de soutien dépourvue de tout aéronef. Une telle expérimentation serait certainement plus délicate dans une base aérienne directement opérationnelle.

2. Les transformations de postes en crédits de sous-traitance

Compte tenu des difficultés qu'éprouve le ministère de la Défense pour réaliser la totalité de ses effectifs civils, notamment en raison des nombreuses créations de postes et des réticences à la mobilité géographique, il a été décidé de convertir un certain nombre d'emplois en crédits d'externalisation.

Ainsi, en 2000, 215,7 millions de francs (32,9 millions d'euros) ont été accordés contre la suppression de 1 590 emplois. En 2001, ce sont 1 020 postes qui ont été supprimés en contrepartie de l'octroi de 104,3 millions de francs (15,9 millions d'euros) de crédits d'externalisation.

MESURES D'EXTERNALISATION EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2000 ET 2001

Comme on peut le constater, tout en restant raisonnable, le nombre d'emplois convertis en crédits de sous-traitance (2 610 en deux ans) n'est pas négligeable. La loi de finances pour 2002 ne propose pas de nouvelle conversion de postes vacants en crédits de sous-traitance, notamment en raison de l'adoption cette année des dispositions relatives à la réduction du temps de travail. Par ailleurs, le nombre de postes civils vacants au sein du ministère de la Défense a fortement diminué.

Pour autant, l'externalisation n'a pas pris l'ampleur qu'elle connaît aux États-Unis ou au Royaume-Uni. L'armée de Terre, par exemple, admet rester jusqu'en 2003 dans une prudente phase d'expérimentation avant de proposer, le cas échéant, de nouvelles pistes.

D. LES AVANTAGES ATTENDUS DE L'EXTERNALISATION

Généralement présentée comme un phénomène éprouvé dans le secteur privé, l'externalisation échappe-t-elle vraiment à tout effet de mode ? Quoi qu'il en soit, une diminution des coûts et une meilleure prise en compte des opérations d'entretien sont les principaux effets attendus de l'externalisation dont le principe est vigoureusement soutenu par le Comité Économique de la Défense (CÉD)².

1. Système éprouvé ou effet de mode ?

L'externalisation permet aux entreprises de se « recentrer sur le c_ur de leur métier », c'est-à-dire de ne pas se disperser dans des activités pour lesquelles elles ne seraient pas les meilleures, en faisant appel, pour certaines fonctions annexes, à des partenaires plus expérimentés et efficients dans ces domaines.

La question qui se pose est de savoir ce qui relève, dans ce phénomène, de l'effet de mode et de la réalité durable. En effet, les économistes, dans les années 60 à 80 du siècle dernier, n'avaient de louanges que pour ce qui était alors appelé la « concentration ». Ils en distinguaient deux types : la concentration horizontale consistant, pour des entreprises ayant une même activité, à se rapprocher ou à s'absorber et la concentration verticale consistant pour une entreprise d'un secteur donné à acquérir un maximum d'activités, en amont et en aval de son activité principale, de manière à maîtriser du mieux possible les chaînes d'approvisionnement, de fabrication et de commercialisation et à être la moins dépendante des sociétés extérieures.

L'exemple le plus classique cité par les économistes d'alors était celui d'un grand manufacturier de pneumatiques possédant, outre ses unités de production « c_ur de son métier », des plantations d'hévéas en Afrique, des cargos destinés à transporter la matière première jusque dans ses usines et des participations dans le capital de constructeurs automobiles de manière à assurer le bon écoulement de ses produits. Ce cas d'école était alors considéré comme l'exemple type de la réussite économique : le manufacturier en question maîtrisait en effet à la fois son approvisionnement et ses débouchés, étant peu dépendant des fluctuations extérieures à son groupe.

Reconnaissons pourtant que cet exemple va exactement à l'encontre de la théorie du « recentrage sur le c_ur du métier », actuellement dominante. Une question légitime se pose alors : quelle est la part durable et quelle est la part de mode dans l'évolution vers l'externalisation ? L'analyse du vocabulaire utilisé, au début du présent rapport, apporte quelques éléments instructifs à ce sujet. Sachant que confier à des sociétés extérieures des services que les armées assuraient jusqu'à présent peut être très lourd de conséquences et souvent difficilement réversible, il importe d'avoir présent à l'esprit les évolutions de doctrine économique sur l'intérêt de la concentration verticale.

2. Une diminution des coûts attendue

L'industriel qui prend en charge l'entretien d'un matériel d'une armée peut obtenir une diminution des coûts unitaires car, en général, il est également en charge de l'entretien de matériels similaires qui équipent d'autres armées ou de composants de base du matériel concerné qui peuvent équiper également des engins du secteur civil. Ainsi donc, par une simple économie d'échelle, le coût unitaire d'entretien a tendance à diminuer.

