N° 3664

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 mars 2002.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 20 décembre 2000,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur général,

Député.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Parlement.

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Dominique Frelaut, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Louis Guédon, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila, M. Kofi Yamgnane.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

I.- DU GROUPE DE TRAVAIL À LA NOUVELLE « CONSTITUTION BUDGÉTAIRE » : LA RÉFORME EN ROUTE 7

A.- LE GROUPE DE TRAVAIL SUR L'EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ET LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE : DES PROPOSITIONS VOLONTARISTES ET PRAGMATIQUES 7

B.- LA MISE EN _UVRE DE LA RÉFORME : DE RÉELLES AVANCÉES 10

1.- Vers un renforcement de pouvoirs d'investigation et de contrôle effectifs 10

2.- L'optimisation du calendrier budgétaire 12

a) L'émergence d'un cycle budgétaire annuel 12

b) Une articulation satisfaisante avec les débats communautaires 14

3.- L'expérience encourageante des commissions élargies 15

C.- LA NOUVELLE « CONSTITUTION BUDGÉTAIRE » : LA MOBILISATION DE TOUS LES ACTEURS 22

II.- LA MEC : L'APPRENTISSAGE DE L'ÉVALUATION PARLEMENTAIRE 27

A.- DES MÉTHODES INNOVANTES 27

B.- DES DIAGNOSTICS SANS CONCESSION 29

C.- UN SUIVI À CONFORTER 35

III.- LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION FISCALE : LA MÉTHODE RENOUVELÉE ; DES RÉSULTATS PROMETTEURS 41

EXAMEN EN COMMISSION 55

AUDITION DE M. BERNARD PÊCHEUR, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE, SUR LE RECOUVREMENT DE L'IMPÔT 59

ANNEXES 87

Annexe 1 : Documents relatifs à la politique autoroutière

Lettre, en date du 3 octobre 2001, de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement 89

Annexe 2 : Documents relatifs aux aides à l'emploi

Lettre, en date du 3 août 2001, de M. Bernard KRYNEN, directeur adjoint du cabinet de la ministre de l'emploi et de la solidarité 101

Annexe 3 : Documents relatifs à l'usage des fonds de la formation professionnelle

Lettre, en date du 7 juillet 2001, de Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle 111

Annexe 4 : Document relatif à la gestion des universités

Lettre, en date du 6 mars 2001, de M. Alain Claeys, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur 119

Annexe 5 : Document relatif au fonctionnement des COTOREP

Lettre, en date du 14 avril 2001, de M. Pierre Forgues, rapporteur spécial des crédits de la solidarité 123

Mesdames, Messieurs,

Soucieux de rénover les méthodes de contrôle de la dépense publique, le groupe de travail présidé par le Président Laurent Fabius sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire déboucha sur une recommandation particulièrement novatrice : la création, au sein de notre Assemblée, d'une mission d'évaluation et de contrôle (MEC). Celle-ci fut effectivement créée le 3 février 1999, au sein de la Commission des finances.

La MEC a donc maintenant trois années d'expérience. Après deux premiers bilans dressés par votre Rapporteur général à l'issue des travaux conduits au premier semestre de 1999 et au premier semestre de 2000, les développements qui suivent ont pour objet un regard rétrospectif, dans la perspective des changements dans la façon de concevoir et d'exercer le contrôle budgétaire parlementaire sous la 11^ème législature.

I.- DU GROUPE DE TRAVAIL À LA NOUVELLE « CONSTITUTION BUDGÉTAIRE » : LA RÉFORME EN ROUTE

A.- LE GROUPE DE TRAVAIL SUR L'EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ET LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE : DES PROPOSITIONS VOLONTARISTES ET PRAGMATIQUES

Le 27 janvier 1999, le groupe de travail initié par M. Laurent Fabius, alors Président de l'Assemblée nationale, rendait ses conclusions ⁽¹⁾ et faisait des propositions sur les moyens d'aboutir à une plus grande efficacité des dépenses publiques.

Toutes les analyses et toutes les auditions convergeaient vers deux points majeurs : il n'y a pas d'évaluation de la dépense publique en France et le Parlement, en raison de sa légitimité, peut impulser une telle réforme. Une évaluation de la dépense publique implique de doter les assemblées des moyens d'en évaluer les performances, sauf à poursuivre la logique, qui est la nôtre depuis des années, qui consiste à gérer la dépense publique indépendamment de son efficacité.

Deux niveaux de propositions étaient formulés, des réformes immédiatement opérationnelles pour une nouvelle orientation du rôle du Parlement et des réformes plus profondes touchant au fonctionnement de l'Etat.

Il n'est pas sans intérêt de rappeler le contenu du premier niveau de propositions, lesquelles étaient susceptibles d'entrer en application sans modification législative essentielle et encore moins constitutionnelle.

Quatre grandes orientations étaient retenues : développer les activités de contrôle du Parlement ; évaluer la dépense publique ; renforcer le débat démocratique ; rénover l'exercice du pouvoir financier.

Trois ans plus tard où en est-on ?

B.- LA MISE EN _UVRE DE LA RÉFORME : DE RÉELLES AVANCÉES

1.- Vers un renforcement de pouvoirs d'investigation et de contrôle effectifs

Il est exact que, dès l'origine de la V^ème République, le Parlement a disposé de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place importants en matière budgétaire, définis par l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. A ce titre les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances disposent de pouvoirs permanents d'investigation et de communication de documents sur l'exécution des budgets votés et sur la gestion des entreprises nationales.

En pratique, cependant, l'exercice de ces pouvoirs d'investigation s'est heurté à des obstacles à la fois techniques et « culturels ».

¬  L'accès aux informations d'ordre financier ou administratif susceptibles de faciliter la mission des rapporteurs peut être difficile, car ils peuvent se heurter à la question du secret professionnel. En outre, le non-respect des prérogatives dévolues aux rapporteurs parlementaires ne faisait l'objet d'aucune sanction alors même que ces sanctions étaient prévues au bénéfice des magistrats et rapporteurs de la Cour des comptes.

C'est la raison pour laquelle, à l'initiative du Président Henri Emmanuelli et de votre Rapporteur général, l'article 31 de la première loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000 a aligné les pouvoirs d'investigation des rapporteurs de la Commission des finances sur ceux des rapporteurs de la Cour des comptes. Cet article a délié du secret professionnel les agents des services financiers, les commissaires aux comptes, ainsi que les représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation, à l'égard des rapporteurs spéciaux en charge des budgets des entreprises et organismes publics, ainsi que des rapporteurs chargés de suivre et de contrôler les organismes gérant un système obligatoire de sécurité sociale. La demande de levée du secret professionnel est toutefois subordonnée à une autorisation conjointe du Président et du Rapporteur général de chaque Commission des finances. Il convient de relever que la notion de secret professionnel inclut celle de secret fiscal, ce qui est important s'agissant de l'exercice des pouvoirs de contrôle de votre Rapporteur général.

En effet, le champ des pouvoirs d'investigation du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances a été précisé. Il est possible de suivre et contrôler de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits de l'ensemble des départements ministériels, l'évolution des recettes de l'Etat et de l'ensemble des recettes publiques affectées, ainsi que la gestion des entreprises et organismes publics ou recevant des financements publics, c'est-à-dire des organismes qui entrent dans le champ de compétence de la Cour des comptes. Tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent être fournis, sous réserve de l'application du secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure et extérieure et enfin du respect du principe de la séparation des pouvoirs, notamment du pouvoir judiciaire ⁽²⁾.

