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N° 3665

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 mars 2002.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾
sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 2001,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Didier MIGAUD,

Rapporteur général,

Député.

--

_____________________________________________________________________________

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Dominique Frelaut, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Louis Guédon, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila, M. Kofi Yamgnane.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 5

I.- DES RECETTES LÉGÈREMENT MEILLEURES QUE PRÉVU 7

A.- DES RECETTES FISCALES NETTES MALGRÉ TOUT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS INITIALES 9

B.- DES RESSOURCES NON FISCALES EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS RÉVISÉES 11

II.- DES DÉPENSES BIEN CONTRÔLÉES 13

A.- LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 13

1.- Une exécution respectueuse de la norme d'évolution des dépenses fixée dans la loi de finances initiale 13

2.- L'évolution des autorisations budgétaires au cours de l'année 17

B.- LES GRANDES CATÉGORIES DE DÉPENSES 22

1.- Les dépenses ordinaires civiles 22

2.- Les dépenses civiles en capital 26

3.- Les dépenses militaires 27

III.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 31

A.- LES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE 31

B.- DES OPÉRATIONS TEMPORAIRES SE TRADUISANT PAR UNE CHARGE NETTE 32

IV.- L'ÉVOLUTION DU DÉFICIT 37

A.- LE PILOTAGE DU SOLDE 37

1.- La gestion des crédits ouverts par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2001 37

2.- Les opérations comptabilisées au cours de la période complémentaire 40

3.- Un effort significatif pour réduire les imputations provisoires 42

B.- UN DÉFICIT LÉGÈREMENT RÉDUIT PAR RAPPORT AU COLLECTIF MAIS QUI SUBIT LES EFFETS DU RALENTISSEMENT ÉCONOMIQUE 44

EXAMEN EN COMMISSION 47

Mesdames, Messieurs,

L'exercice 2001 a été caractérisé par une révision en baisse des recettes, dès l'été, liée au ralentissement de la croissance. De fait, les résultats d'exécution font apparaître certains paradoxes : si les encaissements sont dans l'ensemble meilleurs que ce qui était espéré lors du vote du collectif de fin d'année, la taxe sur la valeur ajoutée et l'impôt sur les sociétés, par nature plus sensibles à la conjoncture, ont, pour leur part, enregistré des moins-values. On notera en effet que, selon les premiers résultats du quatrième trimestre 2001 publiés par l'INSEE le 22 février dernier, le PIB a reculé de 0,1% au dernier trimestre. Le recul des importations au cours de la même période (- 4,7%) a eu un effet direct sur les rentrées de TVA.

Les dépenses nettes du budget général ont augmenté de 2,4%, compte non tenu des nombreux changements de structure qui ont affecté, en 2001, le périmètre des charges budgétaires. En retraitant les dépenses pour mettre en évidence une évolution du budget « à structure constante », il apparaît que, malgré un contexte économique et budgétaire plus tendu que les années précédentes, le Gouvernement a réussi à respecter la norme d'évolution des charges budgétaires qu'il s'était fixée lors de l'élaboration de la loi de finances initiale, à savoir + 0,3% en volume, compte tenu d'une inflation qui s'est établie à + 1,6% au lieu de + 1,2% dans les prévisions initiales. Ainsi se trouve préservé le processus d'assainissement en profondeur des finances de l'État qui, au-delà des fluctuations conjoncturelles, doit reposer sur une évolution parfaitement maîtrisée des charges budgétaires.

Par ailleurs, votre Rapporteur général se réjouit que, pour la seconde année consécutive, aucune opération de report ou d'anticipation de recettes ou de dépenses résultant d'une demande expresse du ministre - c'est-à-dire se situant hors du cadre que les textes et les impératifs de permanence des méthodes imposent aux comptables - n'a été réalisée par l'ACCT.

La baisse des recettes par rapport aux prévisions initiales et la charge nette des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor expliquent donc l'augmentation du solde général d'exécution. Avec 210,24 milliards de francs, le déficit est légèrement inférieur aux prévisions du collectif de fin d'année. Mais il est supérieur de 23,68 milliards de francs aux prévisions initiales et de 19,02 milliards de francs par rapport au déficit de 2000. La décision de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, afin de ne pas briser le ressort de la reprise, trouve donc sa première traduction comptable. Ce choix raisonné ne remet pas en question la volonté de rétablir à moyen terme l'équilibre des finances publiques, afin de poursuivre le désendettement et de restaurer les marges de man_uvre.