Cette règle est d'autant plus vraie que les séries sont petites. Et avec la sophistication croissante des engins militaires, qui va de pair avec un coût d'acquisition de plus en plus élevé, les séries achetées par les armées sont de plus en plus réduites. Votre rapporteur citera, à titre d'exemple, le radar de contrebatterie Cobra qui est un engin très moderne capable de localiser rapidement et avec précision les lanceurs ennemis et, théoriquement, de les détruire avant qu'ils n'aient pu nuire. Cet équipement très onéreux (18,42 millions d'euros pièce) sera acquis par l'armée de Terre en une très petite quantité, une dizaine au maximum. La formation et l'emploi des techniciens de très haut niveau capables d'assurer son maintien en condition opérationnelle reviendra certainement plus cher s'il est confié aux armées que s'il est fait appel à la société fabricante qui, d'une part, bénéficiera du savoir-faire des personnels ayant conçu et fabriqué cet engin et aura, d'autre part, certainement la responsabilité de l'entretien des matériels du même type acquis par d'autres armées. L'entrepreneur bénéficiera ainsi d'un effet d'échelle permettant logiquement une réduction des coûts d'entretien.

A contrario, dans l'hypothèse peu probable où l'armée de Terre déciderait de se doter de plusieurs centaines d'engins de ce type, il lui reviendrait sans doute moins cher de se doter de son propre service d'entretien. En tout cas, la différence de coût d'entretien par rapport aux services proposés par une société extérieure serait bien plus faible que sur une série très réduite.

Un autre élément milite financièrement en faveur de l'externalisation : le coût des pensions. Lorsqu'une tâche est accomplie par des agents publics, civils ou militaires, c'est l'Etat qui prend en charge, quelques années plus tard, la pension de retraite des personnes en question. Alors que lorsque le service est effectué par des salariés du secteur privé, ce sont les caisses de retraite privées, gérées paritairement, qui financent la retraite de ces personnels, soulageant d'autant le budget que la collectivité publique consacre à ses anciens serviteurs. Certes, mais le coût des cotisations n'est-il pas facturé dans le prix ?

3. Une meilleure prise en compte des opérations d'entretien

Par ailleurs, lorsqu'un industriel a la responsabilité, dès le départ, du maintien en condition opérationnelle d'un équipement qu'il produit, il aura tendance à prendre en compte ce paramètre, dès la conception de l'équipement en question : l'accessibilité des différents composants de l'équipement est améliorée, la télémaintenance, c'est-à-dire l'entretien à distance, est privilégiée... Bref, la réflexion sur le maintien en condition opérationnelle, question sensible dans les armées, est prise en compte très en amont.

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* *

Au total, le ministère de la Défense estime être « au début d'un processus dans lequel il avance prudemment ». Les armées expérimentent l'externalisation « sans état d'âme », dans la mesure où il s'agit d'un moyen parmi d'autres de réduire les coûts. Les états-majors français ont pris l'externalisation non comme une doctrine mais comme un principe d'organisation, contrairement à certains pays qui en ont quasiment fait un dogme.

II. - COMPARAISONS INTERNATIONALES

C'est dans les pays anglo-saxons qu'il faut chercher les exemples les plus aboutis d'externalisation. Si les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont pris une avance certaine dans ce domaine, notamment parce que leurs armées sont professionnelles depuis longtemps, l'expérience allemande mérite également d'être examinée.

A. LES ETATS-UNIS

Qu'elle soit suscitée par des raisons budgétaires, idéologiques ou par un manque récurrent de personnels dans certaines administrations, l'externalisation s'est rapidement imposée depuis les années soixante au ministère de la Défense des Etats-Unis (Department of defence ou Dod).

Dans ce pays, la réforme de l'Etat a clairement favorisé l'extension du recours à la sous-traitance. Dès 1966, la directive A-76 de l'Office de gestion et du budget (OMB) placé auprès du Président des Etats-Unis a organisé une méthodologie de comparaison des coûts entre le secteur public et le secteur privé, dans le but de confier à des sociétés privées les fonctions qui y seraient réalisées de manière moins onéreuse. Depuis 1998, l'adoption du Fair act, qui oblige les administrations fédérales à publier la liste des fonctions susceptibles d'être externalisées, constitue une nouvelle étape dans cette direction.

1. La directive A-76

Promulguée en 1966 et modifiée à plusieurs reprises, la directive A-76 Performance of commercial activities se veut une méthodologie rigoureuse à des fins comparatives de coût, à l'exclusion de toute approche relative à la privatisation ou à l'externalisation de services. Cette approche était destinée à l'origine à combler des vides juridiques laissant trop de latitude au Dod dans la sous-traitance et l'externalisation de ses services.

La directive A-76 distingue la mise en concurrence de l'externalisation. La mise en concurrence consiste à soumettre une activité que les autorités entendent conserver en gestion interne à une comparaison avec ce qui pourrait être fait par le secteur privé. L'externalisation consiste à acheter des services, auparavant acquis en régie, auprès de fournisseurs extérieurs.

L'objectif de la directive est d'augmenter la productivité et l'efficacité de l'administration en décidant de conserver en gestion interne ou d'externaliser certaines fonctions selon les résultats des tests de mise en concurrence.