¬  Au-delà de ces obstacles techniques, il a pu être fait état d'obstacles « culturels ». Les parlementaires ont été longtemps réticents à utiliser de tels pouvoirs. S'il n'est pas utile d'en abuser, encore convient-il d'en user et entre un usage mesuré et pas d'usage, il existe une marge de progrès, ce que votre Rapporteur général a souhaité démontrer, à plusieurs reprises.

Dès le mois de février 2000, dans un contexte marqué par le débat surréaliste qui s'était développé sur la « vraie-fausse » cagnotte, votre Rapporteur général s'est rendu à l'Agence comptable centrale du Trésor, afin d'obtenir des précisions sur diverses opérations de fin d'exercice. Il a été rendu compte de ce contrôle dans un rapport d'information sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget 1999, présenté à la Commission des finances le 14 mars 2000 ⁽³⁾. L'opération, fructueuse pour l'information des élus, a été renouvelée en 2001 et cette année même, donnant lieu à deux rapports d'information ⁽⁴⁾ respectivement examinés par la Commission des finances les 28 février 2001 et 5 mars 2002.

Par ailleurs, votre Rapporteur général a, à plusieurs reprises, exercé son pouvoir de contrôle s'agissant des recettes fiscales, qu'il s'agisse des modalités d'assiette et de contrôle de l'impôt de solidarité sur la fortune ou de la défiscalisation outre-mer. Il s'est ainsi rendu à deux reprises à la direction des services fiscaux de Paris-Ouest, ressort territorial dans lequel sont domiciliés les redevables à l'origine de près de 20% du produit de l'ISF national. Par ailleurs, à la suite des modifications du dispositif de défiscalisation outre-mer introduites par la loi de finances initiale pour 1998, votre Rapporteur général a effectué une mission dans les quatre départements d'outre-mer en janvier et février 1998. A la suite de ces investigations, un rapport d'analyse et de proposition, publié en juillet 1998, a servi de fondement à des modifications législatives insérées à son initiative dans la loi de finances initiale pour 1999.

¬  La loi organique du 1^er août 2001 a renforcé ce nouveau cours en consacrant dans son article 57 les pouvoirs de contrôle propres au Président, au Rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux de la Commission des finances. En outre, son article 58 prévoit que la Cour des comptes réponde aux demandes d'assistance formulées par le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation prévues à l'article 57 précité. Ces dispositions s'appliquent depuis le 1^er janvier 2002. Il appartiendra aux acteurs de la nouvelle législature de les mettre en _uvre.

Il convient de relever ici que, à la différence de ce qu'avait préconisé le groupe de travail, la loi organique ne prévoit donc pas d'étendre les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux de la Commission des finances aux rapporteurs pour avis des autres commissions. La participation des autres commissions permanentes a été recherchée par l'association de ses rapporteurs pour avis aux travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle.

Il appartient désormais à la nouvelle législature de garantir la montée en puissance des contrôles sur pièces et sur place.

2.- L'optimisation du calendrier budgétaire

Par étapes successives, s'est progressivement mis en place un cycle budgétaire, qui rend caduques la pratique et la vision traditionnelles du « marathon » des quatre mois, de septembre à décembre, consacrés aux débats en commission et en séance sur le projet de loi de finances pour l'année suivante et sur le « collectif » de fin d'année. Ce cycle budgétaire présente désormais une forte cohérence interne et avec le calendrier européen. La loi organique du 1^er août 2001 a consolidé et consacré cette approche qui s'appliquera à compter de cette année, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2003.

a) L'émergence d'un cycle budgétaire annuel

¬  Au premier trimestre de l'année, la Commission des finances s'est depuis trois ans, attachée à l'examen des premiers résultats de l'exécution du budget de l'année précédente. Comme il a été souligné, cet examen doit être apprécié du point de vue de l'exercice effectif des pouvoirs de contrôle, tout particulièrement s'agissant des opérations effectuées pendant la période complémentaire. Mais, au-delà de cet aspect, il permet d'apprécier la qualité et le réalisme des prévisions du Gouvernement et son souci de respecter l'autorisation parlementaire en matière budgétaire. Ce rapport rend compte en effet de l'évolution des recettes, des dépenses et des conditions de pilotage du solde.

¬  A la fin du printemps, le débat d'orientation budgétaire, tenu pour la première fois en avril 1990, puis en mai 1996 et en juin 1998, est désormais devenu une pratique usuelle sauf en cas de présentation d'un projet de loi de finances rectificative. Il permet aux membres de l'Assemblée d'être informés, de façon précoce, des premiers éléments d'exécution du budget voté, des principales évolutions affectant les finances publiques et des principaux choix envisagés par le Gouvernement. Il permet aussi aux députés d'insister sur les adaptations qui auraient leur préférence. Il convient toutefois de veiller à ne pas transformer ce débat en discussion anticipée du projet de loi de finances. Pour aborder cette discussion, le Parlement dispose, désormais, du rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances de l'année précédente ainsi que d'un rapport déposé par le Gouvernement faisant le point sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques et présentant la stratégie budgétaire pour l'année à venir.

On a pu souhaiter que ce débat se tienne avant que ne soit arrêtée la lettre de cadrage budgétaire adressée par le Premier ministre aux différents ministres. Si l'information de la Commission des finances sur cette lettre est indispensable - et ses membres en ont disposé cette année, dès le 13 avril, conformément à l'engagement pris par le Gouvernement - il convient de relever que le débat d'orientation budgétaire ne trouve vraiment son sens que si les hypothèses économiques qui vont structurer les choix fiscaux et budgétaires du projet de loi de finances sont suffisamment fiables. De ce point de vue, la tenue trop tôt d'un débat d'orientation risquerait plus d'être une source de confusion que de constituer une avancée réelle. Il faut d'ailleurs relever que la loi organique du 1^er août 2001, lorsque qu'elle sera en vigueur en ce qui concerne le pouvoir d'amendement des parlementaires en matière de dépenses, donne tout son sens au fait de distinguer une discussion, à la fin du printemps, sur les choix stratégiques en matière de dépenses, et la discussion et la modification de leurs modalités concrètes de mise en _uvre lors de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

¬  A l'automne, le cycle budgétaire se poursuit désormais, depuis deux ans, dans le respect de la règle de l'antériorité de la discussion du projet de règlement de l'année n par rapport à celle du projet de loi de finances de l'année n+2. Cela a été rendu possible grâce aux efforts de la Cour des comptes pour publier son rapport sur l'exécution des lois de finances dès le mois de juin et à ceux du Gouvernement pour déposer le projet de loi de règlement dès le début du mois de juillet.

A partir de cette année, la loi organique du 1^er août 2001 consacre l'obligation de ce « chaînage vertueux », puisque aux termes de son article 41 « le projet de loi de finances de l'année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à l'année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances ». Il convient de relever que son article 52 dispose désormais qu'en vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. Ce rapport comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement. Ce rapport peut faire l'objet d'un débat. Cette disposition sera applicable pour la discussion du prochain projet de loi de finances.

¬  Après la discussion du collectif de fin d'année, le cycle budgétaire se clôture et le prochain s'ouvre par la présentation, par les ministres en charge de l'économie et du budget, de la programmation triennale des finances publiques à la Commission des finances, avant sa transmission à la Commission européenne, comme la pratique s'en est instaurée depuis trois exercices.