I.- DES RECETTES LÉGÈREMENT MEILLEURES QUE PRÉVU

En matière de recettes, comme lors de deux précédents contrôles, votre Rapporteur général a souhaité obtenir deux catégories d'informations. Dans un premier temps, il s'agissait de disposer des principaux résultats constatés en exécution, en vue notamment de les comparer aux prévisions révisées associées au collectif de fin d'année. Par ailleurs, et tout particulièrement en ce qui concerne les recettes non fiscales, il importait de vérifier dans quelle mesure auraient pu être opérées des imputations différées.

De ce dernier point de vue, l'examen des documents comptables fait apparaître que, pour la seconde année consécutive, les recettes non fiscales n'ont pas supporté d' « ajustements » en cours de période complémentaire, visant à opérer des décalages d'imputation entre les exercices.

Aussi, c'est principalement l'étude des résultats d'exécution qui a retenu l'attention, et ce d'autant plus que les recettes nettes du budget général sont supérieures à ce qui avait été anticipé lors de la présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2001. Avec un total de 1.524,98 milliards de francs (+ 0,9% par rapport à l'évaluation révisée), le « surplus » de recettes s'élève ainsi à 14,04 milliards de francs. Comme l'indique le tableau ci-après, ce résultat s'explique pour partie par une diminution de 4,79 milliards de francs (- 1,2% par rapport à l'évaluation révisée) des remboursements et dégrèvements, liée au moindre dynamisme des encaissements d'impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée bruts. De plus, les prélèvements sur recettes au profit des Communautés européennes ont été inférieurs de 1,28 milliard de francs par rapport aux prévisions.

Si les recettes non fiscales ont été supérieures de 2,76 milliards de francs aux prévisions révisées (+ 1,26%), les recettes fiscales nettes ont été pour leur part proportionnellement plus proches des estimations associées au collectif de fin d'année (+ 0,65%), soit une plus-value de 10,3 milliards de francs.

A.- DES RECETTES FISCALES NETTES MALGRÉ TOUT INFÉRIEURES
AUX PRÉVISIONS INITIALES

Si les résultats de l'exercice 2001 se traduisent par des encaissements de recettes fiscales nettes supérieurs aux prévisions révisées, cette « bonne surprise » ne doit pas masquer le fait que ces mêmes recettes sont en recul de 1,6% par rapport aux estimations figurant dans la loi de finances initiale. Au total, elles progressent de 2% par rapport à l'exécution 2000 (contre + 3,6% prévus en loi de finances initiale).

On rappellera que ce ralentissement de la croissance des recettes fiscales nettes avait été anticipé tôt au cours de l'année 2001.

De fait, dès le 19 juillet dernier, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait indiqué que les moins-values de recettes fiscales nettes pourraient atteindre 25 milliards de francs. L'évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 2002, puis au collectif de fin d'année, confirmait cette tendance. Les principales moins-values anticipées étaient enregistrées au titre de l'impôt sur les sociétés net (- 10,84 milliards de francs), de la TVA nette
(- 19,77 milliards de francs) et la TIPP (- 13,99 milliards de francs).

Les résultats en exécution font apparaître que, s'agissant de cette dernière, les encaissements sont légèrement plus élevés que prévu (+ 1,55 milliard de francs par rapport à l'évaluation révisée). La consommation de produits pétroliers a en effet été plus importante que prévu. On notera par ailleurs que les recettes au titre de l'impôt sur le revenu sont extrêmement proches des évaluations révisées.

Toutefois, s'agissant de l'impôt sur les sociétés net et de la TVA nette, l'effet du ralentissement de la conjoncture économique a été plus sensible que prévu. Ainsi, les encaissements d'impôt sur les sociétés net ont été inférieurs de 3,04 milliards de francs par rapport à l'évaluation associée au collectif de fin d'année, tandis que ceux de TVA nette l'ont été de 5,17 milliards de francs. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, les acomptes de septembre et de décembre ont confirmé la tendance des entreprises à anticiper une détérioration de leurs comptes, mais dans une proportion somme toute modeste au regard des masses financières que représente cet impôt. Les moindres encaissements de TVA au cours du dernier trimestre sont pour leur part directement liés à la contraction des importations. Au total, les moins-values par rapport à la loi de finances initiale pour ces deux catégories de recettes ont été respectivement de 13,88 milliards de francs et de 24,95 milliards de francs.