Cette directive, ainsi que le guide qui y est annexé, fournit aux décideurs les démarches à suivre :

- classer l'activité concernée et rendre l'opération publique ;

- définir les véritables besoins ;

- définir l'organisation interne la plus efficace ;

- solliciter à des fins d'évaluation le coût commercial de l'activité ;

- comparer les coûts des gestions interne et externe ;

- choisir en fonction de l'écart de coût observé. Pour que l'externalisation soit choisie, le gain escompté doit être supérieur à 10 % ou à 10 millions de dollars par rapport au coût de la fonction assurée en gestion interne, l'objectif étant de ne pas externaliser des fonctions avec des perspectives de gain marginal.

En juin 2000, le Dod avait mené un total de 286 études sur les cinq dernières années dans le cadre de la directive A-76. 138 d'entre elles ont mis en concurrence le secteur public et le secteur privé, 40 % ayant finalement été externalisées. 148 activités ont fait l'objet d'une externalisation directe.

Le Dod estime que ces externalisations ont généré pour l'année 1999 des économies à hauteur de 290 millions de francs. Toutefois, si on soustrait aux économies réalisées le coût engendré par la mise en _uvre des lourdes procédures comparatives, le bilan financier est bien moindre. Ainsi, en 1998 et 1999, le coût des procédures liées à la directive A-76 s'est avéré supérieur aux économies réalisées.

Sur une plus longue période de neuf ans, les économies générées sont estimées à 11,7 milliards de dollars. Au-delà de 2005, le ministère de la Défense attend une stabilisation des économies réalisées autour de 3,5 milliards de dollars par an. Ces chiffres, fournis par le Dod, sont évidemment difficilement vérifiables et contestés au sein même de l'administration américaine.

Ainsi, le GAO, General Accounting Office, agence d'évaluation émanant du Congrès des Etats-Unis, réfute les chiffres fournis par le Dod. Le résultat des économies fait l'objet d'un contentieux entre le Dod et le GAO dans le cadre d'un rapport publié par ce dernier en décembre 2000. Le GAO considère, en effet, que les résultats affichés par le ministère de la Défense ne prennent pas suffisamment en compte le coût des études liées à l'externalisation ainsi que les coûts dits de transition ; en outre, les données sont gérées par un outil dont la crédibilité reste à démontrer et sont issues de méthodes de calcul différentes et parfois sans cohérence. Par ailleurs, un grand nombre de mises en concurrence des secteurs public et privé ne semblent pas avoir été menées de manière satisfaisante tandis qu'un quart des contrats passés ne feraient pas l'objet d'un contrôle des coûts correct.

Le seul point de convergence entre le Dod et le GAO est la source des économies : ces dernières proviennent à une écrasante majorité d'une réduction du personnel, que l'activité soit externalisée ou maintenue en gestion interne.

Au total, en se basant sur l'analyse du GAO, les services de l'attaché d'armement français aux Etats-Unis considèrent que « l'application de la directive A-76, si elle ouvre des perspectives intéressantes mais sans doute surestimées sur le long terme, ne s'est pas avérée intéressante financièrement jusqu'à présent ».

Cependant, l'exécutif américain qui compte bien utiliser les économies dégagées par l'externalisation pour réduire d'autant les budgets de ses ministères, travaille sur une évolution de la directive A-76. Il compte également s'appuyer sur un outil récent : la loi dite « Fair act ».

2. La loi « Fair act »

Le Fair act (Federal activities inventory act), adopté en 1998, peut être considéré comme une réponse législative à certaines limitations de la directive A-76 dans la mesure où son ambition est d'estimer plus finement la liste des postes susceptibles d'être externalisés et de donner des outils aux sociétés contestant les décisions de l'administration.

Ainsi, les administrations doivent désormais présenter chaque année, avant le 30 juin, une liste d'activités n'appartenant pas à la sphère « non délégable » et donc susceptibles d'être externalisées. Ces listes peuvent faire l'objet d'une contestation dans les trente jours suivant leur publication. Ainsi, 6 % des plaintes déposées pour exemption abusive d'une fonction ont été jugées recevables par les tribunaux.

Mais le Fair act laisse une marge de man_uvre aux administrations pour définir ce qui est « régalien » sans qu'il soit nécessaire de publier la liste des fonctions considérées comme telles ; ensuite, aucune obligation de résultat n'est exigée : publier une liste de fonctions externalisables n'est assortie d'aucune obligation d'externalisation.

C'est en décembre 1999 qu'est réellement entré en application le Fair act, avec la publication par les agences gouvernementales de l'ensemble des ministères des premières listes de fonctions « non régaliennes » et par conséquent susceptibles d'être confiées à des entreprises privées. 850 000 employés fédéraux se sont alors rendus compte que leur poste avait été identifié dans le cadre du Fair act et était donc susceptible d'être externalisé.

Dès mars 2001, l'administration centrale a demandé aux ministères de mettre en concurrence les secteurs public et privé ou d'externaliser directement au moins 5 % des fonctions identifiées avant octobre 2002, ce qui représente 42 500 personnes. A terme, l'administration républicaine ambitionnait d'étendre cette mesure à la moitié des postes figurant dans les listes du Fair act, soit 425 000 emplois.

Entre-temps sont survenus les attentats du 11 septembre 2001 et devant la médiocre qualité des contrôles réalisés par les sociétés privées pour le compte des aéroports, il semblerait qu'un mouvement inverse se dessine : la « nationalisation » des contrôles aéroportuaires serait à l'ordre du jour...