Il faut souligner ici que ces efforts dans le suivi d'un cycle budgétaire cohérent ont été rendus possibles par l'anticipation de la publication de certains documents. Il convient de remarquer aussi que cette anticipation a été accompagnée d'un enrichissement de l'information donnée au Parlement. En 2000 et 2001, le Gouvernement a communiqué avec le projet de loi de règlement du budget de l'année n-1, des comptes rendus de gestion budgétaire de ministères. Quoique encore très incomplètes, ces informations supplémentaires ont constitué une innovation qu'il faut saluer en vue de permettre au Parlement de dépasser la simple approche comptable de la dépense pour se familiariser avec la démarche de suivi de l'efficacité de son autorisation budgétaire qui est appelée à se situer au c_ur de sa fonction de contrôle de la dépense publique.

Dans le même esprit, on peut souligner les innovations introduites dans le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances qui présente désormais la dette « en droits constatés », le provisionnement des principales créances fiscales et des éclaircissements sur le patrimoine de l'Etat ainsi que sur ses engagements hors bilan. On notera cependant que les engagements liés aux retraites des fonctionnaires ne sont pas chiffrés au-delà évidemment des versements annuels.

Bien sûr, d'importants progrès sont encore à réaliser pour aboutir à l'efficacité du « chaînage vertueux » au regard de la nécessaire évaluation de la dépense publique. Mais les instruments ont été définis et progressivement mis en place pour permettre à l'Assemblée nationale, et d'abord à sa Commission des finances, de rompre avec le carcan de la reconduction des services votés sans examen de la performance de la dépense.

En outre, il convient de relever que, conformément aux orientations du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, la Commission des finances est en train de se doter d'un modèle de simulation économique et fiscale permettant de répondre à l'attente des députés, de la majorité et de l'opposition, de disposer de moyens autonomes de simulation.

b) Une articulation satisfaisante avec les débats communautaires

Les conditions dans lesquelles ce cycle budgétaire national s'insère dans les débats communautaires ont pu faire l'objet de critiques. A l'expérience, on peut néanmoins considérer que cette articulation n'est pas défavorable à l'intervention de l'Assemblée nationale.

Deux questions doivent être distinguées : celle de notre contribution au financement du budget communautaire et celle de la programmation budgétaire pluriannuelle.

¬  Comme il a été indiqué, depuis trois exercices, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le secrétaire d'Etat au budget viennent présenter devant la Commission des finances, avant sa communication à la Commission européenne, le programme pluriannuel des finances publiques actualisé de la France. Cette présentation est utile car elle permet de prendre en compte, dès le début de l'exercice, les engagements à moyen terme dans lesquels doivent s'inscrire les choix budgétaires qui seront discutés lors du débat d'orientation budgétaire et des débats de l'automne. On notera d'ailleurs que le débat d'orientation budgétaire intervient après l'examen des programmes de stabilité par la Commission et le Conseil européens, ce qui permet aux parlementaires de prendre en compte les observations qui ont pu être effectuées à cette occasion.

¬  En ce qui concerne la participation française au financement du budget communautaire, la procédure faisant intervenir l'Assemblée nationale est désormais traditionnelle et bien rodée. Elle lui permet de se prononcer, une première fois, au stade de la préparation du budget communautaire, une seconde occasion d'intervenir lui étant offerte lors de l'examen de l'article du projet de loi de finances évaluant le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des Communautés européennes.

L'avant-projet de budget établi par la Commission européenne est soumis au Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Cet avant-projet donne lieu à un rapport de la Délégation pour l'Union européenne de notre Assemblée complété par une proposition de résolution. La Commission des finances, sur le rapport de votre Rapporteur général, examine cette proposition de résolution et l'avant-projet qui en constitue le fondement. L'avis exprimé par l'Assemblée nationale à partir de la proposition de résolution adoptée par la Commission des finances intervient avant que le Conseil « budget » ne se prononce sur cet avant-projet.

Ensuite, l'Assemblée nationale intervient au moment du vote sur l'article relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, ce qui lui permet d'examiner dans quelle mesure les souhaits exprimés dans sa résolution ont été pris en compte. L'impact sur nos finances nationales est d'ailleurs calculé à partir du projet de budget qui a été adopté en première lecture par le Conseil « budget ». Ce débat donne l'occasion d'aborder en séance publique l'ensemble des questions financières et budgétaires de l'Union européenne.

3.- L'expérience encourageante des commissions élargies

Les conditions d'examen des fascicules budgétaires ont été améliorées avec la mise en place, pour un nombre limité de budgets ministériels, d'une nouvelle procédure d'examen en commission élargie.

Cette réforme marque également l'aboutissement des réflexions menées, en 1998 et 1999, par le groupe de travail, présidé par le Président Laurent Fabius, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire. Le groupe de travail avait, en effet, préconisé une réforme de la procédure budgétaire parlementaire, tant au sein des commissions qu'en séance publique :

« L'examen des fascicules budgétaires se déroulerait au sein des commissions saisies pour avis. Les débats auraient lieu en présence des ministres et s'appuieraient sur les rapports des rapporteurs spéciaux et pour avis. Ils seraient ouverts à la presse, nationale et régionale, et donneraient lieu à un compte rendu au Journal officiel.

Une telle réforme, compte tenu du bouleversement qu'elle entraîne des habitudes anciennes, peut être mise en _uvre de façon progressive. Elle pourrait être engagée dès l'automne prochain, à titre expérimental, sur un nombre limité de budgets.

Elle ne doit pas, non plus, se traduire par une réduction, par rapport au système actuel, de la possibilité, pour les députés, de questionner le Gouvernement. Aussi, pourrait-il être envisagé, outre les questions que les députés posent oralement au ministre au cours de son audition par la commission saisie pour avis, que, dans le cadre d'une organisation par groupe analogue à celle prévue pour la séance publique, les députés puissent poser, à cette occasion, des questions écrites au ministre concerné. Celui-ci aurait l'obligation de publier sa réponse au plus tard au moment de la discussion de son budget en séance publique.

Le débat en séance publique, achevant cette deuxième phase, pourrait être consacré à l'examen des articles de la première partie de la loi de finances, puis des articles de la deuxième partie, et au vote des crédits, à l'issue de débats plus resserrés privilégiant l'examen des politiques publiques, de leurs orientations et de leur efficacité, débats dans lesquels interviendraient les rapporteurs et un orateur par groupe. L'examen des éventuels amendements se déroulerait selon les règles habituelles ».

Chargé, en concertation avec les présidents des groupes et des commissions permanentes, d'une mission sur la révision des conditions d'examen du budget, votre Rapporteur général a présenté des propositions en ce sens lors de la Conférence des Présidents du 15 juin 1999. Celles-ci furent approuvées lors de la Conférence des Présidents du 22 juin 1999 : cinq budgets ont ainsi été retenus, afin de faire l'objet, à titre expérimental, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, d'une nouvelle procédure d'examen. Cette démarche se révélant positive, elle a été appliquée depuis à l'examen de six, puis de sept budgets, qui ont varié d'une année sur l'autre.

L'objectif poursuivi par cette réforme était de « revivifier » le débat budgétaire, d'une part, en approfondissant sensiblement les travaux menés au sein des commissions saisies pour avis et, d'autre part, en concentrant les débats menés en séance publique sur les grandes orientations de la politique sectorielle examinée, tout en accroissant, parallèlement, la capacité d'expression des députés.