L'impact de cette détérioration a toutefois été atténué par des progressions significatives des encaissements des autres impôts d'Etat sur rôles et des autres impôts directs.

Avec 2,32 milliards de francs de recettes supplémentaires constatées par rapport à l'évaluation révisée, les recettes de la ligne 2 « Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles » progressent au total de 11,1% par rapport aux prévisions initiales.

Mais, pour l'essentiel, les plus-values de fin d'exercice proviennent de la catégorie des autres impôts directs et taxes assimilées, dont les encaissements ont été supérieurs de 8,29 milliards de francs par rapport aux prévisions révisées. Les principaux écarts par rapport à ces dernières sont enregistrés sur les lignes :

- « Taxe de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue » (ligne 14), avec 485,08 millions de francs ;

- « Cotisation minimale de taxe professionnelle » (ligne 12), avec 822,29 millions de francs ;

- « Retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons anonymes » (ligne 5), avec 1,81 milliard de francs ;

- « Précompte dû par les sociétés au titre de certains bénéfices distribués » (ligne 7), avec 4 milliards de francs.

On notera que si les recettes espérées pour la ligne 5 avaient été revues à la hausse (+32,6%) dans le cadre de l'évaluation révisée compte tenu du fort dynamisme de ces recettes observé depuis le début de l'exercice (orientation de l'épargne vers des produits plus attractifs et recettes ponctuelles très importantes), tel n'a pas été le cas s'agissant de la ligne 7.

En réponse aux questions de votre Rapporteur général, sur les évolutions de cette dernière ligne, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les éléments de réponse suivants :

« Concernant cette ligne comptable, le montant révisé pour 2001 dans le PLF 2002 était de 1 463,511 millions d'euros soit 9.600 millions de francs. Le montant exécuté pour 2001 est de 13.608 millions de francs.

La différence entre le montant révisé et le montant exécuté s'explique également par la constatation de quelques montants élevés au cours du second semestre, qui ont induit un supplément de recouvrements de l'ordre de 4 milliards de francs ⁽¹⁾.

[Le] précompte dû par les sociétés au titre de certains bénéfices distribués se caractérise par une évolution erratique d'une année sur l'autre, chacun des exercices étant marqué par des recouvrements exceptionnels de niveau et de date de versement difficilement prévisibles. »

B.- DES RESSOURCES NON FISCALES EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS RÉVISÉES

Au total, les recettes non fiscales ont représenté 221,98 milliards de francs en 2001, soit 14,4% des recettes nettes du budget général. Ces résultats sont proches des évaluations révisées figurant dans le collectif de fin d'année, avec une plus-value de 2,76 milliards de francs.

Lors du contrôle, certaines lignes susceptibles de pouvoir faire l'objet de décalages d'imputation ont été particulièrement examinées. Il apparaît notamment que dans la catégorie « divers », les encaissements ont suivi au plus près les prévisions révisées. C'est le cas des lignes suivantes, pour lesquelles le résultat est égal à la prévision :

- ligne 812 « Reversements de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur » : 11 milliards de francs ;

- ligne 813 « Rémunération de la garantie accordée par l'Etat aux Caisses d'épargne » : 14,3 milliards de francs ;

- ligne 814 « Prélèvements sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations » : 3,77 milliards de francs ;

- ligne 815 « Rémunération de la garantie accordée par l'Etat à la Caisse nationale d'épargne » : 1,93 milliard de francs ;

- ligne 816 « Versements de la Caisse d'amortissement de la dette sociale au budget de l'Etat » : 12,15 milliards de francs.

Deux lignes classées dans cette même catégorie ont enregistré des résultats meilleurs que prévus, ce qui n'apparaît pas exceptionnel compte tenu du caractère assez difficilement prévisible des recettes qu'elles retracent.