B. LE ROYAUME-UNI

Traditionnellement attaché au rôle de la libre entreprise, le Royaume-Uni est un des pays, avec les Etats-Unis, qui externalise le plus de fonctions dévolues jusqu'à présent aux forces armées. Ce pays a mis en _uvre en ce domaine, en juillet 2000, une réforme ambitieuse, parfois menée de manière brutale vis-à-vis du personnel.

Allant au-delà de la simple externalisation, les Britanniques recherchent désormais le plus souvent possible le financement intégral par le secteur privé d'équipements publics ; par ailleurs, les limites des activités externalisables semblent constamment repoussées, comme en témoigne le projet relatif au ravitaillement en vol.

1. Un outil original : la « private finance initiative » ou PFI

La « private finance initiative » (PFI) que l'on pourrait traduire par « initiative de financement privé » est un procédé reposant sur le financement par le secteur privé d'équipements publics, ce qui permet un lissage des dépenses publiques en transférant à un opérateur privé le poids des variations liées aux investissements et les risques qui y sont associés. Allégé de ces contraintes, le budget public peut être mieux maîtrisé. L'entreprise qui finance l'équipement public loue ensuite son utilisation à la puissance publique.

Selon les défenseurs de ce mode de financement, les entreprises privées peuvent lever des fonds avec une plus grande rapidité et une plus grande ampleur que l'Etat, avec des taux d'emprunt toutefois plus élevés.

Des règles particulièrement strictes, qui relèvent du dogme, ont été imposées aux militaires britanniques : ainsi, le ministère de la Défense est astreint à considérer en priorité la solution du financement privé (PFI), sauf si ce dernier est impraticable. Ce n'est que dans cette hypothèse que le financement public peut alors être envisagé.

En conséquence, de nombreuses activités sont potentiellement concernées par ce mode de financement : 34 contrats sont actuellement en cours, ce qui représente 1,6 milliard de livres sterling (2,5 milliards d'euros). Les activités les plus significatives en termes de coût et de durée ayant fait l'objet de ce type de contrat sont les suivantes :

- les enseignements et le soutien du Joint service and staff college pour 30 ans et 108 millions d'euros annuels ;

- le système de télécommunications fixe des armées, pour 10 ans et 111 millions d'euros annuels ;

- l'administration des ressources humaines, pour 12 ans et 239 millions d'euros ;

- la gestion du parc de véhicules commerciaux, pour 10 ans et 713 millions d'euros.

70 autres projets sont en cours de négociation pour un total de 10 milliards de livres, soit 16 milliards d'euros.

Dans le domaine civil, la malheureuse expérience d'Eurotunnel est là pour rappeler les limites du financement par le secteur privé d'équipements publics : la volonté du Gouvernement Thatcher de faire financer l'ouvrage exclusivement par le secteur privé ainsi que les dépassements de devis (près de 100 %) ont conduit à la ruine nombre d'actionnaires individuels. Un tel échec dans le secteur de la défense où les dépassements de devis sont loin d'être exceptionnels pourrait avoir de désastreuses conséquences sur la sécurité publique. L'observatoire économique de la défense (OÉD), cité par le rapport que le Conseil économique de défense a consacré à l'externalisation, souligne que la répartition du risque entre l'Etat et ses partenaires privés reste la clé de voûte de la réussite des opérations de PFI.

2. Le cas instructif du ravitaillement en vol

Si confier à des entreprises privées la gestion des véhicules commerciaux du ministère de la Défense ou la gestion du personnel n'a pas provoqué de polémique particulière, c'est sans doute la volonté des responsables britanniques d'externaliser le ravitaillement en vol qui a suscité le plus de réactions en raison du caractère fondamentalement militaire de cette activité qui met en jeu le caractère opérationnel des forces.

a) Une stratégie britannique innovante

La volonté de l'armée de l'Air britannique d'externaliser le ravitaillement en vol a fait couler beaucoup d'encre. En effet, confier au secteur privé une fonction opérationnelle par excellence peut s'avérer un choix audacieux, voire risqué dans la mesure où le rayon d'action des avions de combat britanniques dépendra désormais en grande partie d'une entreprise privée, lorsque le contrat sera conclu.

Pourquoi donc se lancer dans une telle direction ? Et quelles sont les garanties ? C'est évidemment pour des raisons de coût que la Royal Air Force s'est tournée vers le secteur privé. Non pas que le privé soit forcément et irrévocablement moins cher que le secteur public, mais tout simplement parce que le « partenariat » avec une entreprise privée permet de mieux rentabiliser des appareils qui, sinon, resteraient trop souvent cloués au sol.