Le constat initial était que les députés consacrent, en effet, environ un mois, soit quelque 150 heures de débat, à l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances. Mais, enserrée par des contraintes politiques et juridiques, la discussion budgétaire de cette seconde partie est devenue progressivement une sorte de « rite », sans véritable enjeu au regard des modifications de crédits retenues. Certes, l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances permet à tout député de s'exprimer, et ce, sur toute question, soumettant ainsi l'administration à l'obligation de rendre compte. Mais, il était difficile de se cacher que cet examen repose essentiellement sur des échanges quelque peu « académiques », portant sur la politique générale du département ministériel concerné, auxquels se mêle l'évocation de questions plus locales.

L'expérimentation engagée en 1999 a donc visé à redonner vie aux débats parlementaires lors de l'examen du budget. Elle a reposé sur trois innovations :

- un examen sensiblement approfondi en commission, en présence du ministre responsable et des parlementaires concernés, cet examen devant faire l'objet d'une publicité plus large ;

- l'introduction d'une nouvelle procédure de questions écrites budgétaires ;

- un débat en séance publique concentré sur la présentation et l'appréciation politique du budget.

A cette fin, une « commission élargie » réunit le ministre concerné, le rapporteur spécial de la Commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis, les intervenants officiellement désignés par les groupes et tout député qui souhaite participer aux débats. Le ministre est amené à présenter les crédits de son département ministériel et à répondre aux différentes questions soulevées par les intervenants. A l'issue de ces travaux, la commission élargie donne son avis sur les crédits concernés, le vote proprement dit des crédits revenant à la Commission des finances dans les conditions habituelles.

Afin de favoriser la présence des députés à ces réunions, il a été décidé que ceux-ci ne seraient pas appelés à siéger simultanément en commission élargie et en séance publique.

Enfin, des procédures spécifiques de publicité des travaux de la commission élargie ont été introduites : leurs réunions ont été ouvertes à la presse et au public et ont fait l'objet des mêmes mesures de publicité que la séance publique (retransmission télévisée, compte rendu analytique, compte rendu intégral publié au Journal officiel « Débats », en annexe au compte rendu de la séance publique au cours de laquelle s'est déroulé l'examen du fascicule budgétaire concerné).

Afin d'améliorer les possibilités d'expression des députés, il a été introduit, outre la possibilité pour ceux-ci d'interroger le ministre lors de son audition par la commission élargie, une procédure écrite de questions budgétaires, qui se substitue aux questions orales posées par les députés lors de la seconde phase d'examen des fascicules budgétaires.

Ainsi, les groupes politiques ont eu la possibilité de se répartir vingt-deux questions par fascicule budgétaire, soit un total de cent dix questions écrites budgétaires. Cette répartition est faite proportionnellement à l'importance numérique des groupes politiques, corrigée par l'attribution initiale d'une question par groupe, ce qui a abouti à la répartition suivante :

- groupe socialiste 8 questions

- groupe RPR 5 questions

- groupe UDF 3 questions

- groupe Démocratie libérale 2 questions

- groupe communiste 2 questions

- groupe radical, citoyen et vert (RCV) 2 questions.

Le tableau suivant récapitule le nombre de questions effectivement posées.

Les réponses à ces questions écrites sont désormais transmises à leur auteur préalablement aux réunions des commissions élargies. Les questions budgétaires écrites et les réponses y afférent sont publiées ensemble au Compte rendu analytique, ainsi qu'au Journal officiel « Débats », en annexe au compte rendu de la séance au cours de laquelle le budget correspondant a été examiné.

S'agissant de la séance publique, compte tenu des possibilités d'expression résultant des procédures précédemment évoquées, la discussion des fascicules auxquels s'applique la réforme de la procédure budgétaire fait l'objet d'une organisation spécifique, destinée à resserrer et à solenniser le débat.

A cette fin, interviennent exclusivement les rapporteurs des commissions, chacun pour cinq minutes, un membre du Gouvernement, pour dix minutes, et un orateur par groupe en explications de vote, chacun pour dix minutes, l'appel des crédits et des amendements se faisant ensuite dans les conditions habituelles.

Quel bilan tirer de la mise en _uvre de cette nouvelle procédure ?

L'expérimentation engagée a commencé de redonner vie au débat budgétaire. Il est vrai que, contrairement à l'expérience des commissions élargies lancée en 1975 à l'initiative du Président Edgar Faure, des mesures d'accompagnement ont été prévues, destinées à favoriser la présence des députés en commission et à développer leurs possibilités d'expression.

De manière globale, il apparaît à votre Rapporteur général que l'adhésion des députés à la procédure de la commission élargie et le bon fonctionnement de la procédure des questions écrites budgétaires paraissent l'emporter, dans le bilan, sur les quelques insatisfactions exprimées à propos du débat en séance publique.

Les commissions saisies pour avis sont appelées à devenir, dans cette expérimentation, le lieu privilégié de l'examen des fascicules budgétaires, sans toutefois que la Commission des finances perde son rôle propre en la matière.

Les débats menés au sein des commissions élargies devraient être plus spontanés, plus souples et donc plus riches que ceux observés en séance publique, pour permettre un véritable dialogue, animé, avec le ministre concerné. Le caractère dynamique et interactif des échanges entre les députés et les ministres concernés constitue, sans nul doute, l'objectif à atteindre par cette réforme de la procédure budgétaire. Compte tenu du changement d'habitudes que cela requiert, il faut se donner le temps d'obtenir que les ministres se prêtent d'emblée au jeu des « questions-réponses » des députés, aussi précises et directes soient-elles, ce qui peut contribuer à donner une image renouvelée des travaux parlementaires. L'expérimentation entreprise cherche à engager, comme c'était son but, les commissions élargies dans la voie d'une réelle politique de dialogue et d'interpellation des ministres. Pouvait-on y parvenir d'emblée ? On peut en douter. Faudrait-il pour cette raison y renoncer ? On peut en douter aussi.

S'agissant des questions budgétaires écrites, cette procédure a été largement utilisée par les députés, sans pour autant faire double emploi avec les débats en commission élargie ou en séance publique,  l'objectif étant que les questions budgétaires écrites complètent les échanges en commission élargie. Globalement, les questions budgétaires écrites ont permis d'améliorer sensiblement les possibilités d'expression des députés.

En ce qui concerne la séance publique, la réforme a contribué à une réduction significative de la durée globale de discussion des fascicules budgétaires. Cela montre qu'un rééquilibrage dans la répartition du temps d'examen des fascicules entre la séance publique et le travail en commission est durablement praticable, si l'on parvient à donner et conserver leur caractère propre aux débats en commission élargie, dans le sens de la souplesse et de la spontanéité, à renforcer la capacité globale d'expression des parlementaires, et ce, dans des conditions de publicité équivalentes à celles des débats en séance publique.

La séance publique peut ainsi être l'occasion de débats centrés sur une appréciation politique et stratégique des fascicules budgétaires, par opposition aux échanges plus techniques observés en commission élargie.

Certes, l'expérimentation a montré que le dispositif n'est pas exempt d'imperfections, qui peuvent être corrigées, et a quelquefois fait l'objet de vives critiques.