Ainsi, la ligne 805 « Recettes accidentelles à différents titres » a vu ses encaissements dépasser de 322,56 millions de francs les estimations révisées, pour atteindre un total de 3,9 milliards de francs, tandis que la ligne 899 « Recettes diverses » représente 12,05 milliards de francs en tout, soit un écart de 377,29 millions de francs par rapport au révisé.

Pour l'essentiel, la principale plus-value de recettes non fiscales par rapport aux prévisions révisées résulte de la progression de 1,85 milliard de francs de la ligne 505 « Prélèvement effectué sur les salaires des conservateurs des hypothèques ». Au total, ce sont 3,91 milliards de francs qui ont été encaissés à ce titre, soit une progression considérable de 110,5% par rapport à l'exécution 2000.

En réponse aux questions de votre Rapporteur général sur l'origine de cet écart entre prévisions révisées et résultats d'exécution, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté la réponse suivante :

« La DGI porte sur un compte de tiers (N° 477-21), les « salaires » des conservateurs des hypothèques payés par les usagers en contrepartie des formalités accomplies par les conservations des hypothèques et des renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Les versements imputés sur ce compte sont constitués par les rémunérations des conservateurs elles-mêmes (245 millions de francs environ en 2000) mais surtout par les prélèvements opérés sur ces « salaires » au profit du budget général (1.859 MF en 1999).

En pratique, les « prélèvements sur les salaires des conservateurs » étaient jusqu'à présent versés sur un compte d'imputation provisoire, leur reversement au budget général n'intervenant qu'en tout début d'exercice suivant.

Il a été mis un terme à ce décalage comptable entre les versements et leur prise en compte effective par le budget de l'Etat. Cela a conduit à enregistrer sur cette ligne une recette exceptionnelle équivalente à une année pleine d'encaissement, en toute fin d'année dernière.

Les incertitudes sur la date d'achèvement de cette réforme initiée après le dépôt du PLFR 2001 n'ont pas permis d'intégrer ce versement exceptionnel dans l'évaluation révisée des recettes du PLFR.

II.- DES DÉPENSES BIEN CONTRÔLÉES

A.- LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.- Une exécution respectueuse de la norme d'évolution des dépenses
fixée dans la loi de finances initiale

· Les dépenses du budget général nettes de remboursements et dégrèvements atteignent 1.762,3 millions de francs. Elles progressent de 41,5 milliards de francs par rapport à 2000, ce qui représente une variation de + 2,4% sans raisonner à périmètre constant. Mesurée à cette aune, l'année 2001 apparaît comme un millésime budgétaire sans relief particulier : le taux d'évolution des dépenses, sensiblement inférieur à celui enregistré en 1995 et 1996 (+ 2,8%), n'égale pas les performances de 1997 (+ 0,8%) et 1998 (+ 1,1%), mais reste inférieur au taux observé en 1999 (+ 3,1%). L'année 2000 était exceptionnelle, puisque les dépenses nettes du budget général avaient diminué de 0,3%.

Mais les évolutions budgétaires des dernières années ont été marquées par d'importantes modifications affectant le périmètre des ressources et des charges de l'Etat. Celles-ci faussent les comparaisons directes effectuées, d'une année sur l'autre, sur les grands agrégats de dépenses et nécessitent de procéder à des retraitements pour analyser de façon pertinente les dynamiques budgétaires.

Ainsi, la loi de finances initiale pour 2001 a procédé à plusieurs changements de structure, qui ont grevé les charges du budget général de 12,4 milliards de francs (prévisions des lois de finances) par rapport à celles de l'année 2000. Il convient de noter, tout d'abord, que l'intégration dans le budget général, dès la loi de finances initiale, des prévisions de dépenses et évaluations de recettes afférents à des fonds de concours supprimés affecte les masses budgétaires en prévision mais ne modifie pas les conditions d'exécution de la recette et de la dépense. Elle n'a donc pas à être prise en compte dans la comparaison des lois de finances en exécution. Il n'en est pas de même pour d'autres ajustements de périmètre :

- la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-26 « Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables » a conduit à réintégrer dans le budget général les opérations jusqu'alors financées sur ce compte. De ce fait, les crédits du budget général ont été majorés de 1,6 milliard de francs ;