En effet, la RAF estime à une vingtaine le nombre d'avions ravitailleurs nécessaires pour faire face à une situation de crise, voire de guerre. Mais seule une partie de ces appareils est nécessaire en temps ordinaire, lorsque le Royaume-Uni n'est pas impliqué dans une opération extérieure. Un deuxième tiers peut être utile ponctuellement, en cas de surchauffe, le troisième tiers s'avérant nécessaire uniquement dans le cas de conflit de haute intensité auquel toute armée doit se préparer.

b) Une meilleure rentabilité

Le contrat qui sera conclu avec le secteur privé permettra donc de bénéficier d'une partie de ces avions de manière permanente ; une deuxième partie servira de manière ponctuelle à la demande des militaires avec un bref préavis et la troisième ne sera utilisée qu'en cas de conflit. Ces deux dernières flottes seront rentabilisées par les compagnies de transport à la demande. Il faut savoir, en effet, que les avions ravitailleurs stockent le kérosène qu'ils transportent dans leurs réservoirs d'ailes et que l'intérieur de la cabine peut être équipé de sièges, comme n'importe quel avion de ligne, ce qui en fait probablement un des rares appareils militaires opérationnels également utilisable par les civils, avec un minimum de transformations.

Si on exclut le désagrément causé aux passagers des vols charters qui verront leur voyage annulé ou retardé en cas de besoin impromptu de la part de l'armée de l'Air britannique, il faut reconnaître que le mécanisme mis au point présente beaucoup d'avantages : des coûts plus faibles, des avions qui existent, qui sont disponibles très rapidement et qui ne dormiront pas au fond d'un hangar en temps de paix. Leur utilisation comme appareils de transport de passagers garantit a priori un bon entretien et un maintien en condition opérationnelle élevé.

Il restera à éclaircir certains points concernant notamment la composition de l'équipage : s'agira-t-il d'équipages militaires prenant la relève de civils ou bien la société prestataire de services assurera-t-elle également le pilotage de ces appareils ?

c) Une solution observée par de nombreux pays

Deux avions sont en concurrence sur ce contrat : le Boeing 767 T/T et l'Airbus A 330-200 MRTT. Les Britanniques prévoient de sélectionner le type d'appareil et la société prestataire au cours de l'été 2002, les négociations devant s'achever mi-2003, date de la signature du contrat. Très innovant, le projet britannique de location d'avions militaires est surveillé par de nombreux pays. Le Japon et l'Australie pourraient s'orienter vers une telle solution et un marché d'environ 90 appareils existerait à l'échelle mondiale.

De son côté, l'armée de l'Air française possède en propre 14 ravitailleurs en vols dont trois sont réservés pour la dissuasion nucléaire. Leur nombre n'est pas jugé suffisant. Comme pour la Royal Air Force, il faudrait à l'armée de l'Air française une vingtaine d'appareils de ce type. Mais les contraintes budgétaires ne permettent pas d'acquérir les six appareils manquant, d'autant plus qu'il est possible, en dehors d'une hypothèse d'engagement de haute intensité, de se passer de ces six appareils.

La solution envisagée par les Britanniques est donc observée avec attention en France : la location de six ravitailleurs pourrait coûter de 9 à 10 millions d'euros par an, voire moins si l'emploi de certains de ces appareils est partagé avec le secteur civil. Comme le titre V des armées ne permet pas l'achat de nouveaux appareils, la difficulté pourrait donc être tournée par la location d'un service de ravitaillement, ce qui reviendrait à transférer la charge financière sur le titre III.

Comme on le voit, une telle décision ne constituerait pas un choix librement consenti, mais un arbitrage pris sous la contrainte financière. Contrairement aux Britanniques qui envisagent d'externaliser la totalité de leur flotte de ravitailleurs, il ne s'agirait pour la France que de louer les six appareils manquant.

d) La location de capacités de transport

Le même raisonnement peut être tenu pour le transport aérien militaire. Un déficit capacitaire va exister entre la fin de vie des actuels appareils, dont beaucoup sont à bout de souffle, et la livraison des premiers Airbus A 400 M. Plusieurs possibilités existent pour faire face à ce manque : prolonger autant que possible la durée de vie des derniers Transall et accepter le déficit en espérant que la situation internationale restera calme et ne nécessitera pas, de la part des armées, l'envoi de personnels et de matériels sur de longues distances ; acheter des appareils pour la période transitoire, en espérant les revendre lorsque l'A 400 M arrivera ; louer des appareils ou des capacités de transport auprès de sociétés spécialisées.

Dans cette dernière hypothèse, deux formules sont possibles : soit louer à demeure des appareils mis en service permanent dans l'armée de l'Air, soit louer une capacité qui se concrétisera, le moment venu, par la mise à disposition d'avions cargos, avec ou sans équipage. La deuxième formule permettrait, comme pour les avions ravitailleurs, de mieux rentabiliser les appareils non utilisés en les plaçant auprès de sociétés de transport civiles, en temps de paix. Mais elle suppose que les appareils soient clairement identifiés afin que la société prestataire de service ne les propose pas à plusieurs armées de l'Air différentes : en cas de conflit important, la France ne serait pas forcément prioritaire face, par exemple, à des clients anglo-saxons.

Sur le plan maritime, les Britanniques ont fait construire plusieurs navires rouliers qu'ils ne louent qu'en cas de besoin et qui sont utilisés à des tâches civiles le reste du temps. Sans qu'on puisse parler d'externalisation, il est arrivé à la Marine nationale française de louer un pétrolier civil lorsque sa flotte militaire s'est avérée insuffisante ou trop peu disponible.