Toutefois, hormis le cas spécifique de la Commission de la Défense ⁽⁵⁾, il semble, à votre Rapporteur général, moyennant quelques aménagements de la procédure, que les acteurs de la nouvelle législature pourraient utilement poursuivre l'expérimentation engagée, en élargissant, soit progressivement, soit plutôt même très largement, son champ d'application et en apportant quelques retouches à la procédure mise en _uvre ⁽⁶⁾.

Il convient, à cet égard, de rappeler que l'organisation des débats en commission élargie relève de la compétence des bureaux et des présidents des commissions. Il reste, toutefois, que certains inconvénients, notamment un certain manque de spontanéité des débats, ainsi qu'un temps de parole jugé insuffisant pour l'opposition, paraissent appeler quelques inflexions.

L'objectif de la réforme est, en effet, de susciter des échanges vivants et de plus grande qualité, fondés sur un véritable dialogue avec le ministre, que les règles strictes encadrant le déroulement de la séance publique ne permettent guère aujourd'hui. Afin que la commission élargie devienne davantage le lieu d'un tel débat, à la fois technique et ouvert, il serait sans doute possible, à raison même de la spécificité de la procédure, de « resserrer » l'intervention liminaire du ministre afin de laisser une plus grande place au dialogue, qu'elle soit limitée à une durée maximale de dix minutes, voire même supprimée, une note de présentation distribuée à la presse et aux députés préalablement à la réunion de la commission élargie et insérée dans les comptes rendus pouvant s'y substituer. Le ministre serait ainsi en mesure de concentrer ses interventions sur les réponses à apporter aux membres de la commission.

De même, et, encore à raison même de la spécificité de la procédure, les interventions des rapporteurs pourraient sans doute d'emblée prendre la forme d'un questionnement du ministre.

Bien sûr, de tels aménagements impliquent de rompre avec des usages « traditionnels », prétendument enracinés dans la vie parlementaire. Mais les députés de la 11^ème législature (1997-2002) auront justement, montré que l'on peut changer les habitudes malgré le scepticisme initial. Il semble désormais impératif, au regard de la nécessaire revalorisation des travaux parlementaires, de revivifier, autant que faire se peut, les débats parlementaires.

Compte tenu des plages de temps susceptibles d'être dégagées grâce à cette dynamisation du débat, l'opposition devrait sans doute disposer d'une capacité d'expression plus substantielle. Enfin, le rôle des groupes pourrait être officialisé, par le biais de la désignation officielle d'un intervenant, dont le nom serait transmis préalablement au président de la commission. Par souci de préserver la spontanéité des débats, il semble cependant souhaitable de limiter la durée de son intervention à cinq minutes.

L'expérimentation engagée en 1999 fait pleinement partie de la démarche globale visant à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement. Elle vise à créer, au sein des commissions, dont les travaux sont malheureusement mal connus, les conditions d'une véritable « culture de contrôle » face au Gouvernement, qui se verrait dès lors « interpellé » sur sa politique au nom de la Représentation nationale, alors que les règles strictes encadrant le déroulement de la séance publique ne permettent guère aujourd'hui de tels échanges. Si les modalités de fonctionnement des commissions élargies reçoivent quelques améliorations, elles peuvent répondre à cette ambition de donner au débat budgétaire un aspect plus dynamique, plus incisif et plus constructif, dans l'attente des changements qui résulteront des possibilités données aux parlementaires, par la nouvelle loi organique, de prendre l'initiative de modifier la répartition des moyens budgétaires au sein des enveloppes constituées par les missions.

C.- LA NOUVELLE « CONSTITUTION BUDGÉTAIRE » :
LA MOBILISATION DE TOUS LES ACTEURS

Le deuxième niveau des propositions formulées par le groupe de travail participait de la réforme de l'Etat et nécessitait, à la fois, une modification des textes régissant l'organisation du débat parlementaire, en particulier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, et l'introduction dans la sphère publique de méthodes plus modernes de gestion.

Sur ce point aussi, les engagements ont été tenus puisque la proposition de loi organique présentée par votre Rapporteur général, scellant une nouvelle « constitution budgétaire » pour le pays, a été adoptée, en termes identiques par les deux assemblées, le 28 juin 2001, et publiée, après la décision de conformité du Conseil Constitutionnel, le 1^er août 2001.

Sans procéder, ici, à l'analyse de cette loi organique, rappelons que les pouvoirs du Parlement sont renforcés dans trois directions complémentaires : adopter un calendrier favorisant l'exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l'année, restaurer toute la portée de l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement, accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre un véritable contrôle.

Le contrôle parlementaire est renforcé et l'article 40 de la Constitution s'appliquera au niveau des seules missions ministérielles ou interministérielles. Les parlementaires pourront donc redéployer les crédits, à l'intérieur de chaque mission, entre les programmes. Le Parlement disposera d'informations plus nombreuses, plus lisibles et plus cohérentes, s'agissant, en particulier, des résultats des contrôles d'évaluation des objectifs assignés aux administrations. Enfin les modalités de la régulation budgétaire en cours d'exercice devront, au préalable, faire l'objet d'une information des commissions parlementaires concernées.

Un autre aspect essentiel de la réforme touche à la sincérité des comptes de l'Etat. L'ordonnance du 2 janvier 1959 était muette sur ce point et ne s'intéressait qu'à la régularité des comptes.

L'article 27 de la loi organique du 1^er août 2001 prévoit que la comptabilité de l'Etat doit permettre d'analyser les coûts des différentes actions engagées au titre des programmes et que les comptes doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l'Etat. L'article 30 précise que la comptabilité générale de l'Etat est fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations et que les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. Il sera désormais possible de connaître précisément le montant réel de la dette, des engagements de l'Etat en matière de retraites de ses fonctionnaires et de la valeur de tous ses actifs. L'article 58 confie à la Cour des comptes, au titre de la mission d'assistance du Parlement, la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes. Cette certification sera annexée au projet de loi de règlement.

La réforme porte également sur l'amélioration de la gestion publique, indissociable d'une recherche de plus grande efficacité de la dépense. L'autorisation et l'exécution budgétaires seront organisées autour de missions et de programmes, rompant avec la spécialisation des crédits par chapitre. À un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépenses, sera substituée une logique d'objectifs et de résultats, susceptibles d'une véritable évaluation. Les gestionnaires pourront ainsi utiliser, avec une recherche d'efficacité maximum, les crédits qui leur seront ouverts, sous réserve, bien sûr, de rendre compte de leurs décisions et de leurs conséquences. Toutefois, les crédits ouverts au titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature.

Cette responsabilisation des gestionnaires, dotés d'enveloppes globales et de crédits fongibles n'est pas synonyme de « blanc-seing ». Les demandes de crédits seront justifiées a priori dans des projets annuels de performance. Aux termes de l'article 51 de la nouvelle loi organique, ces projets préciseront notamment les actions, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié. En outre, il sera rendu compte a posteriori de la gestion dans des rapports annuels de performances qui feront notamment connaître, par programme, les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions de lois de finances de l'année considérée, ainsi que les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement.

Il serait erroné de penser que l'entrée en vigueur de ces dispositions pour la loi de finances 2006 laisse une plage de temps substantielle. Votre Rapporteur général est au contraire convaincu que les délais d'adaptation sont très serrés et nécessitent une forte mobilisation des différents acteurs.

Il s'agit d'un défi important pour tous.