- la suppression de plusieurs comptes de tiers, sur lesquels étaient retracés certaines recettes et dépenses, dans un cadre extra-budgétaire, c'est-à-dire dans des conditions irrégulières au regard du principe d'universalité des lois de finances, a conduit à majorer les crédits du budget général de 1,1 milliard de francs ;

- la réduction de 35% du montant de la taxe parafiscale versée par les entreprises de mécanique au profit du groupement d'intérêt économique dénommé « comité de coordination des centres de recherche en mécanique » a été compensée par le versement d'une subvention, pour un montant évalué en loi de finances initiale à 170 millions de francs environ ;

- la suppression de la vignette automobile pour les voitures particulières des personnes physiques a été assortie d'une compensation, par l'Etat, des pertes de recettes des collectivités territoriales, à hauteur de 12,5 milliards de francs ;

- de même, l'application du mécanisme normal visant à compenser, pour les régions, la perte de recettes découlant de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation a nécessité l'inscription de 6,1 milliards de francs de crédits supplémentaires ⁽²⁾ ;

- l'Etat a pris en charge le financement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF), pour un montant prévu de 1,1 milliard de francs. Cette charge était reprise à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), en compensation du financement par celle-ci de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire - désormais pérennisée - auparavant assumé par l'Etat. Celui-ci a, de ce fait, constaté une économie de 2,3 milliards de francs par rapport à 2000. En effet, cette année là, la CNAF avait déjà supporté une partie du financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, l'Etat n'ayant plus supporté que 2,3 milliards de francs de dépenses au lieu de 5,75 milliards de francs en 1998 et près de 7 milliards de francs en 1999 ;

- le Gouvernement a complété le champ d'intervention du FOREC, en faisant supporter à celui-ci les charges résultant de la mise en _uvre de la loi du 11 juin 1996 sur l'aménagement et la réduction du temps de travail (loi Robien), pour 3,5 milliards de francs, ainsi que diverses exonérations de cotisations sociales, pour 130 millions de francs. Parallèlement, l'Etat a remplacé la subvention auparavant imputée sur le budget de l'Emploi par une affectation directe de ressources, réduisant ainsi les crédits du budget général de 4,3 milliards de francs.

Le montant des dépenses nettes du budget général en 2001, considéré dans le périmètre des opérations effectuées en 2000, ressort donc à 1.749,9 milliards de francs, en progression de 1,7% par rapport aux dépenses exécutées en 2000.

Pour savoir si le Gouvernement a respecté son objectif d'une progression de 0,3% des dépenses, en volume, il convient cependant, de faire référence à l'agrégat qui était précisément ciblé par cette norme, à savoir les dépenses nettes hors recettes d'ordre venant en atténuation des charges de la dette. La prise en compte de ce facteur se révèle légèrement défavorable, puisque le montant des recettes d'ordre encaissées en 2001 (17,3 milliards de francs) est inférieur de 2,6 milliards de francs à celui encaissé en 2000. Le tableau ci-après récapitule les éléments qui permettent de comparer l'exécution des budgets 2000 et 2001.

COMPARAISON ENTRE LES EXERCICES 2000 ET 2001

(en milliards de francs)

Selon les dernières informations publiées par l'INSEE, l'indice des prix à la consommation aurait augmenté de 1,7% en moyenne annuelle pendant l'année 2001 ⁽³⁾. Aucune indication n'est donnée sur l'indice des prix hors tabac, en moyenne annuelle. On peut cependant estimer que celui-ci est inférieur de 0,1% à l'indice des prix incluant le tabac, soit 1,6%.

Dans ces conditions, les résultats de l'exécution budgétaire montrent que les dépenses se sont accrues de 1,9% en valeur, soit 0,3% en volume, compte tenu de l'estimation d'inflation la plus récente effectuée par l'INSEE. Le Gouvernement a donc respecté la norme d'évolution des dépenses qu'il s'était fixée dans la loi de finances initiale.

Il faut convenir, cependant, que ce résultat a pu être atteint en partie grâce au décalage apparu entre la prévision d'inflation associée au projet de loi de finances (+ 1,2%) et l'inflation constatée à l'issue des douze mois concernés (+ 1,6%).

· L'exercice 2001 confirme que la prévision des dépenses en atténuation de recettes est un exercice délicat. Les remboursements et dégrèvements d'impôts, qui en constituent la majeure partie, sont en effet sensibles à la conjoncture et au comportement des contribuables.