3. Les limites britanniques

Le partenariat entre le secteur public et le secteur privé qui englobe le recours à la PFI et à l'externalisation a fait l'objet de fortes critiques lors de la réforme de l'Agence de l'évaluation de défense et de recherche (DERA), alors en charge des activités de recherche et technologie au sein du ministère de la Défense britannique. Le projet d'origine qui allait jusqu'à l'introduction en bourse de la partie privée de l'agence a suscité des réactions réservées de la Chambre des communes ainsi que des industriels britanniques et le Pentagone a laissé entendre que le futur statut partiellement privé de la DERA pouvait compromettre la sécurité des programmes anglo-américains, notamment dans le domaine nucléaire.

Aussi, la réforme mise en _uvre en juillet 2000 est-elle devenue moins ambitieuse. La DERA a été scindée en deux : une entreprise publique de recherche, Qinetiq, et une agence du ministère britannique de la défense, DSTL, chargée de l'évaluation. L'idée d'une introduction en bourse a été abandonnée.

Un point positif ressort clairement de l'expérience acquise par les Britanniques et les Américains en matière d'externalisation : en multipliant le nombre d'entreprises qui travaillent pour les armées, souvent dans leurs bases ou casernes, l'externalisation permet de multiplier les liens entre civils et militaires et, en ce sens, de renforcer le lien entre la nation et ses armées.

C. L'ALLEMAGNE

L'externalisation est un des volets essentiels de la réforme de la Bundeswehr dont l'objectif est de constituer une force de projection de 150 000 militaires. Toutefois, les motivations du recours à l'externalisation relèvent aussi de la politique industrielle. Pour organiser le partenariat avec le secteur privé, le Gouvernement a créé une société détenue par le ministère de la Défense, la GEBB.

1. L'externalisation motivée par l'évolution de la Bundeswehr

Les effectifs globaux du ministère fédéral de la défense, qui atteignent encore plus de 400 000 personnes doivent diminuer à 360 000, dont 254 000 militaires et 106 000 civils. Et dans ce cadre-là, 150 000 militaires devront être projetables.

Ce nouveau format rompt brutalement avec la posture adoptée par la Bundeswehr depuis 1951, date de sa fondation. Le nouveau modèle d'armée nécessitera un moindre maillage territorial et le recentrage des personnels militaires sur le « c_ur de leur métier ». Le recours à l'externalisation des fonctions ne concourant pas directement aux missions opérationnelles devient alors la conséquence logique de cette réforme.

2. Un outil de politique industrielle

Si la volonté de satisfaire au mieux les besoins de la défense est un motif dont l'importance ne peut être minimisée, la logique de l'externalisation traduit également la volonté explicite de conforter la situation économique des entreprises allemandes de l'industrie et des services.

C'est ainsi qu'un accord cadre intitulé « innovation, investissement et rentabilité au sein de la Bundeswehr » a été signé en décembre 1999 entre le ministre fédéral de la Défense et 300 industriels allemands. Le partenariat envisagé avec le ministère de la Défense a clairement pour objectif de permettre à l'industrie allemande de préserver sa compétitivité, ses compétences et ses emplois.

Mais le Ministre de la Défense ne s'est pas arrêté au secteur industriel. Une déclaration d'intention sur la gestion des biens fonciers de l'armée allemande a également été signée avec six banques allemandes. L'armée allemande envisage, en effet, de mettre sur le marché au cours des quinze années à venir, des actifs immobiliers dont le montant global est évalué à 10 milliards d'euros.

Enfin, pour encourager les armées à s'engager sur la voie des économies, les ministères fédéraux des Finances et de la Défense ont signé, en juin 2000, un accord relatif à l'affectation des ressources budgétaires libérées par l'externalisation : ce texte prévoit que les gains de productivité réalisés par le ministère de la Défense resteront inscrits à son budget³. Les revenus provenant des opérations sur les terrains et les matériels seront conservés à 80 % par le ministère de la Défense. Mais au-delà d'un plafond de 500 millions d'euros, le solde sera reversé au budget fédéral. Quant à la satisfaction de ses besoins d'équipement, la Bundeswehr pourra choisir entre l'acquisition ou la location.

3. La création d'une société de pilotage, la GEBB

Afin d'identifier les activités externalisables, mais aussi de gérer et d'organiser le partenariat avec le secteur privé, le ministère de la Défense a créé une société privée à capitaux publics, la GEBB (Gesellschaft für Entwicklung, Beschaffung und Betrieb ou Société pour le développement, l'acquisition et le fonctionnement). Cette petite société destinée à conseiller et à piloter les externalisations est une structure légère d'une vingtaine de salariés, détenue à 100 % par le ministère fédéral de la Défense dont le budget s'est élevé à 30 millions de DM (15 millions d'euros) en 2001. Elle doit aider le ministère à identifier les solutions les plus économiques.