C'est vrai, par exemple, pour la Cour des comptes au regard de sa nouvelle mission de certification des comptes. Lors de son audition par la Commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2000, le 3 octobre 2001, le Premier président François Logerot avait d'ailleurs insisté sur le fait que la démarche de certification des comptes de l'Etat constitue une nouveauté totale par rapport à la démarche de la déclaration de conformité, puisqu'elle nécessitera un examen de la fiabilité des méthodes comptables utilisées pour garantir la fidélité et la sincérité de la situation financière de l'Etat.

C'est vrai, par exemple, pour la fonction comptable qui se trouve complètement transformée. Votre Rapporteur général a pu constater que la mobilisation des personnels de la Direction générale de la comptabilité publique, en particulier ceux de l'Agence comptable centrale du Trésor, était complète. Quatre défis doivent être relevés : la tenue intégrée de trois comptabilités (de gestion, d'exercice et budgétaire), la gestion de l'information pertinente qu'elles apportent, sa restitution aux différents décideurs en tenant compte de la diversité de leurs préoccupations, enfin, la garantie de sa qualité en vue de la certification. Cette réforme implique donc une modernisation complète de la fonction comptable et des outils qui sont les siens. De ce point de vue, le bon déroulement de la mise en _uvre du projet ACCORD (« Application Coordonnée de Comptabilisation, d'Ordonnancement et de Règlement de la Dépense de l'Etat ») est un élément essentiel à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique. Après avoir été testée au ministère de l'Intérieur, l'application ACCORD l'est désormais dans huit ministères, le principe du raccordement de toutes les administrations centrales en 2004 étant arrêté. En l'état, l'application ne répond pas entièrement aux besoins qui seront ceux de la mise en _uvre de la loi organique. L'objectif est aujourd'hui de vérifier dans quelle mesure un progiciel peut répondre aux besoins spécifiques d'administrations publiques, notamment aux contraintes de la comptabilité publique. C'est donc une nouvelle version d'ACCORD qui devra être développée jusqu'en 2005 pour intégrer toutes les dispositions de la nouvelle loi organique.

En outre, la définition d'un référentiel comptable est une autre tâche essentielle pour pouvoir tenir compte des différences importantes par rapport à la comptabilité générale. La Direction de la comptabilité publique a ainsi mis en place une mission des normes comptables pour créer ce référentiel qui occupe l'équivalent de 6 agents temps plein.

La mobilisation des ministères doit également être totale pour la définition des programmes et des missions. Une impulsion politique forte est indispensable. De ce point de vue, l'exemple du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est intéressant avec la création d'un Conseil de la nouvelle constitution financière. Présidé par le Ministre ou la Secrétaire d'Etat au budget, il a pour mission de fédérer l'action des différents services du ministère dans la préparation de la mise en _uvre de la nouvelle loi organique. Il appartient en effet aux différents ministres et hauts responsables administratifs de mobiliser l'ensemble des agents publics autour des objectifs de la loi organique. Les adaptations qu'elle requiert doivent être présentées de façon à fédérer les énergies au service d'une nouvelle dynamique du service public

Il appartiendra aux acteurs de la 12^ème législature de suivre ce processus avec toute l'attention qu'il requiert. Bien évidemment, le défi sera tout particulièrement celui de la Commission des finances. C'est à la lumière de ces perspectives très dynamisantes qu'il convient d'apprécier ce qu'a été le travail des membres de la Mission d'évaluation et de contrôle, la MEC.

II.- LA MEC : L'APPRENTISSAGE DE L'ÉVALUATION PARLEMENTAIRE

La MEC aura été exemplaire des changements que le Parlement peut impulser lorsqu'il en a la volonté politique.

Préconisée dans le rapport du groupe de travail présenté le 27 janvier 1999, la MEC était mise en place dès le 3 février suivant et un premier rapport d'information rendant compte des travaux menés au cours des ses trois premiers mois de fonctionnement publié en juillet 1999 ⁽⁷⁾.

Evaluer une politique consiste à mettre en regard ses objectifs, sa mise en _uvre et ses résultats. Si l'évaluation peut être facilement distinguée du contrôle de régularité, elle peut, en revanche, prendre plusieurs formes : diagnostics, bilans, suivis des résultats, expertises, qui nécessitent, chacun, des outils d'intervention adaptés. Mais, dans tous les cas, on n'évalue pas sans objectif. Ce qui doit également caractériser toutes les formes d'évaluation, c'est leur intégration au processus de décision, autrement dit leur capacité à permettre d'infléchir, compléter ou suspendre une action publique. Ce dernier point est évidemment essentiel au regard du rôle confié au Parlement dans la nouvelle loi organique.

Il faut souligner aussi que l'évaluation diffère de l'action politique au sens classique du terme, c'est-à-dire la confrontation des idées ou des propositions suivies du choix par le vote. L'évaluation permet de juger de l'efficacité des moyens affectés à une action publique pour apprécier la performance de la dépense. Il est instructif de noter, à cet égard, que parmi toutes les tentatives entreprises par le Parlement pour se doter d'un minimum d'outil de suivi de l'application des lois, la MEC est sans doute la plus aboutie dans la mesure où elle repose sur des méthodes parfaitement adaptées à son objet dont la majorité et l'opposition ont bien voulu assumer, ensemble et continûment, la nouveauté.

A.- DES MÉTHODES INNOVANTES

Les principales recommandations du groupe de travail concernant le fonctionnement de la MEC sont devenues réalités, notamment, le copilotage et la coprésidence entre la majorité et l'opposition, un recours accru à l'expertise de la Cour des comptes, des auditions publiques sans complaisance et à un rythme soutenu.

¬  Au cours de ses trois sessions successives, la MEC a pu fonder ses travaux sur une approche non partisane du contrôle de l'exécution de la dépense publique.

Chaque thème à traiter doit recueillir l'unanimité ou au moins un large consensus des membres de la Mission, les sujets étant souvent suggérés par les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances. Ceux-ci et les rapporteurs pour avis ont su, de plus, travailler de concert. Les auditions publiques n'ont pas débouché sur des polémiques politiciennes, les membres de la MEC s'attachant à privilégier l'émergence d'une volonté commune. Le système de la présidence alternée des deux coprésidents a conforté cette approche qu'ont heureusement expérimentée nos collègues MM. Augustin Bonrepaux et Philippe Auberger et notre ancien collègue, M. Jean-Pierre Delalande.

En 1999, la MEC a ainsi travaillé sur quatre thèmes, qui ont, chacun, donné lieu à un rapport contenant le compte-rendu intégral des auditions auxquelles la Mission a procédé sous l'impulsion du Rapporteur spécial en charge du dossier et, le cas échéant, des rapporteurs pour avis des autres commissions, ainsi que les recommandations et les propositions retenues. Ces thèmes étaient les suivants : la politique autoroutière,  la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale ; les aides à l'emploi ; l'amélioration de l'usage des fonds de la formation professionnelle. En 2000, sur les quatre sujets retenus, la gestion des universités, le fonctionnement des COTOREP, la situation minière en Nouvelle-Calédonie et le recouvrement de l'impôt, seuls les travaux sur la Nouvelle-Calédonie n'ont pas donné lieu à un rapport.

En 2001, les travaux sur la gestion et le financement de l'eau et ceux sur le logement social ont donné lieu à des rapports publiés avant la fin de la session ⁽⁸⁾. Le troisième thème retenu pour cette troisième année de travail, l'administration de la justice, sous l'égide du Rapporteur spécial, M. Patrick Devedjian, et du rapporteur pour avis de la Commission des lois, notre ancien collègue, M. Jacques Floch, a fait l'objet d'un rapport adopté le 26 septembre dernier ⁽⁹⁾.