De fait, les remboursements et dégrèvements d'impôts (398,2 milliards de francs en 2001) ont un profil très heurté, comme le montre le graphique ci-après. Le léger ralentissement constaté entre 2000 et 2001 (+ 8,1% au lieu de + 11,9%) ne présage donc en rien d'une croissance plus régulière de ces dépenses à l'avenir.

Les remboursements de TVA atteignent 205,5 milliards de francs, au lieu de 187 milliards de francs en 2000. La progression s'élève donc à 9,9% d'une année sur l'autre ; elle est quasiment identique à celle observée entre 1999 et 2000 (+ 10%). Il est toujours aussi difficile d'expliquer le dynamisme de ce poste de dépenses.

Les restitutions d'impôt sur les sociétés s'élèvent à 56 milliards de francs, soit 7,2 milliards de francs de plus que l'année précédente (+ 14,7%). Les remboursements au titre de crédits d'impôt et de créances nées du « report en arrière » des déficits ont diminué de 760 millions de francs, mais les remboursements au titre des transferts d'acomptes, dans le cadre de groupes de sociétés, ont augmenté de 2,3 milliards de francs et les autres restitutions se sont accrues de 5,7 milliards de francs.

Les dégrèvements d'impôts locaux reculent de 11,3% et reviennent à 62,6 milliards de francs au lieu de 70,5 milliards de francs en 2000.

Ce recul est imputable en majeure partie à la mise en place du mécanisme de droit commun pour la compensation des pertes de recettes subies par les régions du fait de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation par la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000. En effet, du fait de la date d'entrée en vigueur de la loi, seul le recours à un dégrèvement était possible pour compenser les pertes au titre de l'année 2000. Au contraire, la compensation relative à l'année 2001 a fait l'objet d'une procédure de dépense, réduisant de ce fait le montant des dégrèvements de taxe d'habitation. Ceux-ci sont revenus de 23,1 milliards de francs en 2000 à 16,3 milliards de francs en 2001, niveau cependant très supérieur aux quelques 11 milliards de francs enregistrés en 1998 et 1999.

En diminuant de 2,9%, les dégrèvements de taxe professionnelle confirment et amplifient le recul observé en 2000 (- 2,2%). Ils atteignent 43,7 milliards de francs au lieu de 45 milliards de francs en 2000. Il faut y voir, probablement, un effet de la réforme de la taxe professionnelle engagée dans la loi de finances initiale pour 1999. Les dégrèvements de taxes foncières connaissent un fort ralentissement, puisque leur progression revient de + 13,6% en 2000 à + 6,3% en 2001.

Compte tenu des évolutions respectives des dépenses nettes et des remboursements et dégrèvements d'impôts, les dépenses brutes du budget général progressent de 3,4% en 2001 et atteignent 2.160,5 milliards de francs, au lieu de 2.089 milliards de francs en 2000.

2.- L'évolution des autorisations budgétaires au cours de l'année

Comme de coutume, les autorisations budgétaires découlant de la loi de finances initiale pour 2001 ont été modifiées en cours d'année. Certaines de ces modifications ont été prises en compte dans un équilibre financier approuvé par le Parlement, d'autres résultent des compétences déléguées au pouvoir exécutif pour ajuster le montant des crédits en cours d'année, hors de toute intervention parlementaire.

· Les modifications de crédits prises en compte dans un équilibre financier approuvé par le Parlement ont marqué trois temps de l'année budgétaire.

Le décret d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001 a ouvert 3.120 millions de francs de crédits pour dépenses civiles, sur le budget général. Son financement a été intégralement assuré par des annulations de crédits, dont 2.820 millions de francs ont touché les crédits des budgets civils et 300 millions de francs les crédits militaires. L'effet conjugué des ces ouvertures et annulations est récapitulé dans le tableau ci-après.

MODIFICATIONS DE CRÉDITS RÉSULTANT
DU DÉCRET D'AVANCE N° 2001-433 ET DE L'ARRÊTÉ D'ANNULATION ASSOCIÉ

(en millions de francs)

Le décret d'avance n° 2001-918 du 8 octobre 2001 a ouvert 76,5 millions de francs de crédits pour dépenses civiles et 3.362 millions de francs de crédits militaires, sur le budget général, intégralement financés par des redéploiements effectués respectivement sur les crédits civils et sur les crédits militaires. L'effet conjugué des ces ouvertures et annulations est récapitulé dans le tableau ci-après.