Un accord cadre définit un certain nombre de projets pilotes, sans que soit mentionnée de méthodologie particulière pour en justifier le choix, même si la liste reprend les principaux domaines retenus par d'autres pays de l'OTAN. On peut résumer cette liste à quatre grandes familles de services :

- la mise en _uvre de réseaux d'information et de communication pour les chaînes d'administration et de commandement ;

- la gestion des approvisionnements, du stockage et de la distribution des munitions, des équipements du combattant et des pièces de rechange ;

- l'instruction militaire technique, la formation aux technologies de l'information, le développement des moyens de formation et d'instruction ;

- le soutien logistique.

La GEBB a vu récemment un de ses projets les plus ambitieux se concrétiser : l'externalisation du réseau de télécommunications fixes et mobiles de la Bundeswehr a fait l'objet d'un appel à candidature auprès des industriels en juin 2001. Ce marché de 5 milliards d'euros sur 10 ans représente à lui seul le tiers du montant des projets d'externalisation prévus par l'armée allemande.

4. Des gains financiers décevants

L'externalisation a été décidée dans le but de dégager des marges de man_uvre financières au profit des missions opérationnelles dans un contexte budgétaire on ne peut plus tendu.

Or, si l'externalisation a pour objectif de déboucher, à terme, sur des économies budgétaires, sa mise en _uvre peut être obérée lorsque le contexte budgétaire est fortement contraint. Le vaste plan lancé par l'Allemagne dans le but de dégager annuellement un milliard de deutsche mark (environ 500 millions d'euros) d'économies est qualifié par l'Observatoire économique de la défense (OÉD) de « peu réaliste dans ses effets attendus ».

En effet, le besoin de financement mesuré excède, dès les premières échéances, les capacités d'économie qui peuvent être envisagées à terme. Les économies projetées en 2001 ont notamment été compromises par l'abandon de la privatisation des garnisons, un des premiers volets de l'externalisation qui passait par la cession d'actifs.

L'externalisation risque également de se heurter au manque d'enthousiasme des industriels qui font état de lourdeurs administratives et d'un partage des risques contractuels qu'ils estiment être en leur défaveur. Dans ce contexte, le succès ou l'échec de l'externalisation des télécommunications de la défense allemande, initiée à l'été 2001, devrait peser d'un poids déterminant dans l'évaluation des résultats de la réforme engagée.

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En accord avec le rapport du Comité économique de défense, votre rapporteur considère que les expériences américaine, britannique et allemande démontrent que l'externalisation ne peut être réalisée dans la perspective d'économies à court terme. Si l'externalisation est supposée déboucher sur des économies budgétaires à long terme, les gains paraissent plutôt faibles et, en tout état de cause, très difficiles à évaluer.

III. - LES LIMITES DE L'EXTERNALISATION

Ainsi que nous le montrent les exemples étrangers, l'externalisation est une démarche qui se heurte à un certain nombre de limites qu'il convient d'avoir présentes à l'esprit.

Déjà lourde de conséquences en raison des pertes de savoir-faire qu'elle entraîne, des enjeux financiers et de la durée des engagements contractuels, l'externalisation se heurte à des limites inhérentes aux armées de projection que l'utilisation de réservistes ne permet pas de dépasser.

A. L'EXTERNALISATION : UNE DÉMARCHE LOURDE DE CONSÉQUENCES

Les principaux dangers qui contribuent à la prudence des armées dans leurs démarches d'externalisation sont constitués par la perte quasi irréversible de savoir-faire dans les domaines les plus techniques ainsi que par le faible gain financier final obtenu par les pays qui se sont lancés dans l'externalisation à grande échelle. Une autre difficulté guette : la complexité des contrats qui engagent les partenaires parfois pour plusieurs décennies et qui, forcément, ne peuvent pas tout prévoir.

1. Une perte quasi irréversible de savoir-faire

Qu'en est-il du principe de réversibilité des activités externalisées qui préoccupe à juste titre le ministère français de la Défense ?

Si nous prenons l'exemple des Etats-Unis, pays dont l'expérience en la matière est la plus ancienne, nous apprenons qu'en juin 2000, sur un total de 286 études comparatives public / privé menées au cours des cinq dernières années dans le cadre de la directive A-76, huit concernaient des fonctions déjà assurées par des partenaires privés. Sur ces huit activités, trois sont restées confiées au secteur privé tandis que les cinq autres ont été récupérées par l'administration. Ce résultat peut faire dire à certains défenseurs de l'externalisation que la réversibilité n'est pas un vain concept ; pour d'autres, le faible nombre de fonctions analysées et récupérées par le secteur public inciterait plutôt au sentiment inverse. Encore faudrait-il analyser, au-delà des simples chiffres, l'importance des fonctions en question.

En pratique, la plupart des fonctions qui ne nécessitent pas un savoir-faire particulièrement technique ont déjà été externalisées ou sont en passe de l'être : ramassage des ordures, entretien des espaces verts, gardiennage, formation, transport de personnel, entretien de véhicules commerciaux... La récupération, en gestion interne, par les armées de certaines de ces activités ne poseraient probablement pas de problème de compétence particulier.

La question se pose avec davantage d'acuité pour l'éventuelle externalisation de fonctions plus techniques comme celles retenues dans d'autres pays : transmissions, service de santé, ravitaillement en vol, informatique, entretien d'avions ou de radars...