Comme votre Rapporteur général a déjà eu l'occasion de le souligner dans la présentation des bilans des précédentes sessions de la MEC, la présence de tous les membres de la Mission ou de leur suppléant, investis de la confiance de leur groupe politique et de celle de la Commission des finances, est utile, à toutes les réunions, pour garantir l'approche contradictoire, l'équilibre et le pluralisme, et donc la crédibilité des travaux et des conclusions qui en résultent. En outre, une meilleure association des rapporteurs des commissions saisies pour avis des projets de lois de finances serait sans doute possible.

¬  Les travaux de la MEC s'attachent à une expertise objective et pluraliste.

De ce point de vue, le concours de la Cour des comptes est essentiel. Les investigations de la MEC exploitent fréquemment les enquêtes menées par la Cour des comptes qui a apporté toute sa contribution au déroulement des travaux et des débats. La Cour a participé activement aux réunions préparatoires, tenues à huis clos, suggérant les thèmes de réflexion et donnant un aperçu de ses travaux. Toutes les réunions et les auditions conduites par la MEC se font en présence des magistrats de la Cour en charge des dossiers inscrits à l'ordre du jour. Ces magistrats apportent leur propre contribution au débat et, le cas échéant, posent des questions aux interlocuteurs de la Mission. Il faut ici remercier les Premiers présidents Pierre Joxe et François Logerot en qui la MEC a toujours trouvé l'appui nécessaire au bon déroulement de ses travaux.

On peut s'attendre, dans l'esprit de l'assistance de la Cour au Parlement tel qu'il est défini par la nouvelle loi organique, à ce que la MEC ou la Commission des finances saisissent, demain, la Cour d'enquêtes spécifiques qui pourraient contribuer à nourrir la réflexion des parlementaires. De même, si la MEC n'a pas encore eu recours à des cabinets d'audit spécialisés, une telle éventualité demeure possible.

¬  La MEC place l'administration dans l'obligation de rendre compte de son action à l'occasion d'auditions publiques.

Au-delà de l'audition des ministres qu'elle pratique également, la MEC a fréquemment auditionné les directeurs d'administration centrale ou les responsables d'agences nationales. A l'expérience, cette pratique apparaît précieuse. Certains difficultés ont d'ailleurs pu se faire jour, chez certains d'entre eux, pour s'adapter à cette nouvelle démarche de l'Assemblée nationale. Cela montre que le nouvel état d'esprit, dont témoigne la MEC, ne peut rester sans répercussions sur la façon dont l'administration - personnifiée par ce que l'on désigne communément comme « la haute administration » - envisage sa relation avec la Représentation nationale. Il est bon, en effet, qu'au-delà des ministres, l'administration elle-même vienne rendre compte, directement, aux représentants du peuple, de la façon dont elle exerce sa mission de préparation et d'application des choix faits par les Politiques.

Parallèlement, la MEC a également auditionné, à plusieurs reprises, des responsables de services déconcentrés pour éviter que ne se mette insidieusement en place un monopole d'expression de la haute administration devant la Représentation nationale qui rendrait plus difficile la mise au jour des pertes d'efficacité tenant au modèle d'administration lui-même.

Cette démarche apparaît donc porteuse de progrès à venir, même si elle implique une évolution de l'administration qui sera, elle aussi, progressive.

B.- DES DIAGNOSTICS SANS CONCESSION

La MEC doit faire en sorte que ses travaux débouchent, le plus et le plus rapidement possible, sur des résultats concrets. Cet élément doit évidemment être pris en compte lors de l'élaboration des propositions de réforme. Dans chaque rapport d'information, des propositions de réorientation des politiques, de réforme des modes de gestion ou encore de réexamen de l'affectation des crédits sont formulées au nom de la Mission à l'attention du Gouvernement. Elaborées à l'initiative du rapporteur spécial en charge du dossier, ces propositions résultent d'un examen à huis clos par l'ensemble des membres de la MEC, afin de parvenir à des pistes de réforme aussi consensuelles que possible, l'objectif recherché étant de renforcer l'efficacité d'une politique publique.

Un aspect du travail de la MEC mérite d'être souligné ici qui la distingue, par exemple, du fonctionnement des commissions d'enquête ou même d'autres missions d'information instituées par ailleurs. La MEC n'intervient normalement pas « à chaud », à la suite ou au c_ur d'une « crise ». Néanmoins, elle a toujours eu le souci de faire que son analyse approfondie débouche sur des constats et propositions sans concessions.

On comprendra mieux cette problématique spécifique en récapitulant les question abordées depuis 1999. Depuis son entrée en fonction, la MEC a traité dix thèmes, ces évaluations ayant porté sur des politiques permanentes de l'Etat plutôt que sur des programmes qui peuvent être plus clairement isolés ou limités et pour lesquels il est plus facile de mettre en regard des objectifs et des résultats. Il faut tenir compte ici du fait, on y reviendra, que les trois sessions successives tenues par la MEC doivent être replacées dans la perspective de l'entrée en vigueur, non encore intervenue, des dispositions de la nouvelle loi organique redéfinissant les modalités de la gestion publique.

On pourra se reporter, pour le détail des observations et des propositions formulées en 1999 et en 2000 au précédent rapport de synthèse, de votre Rapporteur général, sur les travaux de la MEC ⁽¹⁰⁾. Néanmoins, il n'est pas inutile d'en redonner le résumé pour souligner leur caractère propre.

¬  La politique autoroutière (1999). A l'initiative de notre collègue, M. Jean-Louis Idiart, Rapporteur spécial, la Mission a conclu à la nécessité d'une adaptation de la politique des transports en proposant diverses mesures :

- élaborer un schéma national des infrastructures, en définissant des priorités à l'aune des disponibilités budgétaires, dans le cadre de la dernière loi d'aménagement du territoire ;

- présenter au Parlement, avant le projet de loi de finances pour 2001, un projet de loi de programmation des infrastructures de transport, aucune autoroute nouvelle ne devant être lancée dans l'attente du vote de cette loi ;

- développer le nouvel objet autoroutier, qui permet de construire des liaisons rapides à moindre coût ;

- réaffecter la taxe d'aménagement du territoire, assise sur les sociétés d'autoroutes, à son objet initial, en considérant que cette taxe, qui pèse sur les sociétés d'autoroutes, a été créée pour financer des programmes nouveaux d'investissements, en sus de ceux prévus par le budget général et qu'en fait elle a simplement masqué la diminution des crédits budgétaires alloués aux transports ;

- réformer les procédures d'instruction et de décision de l'Etat, avec la mise en place d'une instance interministérielle d'instruction des projets autoroutiers, associant les principaux ministères intéressés : Transports, Environnement, Economie et Finances ;

- informer le Parlement de la situation financière des sociétés d'autoroutes.