MODIFICATIONS DE CRÉDITS RÉSULTANT
DU DÉCRET D'AVANCE N° 2001-918 ET DE L'ARRÊTÉ D'ANNULATION ASSOCIÉ

(en millions de francs)

La loi de finances rectificative n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 a ouvert 17.306,5 millions de francs de crédits sur le budget général ⁽⁴⁾ et 1.402 millions de francs sur les budgets annexes. L'arrêté du 14 novembre 2001, associé au projet de loi de finances rectificative, a annulé 13.426,3 millions de francs de crédits sur le budget général, 24.372 millions de francs sur les comptes d'affectation spéciale, 20,7 millions de francs sur les budgets annexes et 3.700 millions de francs sur le compte d'avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54). Par ailleurs, la loi de finances rectificative a ratifié les ouvertures de crédits effectuées par les deux décrets d'avance précités.

Il convient de remarquer qu'un arrêté du 2 janvier 2002 « modifiant l'arrêté du 14 novembre 2001 portant annulation de crédits », paru au Journal officiel du 5 janvier 2002, a rectifié les annulations pratiquées sur le budget des Anciens combattants. L'annulation de 60 millions de francs effectuée, le 14 novembre 2001, sur le chapitre 46-24 « Prestations remboursées par l'Etat au titre de la section comptable « invalides de guerre » du régime général de l'assurance maladie (art. L. 381-19 et suivants du code de la sécurité sociale) » a manifestement été mal calibrée par rapport aux besoins qui ont été constatés sur ce chapitre dans les dernières semaines de l'année. Elle a été ramenée à 44 millions de francs par l'arrêté du 2 janvier précité, cette « réduction d'annulation » étant compensée par une augmentation des annulations touchant le chapitre 46-10 « Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine » et le chapitre 46-27 « Soins médicaux gratuits et frais d'application de la loi du 31 mars 1919 et des lois subséquentes », à hauteur de 10 millions de francs et 6 millions de francs, respectivement.

Formellement régulier, le procédé consistant à ajuster a posteriori l'arrêté d'annulation associé au collectif d'automne n'apparaît pas très convenable, même s'il a permis, en l'occurrence, d'éviter l'écueil - certainement plus redoutable - d'un dépassement de crédits limitatifs.

Les montants et mouvements de crédits nets pris en compte dans l'équilibre des lois de finances en 2001 sont récapitulés dans le tableau ci-après.

MODIFICATION DES CRÉDITS PRIS EN COMPTE DANS L'ÉQUILIBRE DES LOIS DE FINANCES

(en millions de francs)

Votre Rapporteur général renvoie aux développements du rapport qu'il a établi sur le projet de loi de finances rectificative pour 2001 ⁽⁵⁾ la justification des modifications ainsi apportées aux prévisions de la loi de finances initiale.

· Les autorisations budgétaires sont aussi affectées par divers mouvements réglementaires effectués en application des articles idoines de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Certains d'entre eux modifient le montant des crédits ouverts : fonds de concours, reports de la gestion précédente ⁽⁶⁾, annulations non associées à un décret d'avance ou à un collectif. D'autres modifient la répartition des crédits : transferts, virements, répartitions. Le tableau ci-après récapitule les principales informations disponibles à ce jour.

MODIFICATION DES CRÉDITS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

(en millions de francs)

(a) Montant des crédits ouverts par voie de fonds de concours, net des annulations et régularisations éventuelles.

(b) Les montants portés dans cette colonne sont issus des états CCB 440, CCB 408 et CCB 418, relatifs à la gestion 2001, établis par la direction générale de la comptabilité publique, à partir des écritures arrêtées au 25 janvier 2002. Il convient de remarquer que ces montants, inscrits dans les colonnes intitulées « Reports gestion précédente », ne sont pas égaux aux montants portés dans les colonnes « Reports gestion suivante » des mêmes états relatifs à la gestion 2000, annexés au projet de loi de règlement du budget 2000. À titre d'exemple, les rep