La formation de techniciens ou d'ingénieurs dans ces domaines est beaucoup plus longue et certaines de ces professions (santé, informatique) connaissent des déficits chroniques conduisant les employeurs privés à une surenchère en matière salariale. Dans ces conditions, rebâtir un service qui aurait été externalisé pendant dix ou vingt ans représenterait une gageure, une mission quasiment impossible. Le ministère de la Défense reconnaît par ailleurs que conserver des compétences dans le seul but de rendre éventuellement réversible un service confié à une société civile serait de nature à annihiler tout espoir d'économie.

Aussi, pour rassurer les décideurs, les industriels préfèrent désormais le néologisme « transférabilité » au mot « réversibilité ». Ce changement de vocabulaire se veut rassurant : puisque la réversibilité, dans certains domaines, peut paraître illusoire, les armées ne doivent pas chercher à récupérer en gestion interne des fonctions dont l'exploitation par le secteur privé peut se révéler insatisfaisante ; il suffit de changer d'entreprise lors du renouvellement de contrat et de faire jouer la concurrence. Ce principe peut paraître séduisant et son application est d'ailleurs réelle pour les fonctions déjà externalisées.

Mais dans certains domaines de très haute technologie, les transmissions ou le ravitaillement en vol par exemple, le nombre d'entreprises sérieuses susceptibles d'être retenues par les armées est très faible. Si on ne considère que les entreprises nationales, puisqu'il s'agit de la défense du pays, il se réduit encore. Dans de telles conditions, faire jouer la concurrence lorsque deux ou trois entreprises seulement (parfois moins) sont candidates peut, là aussi, sembler illusoire. Et lorsque l'entreprise retenue se verra dessaisie du marché, à l'issue d'un contrat de dix ou vingt ans, au profit de son principal concurrent, mettra-t-elle toute la bonne volonté nécessaire pour transférer dans de bonnes conditions le service en question ?

2. La question de la fiabilité

La fiabilité des sociétés partenaires est une question qui préoccupe à juste titre les autorités militaires dont les unités doivent toujours être réactives.

L'expérience acquise par le Royaume-Uni dans le domaine de l'externalisation est indissociable d'anecdotes qui circulent et font réfléchir les décideurs, s'agissant en particulier d'éventuels conflits sociaux.

Ainsi, les Britanniques ont confié le pliage des parachutes militaires à une société privée. Il se raconte que le jour où les employés de cette société se sont mis en grève, l'entraînement des sauts en parachute a été suspendu. De la même manière, le transport de carburant a aussi été externalisé : lorsque les transporteurs privés chargés de cette activité ont cessé le travail, l'armée anglaise a été plutôt gênée.

Mais d'autres éléments peuvent perturber la fiabilité des services, comme la sous-traitance en cascade. Ainsi, que se passe-t-il le jour où la société partenaire sous-traitera à son tour des tâches déjà externalisées par les armées ? On pourrait, à la rigueur, envisager d'interdire une telle pratique par contrat, mais la société partenaire pourrait tout aussi bien sous-traiter des activités liées, voire indispensables au bon accomplissement de la tâche externalisée... Ne voit-on pas apparaître des « sociétés sans usine » qui se désengagent de tout processus de production tout en conservant leurs marchés, grâce à la sous-traitance ?

La question de la fiabilité renvoie également à celle de la sécurité. Ainsi, au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, les Américains se sont interrogés sur l'efficacité des systèmes de protection et de contrôle dans les aéroports. Ils se sont alors rendu compte que la sécurité des installations aéroportuaires et le contrôle des passagers étaient assurés par des entreprises privées financées au moindre coût par les compagnies d'aviation elles-mêmes. Les candidats les moins disants remportent généralement les contrats au détriment de l'efficacité et du sérieux.

Comme le confirment notamment les informations relevées dans la presse dans les jours qui ont suivi les attentats, il s'avère que les employés qui contrôlent à travers tout le pays les portails de sécurité sont parmi les plus mal payés des Etats-Unis. La rotation du personnel est considérable et le recrutement laxiste. Argenbright Security entreprise chargée de la sécurité de 17 des 20 principaux aéroports américains a été condamnée en 2000 pour avoir insuffisamment vérifié ses embauches et employer d'anciens repris de justice.

On comprend dans ces conditions que le secteur privé soit parfois moins cher que le secteur public. Mais la fiabilité et la sécurité n'ont-elles pas un prix ? D'ailleurs, le Gouvernement fédéral américain supervise désormais les contrôles des passagers avant l'embarquement et envisage de nationaliser certains services de sécurité.

3. Un gain financier incertain

Il est généralement affirmé que le secteur privé, en raison de la concurrence censée y régner, s'avère moins cher que le secteur public.

C'est souvent vrai, mais à condition qu'une réelle concurrence règne entre plusieurs entreprises, que des appels d'offre soient régulièrement lancés et que les positions dominantes de certaines entreprises puissent être remises en cause. Les domaines de la restauration, de la sécurité, de la location de parcs de véhicules, de l'entretien général des bâtiments et des matériels permettent de respecter ces critères.

Mais la question devient plus épineuse lorsque sont abordés les domaines qui requièrent les compétences les plus techniques : les transmi