¬  Les effectifs et les moyens de la police nationale (1999). A l'initiative de notre collègue, M. Tony Dreyfus, Rapporteur spécial, la MEC a mis l'accent sur la nécessité de redonner toute leur importance aux tâches policières stricto sensu et de les distinguer des tâches administratives en proposant de redéployer vers la police des fonctionnaires provenant d'autres ministères en situation de sureffectif, afin de leur confier les tâches administratives. Elle proposait également d'externaliser certaines tâches de gestion (par exemple, la maintenance informatique ou la réparation des automobiles). Elle préconisait ensuite d'assurer un meilleur contrôle des horaires et de la durée d'activité des policiers et de favoriser le paiement des heures supplémentaires plutôt que les récupérations, ainsi que de moduler les primes en rapport avec la manière de servir de chaque policier. Elle proposait enfin de poursuivre les redéploiements entre la police et la gendarmerie, de restructurer les différents services en s'entourant de toutes les précautions (clarification des missions, encadrement, formation...).

¬  Les aides à l'emploi (1999). A l'initiative de notre collègue, M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, la Mec a préconisé une redéfinition stricte des publics cibles des politiques d'aide à l'emploi et insisté sur la nécessité de définir des agrégats représentatifs de la dépense pour l'emploi, afin de disposer de données stables, exhaustives, permettant des comparaisons dans le temps et entre les différents types de politiques de l'emploi.

La MEC a proposé plusieurs pistes de réformes précises, en particulier :

- mettre un terme au financement public de préretraites sans embauche compensatrice et cesser toute participation systématique du Fonds national de l'emploi (FNE) au titre de nouvelles préretraites organisant la cession totale d'activité non suivie d'embauches de remplacement ;

- restreindre les effets d'aubaine et, en particulier, réduire de moitié la durée de l'exonération de cotisations patronales pour l'embauche d'un premier salarié ;

- systématiser et approfondir l'évaluation des dispositifs d'aides à l'emploi (évaluation des contrats aidés du secteur marchand et non marchand et évaluation coordonnée des aides à l'emploi des collectivités territoriales par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes).

¬  La formation professionnelle (1999). A l'initiative de notre collègue, M. Jacques Barrot, Rapporteur spécial, la MEC a notamment constaté l'impossibilité de déterminer le coût global (frais pédagogiques, matériels et rémunérations des stagiaires) par grande catégorie de formation. Elle a également dénoncé l'absence de « contrôle de qualité » des formations délivrées et l'absence de sanctions de la qualité. Constatant l'extrême complexité du dispositif administratif de collecte des fonds, elle a proposé la création d'un « centre de formalité » unique destiné à gérer les différentes contributions à la formation professionnelle. Elle a enfin demandé l'élaboration d'un droit à la formation, individuel, transférable qui permettrait de remédier aux cloisonnements et aux déperditions observées par elle.

¬  La gestion des universités (2000). A l'initiative de notre collègue, M. Alain Claeys, Rapporteur spécial, la MEC a proposé de donner aux universités les moyens d'assumer pleinement leur autonomie :

- d'abord, par une plus large déconcentration, notamment au niveau du recrutement de certains personnels et en attribuant aux universités un contingent de bourses destinées à l'accueil d'étudiants étrangers ainsi que les crédits correspondants ;

- ensuite, en créant un pôle financier plus cohérent au sein des universités, ce qui passe par une clarification des responsabilités (Président, secrétaire général, agent comptable et chef des services financiers) et la poursuite de l'effort de formation de ces personnels dans le domaine financier ;

- enfin, au moyen d'outils de gestion mieux utilisés (par exemple, renforcement de l'Agence de modernisation des universités).

La MEC proposait ensuite de renforcer le contenu et l'évaluation de la politique contractuelle, qu'il s'agisse de son élaboration ou de son évaluation. Elle insistait enfin sur la nécessaire affirmation de l'autonomie des universités face à de nouveaux enjeux (optimisation des investissements programmés et nécessité de lever toute incertitude sur les conditions d'exercice des activités génératrices de ressources, par exemple quant à l'information sur les enjeux de la valorisation de la recherche ou la mise en place des services d'activités industrielles et commerciales prévus par la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche).

¬  Le fonctionnement des COTOREP (2000). A l'initiative de notre collègue, M. Pierre Forgues, Rapporteur spécial, la MEC a proposé de définir une nouvelle architecture des COTOREP abandonnant la division en deux sections et envisageant la mise en place d'un établissement public afin de remettre la personne handicapée au centre du dispositif et d'obtenir une unité de direction, de moyens et d'évaluation médicale. Elle proposait ensuite de mettre l'accent sur l'information et le travail en réseau en sensibilisant les services et institutions qui orientent les demandeurs vers les COTOREP, en organisant la fonction médicale autour des médecins coordonnateurs, en assurant un véritable suivi des orientations et en renforçant les relations avec les organismes de sécurité sociale. La MEC suggérait enfin de poursuivre la remise à niveau des personnels et des moyens (personnels d'encadrement, personnels administratif et médical, moyens informatiques et en ce qui concerne le relogement des commissions), y compris en mettant en place des contrats d'objectifs et de moyens avec les services déconcentrés de l'emploi et de la solidarité.

¬  Le recouvrement de l'impôt (2000). Sur le rapport de votre Rapporteur général, la MEC a constaté le coût relativement élevé du recouvrement de l'impôt en France par rapport aux performances de certaines administrations étrangères comparables. Pour parvenir à un service public de meilleure qualité, la MEC estimait que les principes de la réforme-modernisation du ministère annoncés le 28 avril 2000 allaient dans la bonne direction. La MEC faisait ensuite de l'institution d'un compte fiscal unique l'objectif premier de la réforme.

La MEC recommandait également que des progrès rapides soit accomplis dans l'activité des services, passant par l'élaboration d'indicateurs simples et fonctionnels permettant de mieux apprécier celle-ci. Après avoir suggéré une amélioration du processus d'élaboration de la loi fiscale, la MEC proposait de demander au secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, de rendre périodiquement compte à la Commission des finances de la réforme-modernisation du ministère.

La MEC proposait par ailleurs la suppression, en deux ans, de la redevance de l'audiovisuel, compte tenu de son caractère d'impôt archaïque, injuste et coûteux à gérer. Elle faisait parallèlement des propositions de financement de l'audiovisuel public.

En 2001, la MEC a inscrit trois thèmes à son programme de travail qui présentent des enjeux budgétaires importants.

¬  La question du financement et de la gestion de l'eau a été retenue en raison du constat selon lequel, les prix très variables d'une région à l'autre, vont partout croissant alors que la qualité serait en diminution. Les prix vont du simple au double selon les régions et peuvent même connaître un écart de 1 à 7 entre certaines communes. 15,24 milliards d'euros (100 milliards de francs) sont dépensés chaque année pour l'assainissement et la distribution de l'eau ainsi que pour les diverses taxes exigibles. C'est au cours des années 1990 que l'on a constaté les plus fortes augmentations dans ce domaine.

Notre collègue, M. Yves Tavernier, Rapporteur sur les problèmes liés au prix de l'eau, a présenté, à la Commission des finances, le 22 mai 2001, son rapport et les conclusions, préalablement adoptées par la MEC.

Dans ses conclusions générales, la MEC considère qu'il faut compléter la législation relative à la gestion du service public de l'eau, mais aussi, mieux appliquer la législation en vigueur. Par exemple, la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, rend obligatoire l'élaboration de schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), au niveau des périmètres hydrographiques cohérents, mais, en dix ans, seulement trois SAGE ont été approuvés par les service de l'Etat.

Selon la MEC, le premier axe de réforme devrait consister à renforcer les pouvoirs des communes ou des structures intercommunales sur leurs services d'eau et d'assainissement