PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
préalable au débat d’orientation budgétaire pour 2008,

1.– Amplifier la politique de maîtrise de la dépense 15

2.– Conforter et élargir la norme de dépense 17

3.– Restaurer les marges de manœuvre en dépenses 25

1.– À l’horizon 2008, le maintien sous contrôle du déficit 33

2.– À l’horizon de la législature, le défi exigeant du désendettement 36

AUDITION DE M. PHILIPPE SEGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 41

I.– DES FINANCES PUBLIQUES DÉSORMAIS SOUS CONTRÔLE PERMETTENT D’ENGAGER LE CHOC DE CONFIANCE DONT NOTRE ÉCONOMIE A BESOIN

A.– DES FINANCES PUBLIQUES RÉTABLIES MAIS ENCORE VULNÉRABLES

Les finances publiques sont désormais clairement engagées dans la voie du redressement. L’équilibre budgétaire, indispensable à terme pour préparer efficacement le choc démographique du vieillissement de la population, est enfin une perspective crédible.

Ici se situe l’une des plus remarquables performances de la XII^ème législature.

À l’image des VIII^ème (1986-1988) et X^ème (1993-1997) législatures, elle remet des finances de l’État en bien meilleur état qu’elle n’en a hérité. Le déficit de l’État s’est établi à 35,7 milliards d'euros en 2006. Ce sont 10,7 milliards d'euros (soit près d’un quart) de moins que les 46,4 milliards d'euros de déficit légués par la XI^ème législature ⁽¹⁾.

● Cet assainissement doit moins à la conjoncture économique, satisfaisante mais loin d’être exceptionnelle durant les cinq dernières années, qu’à un très puissant effort de discipline budgétaire.

En ce sens, il est de nature structurelle.

Le Rapporteur général s’est en effet attaché à faire la part au sein des performances budgétaires annuelles du « durable » et du « provisoire » en isolant le poids de la conjoncture économique dans l’évolution du déficit.

Le système fiscal français évolue selon une tendance cyclique très affirmée qui fait surréagir le produit des impôts aux à-coups de l’économie. Ainsi, les rentrées fiscales s’accélèrent brusquement lorsque la croissance repart (les ressources fiscales ont progressé près de deux fois plus vite que l’économie entre 1999 et 2001) et se tarissent brutalement lorsqu’elle s’essouffle (les ressources fiscales ont diminué en valeur entre 2002 et 2003 alors même que le taux de progression du PIB était – très modestement – positif) ⁽²⁾.

Cependant, à long terme, les ressources de l’État évoluent au même rythme que la richesse nationale (c'est-à-dire selon le taux de croissance potentielle de l’économie) ⁽³⁾. Les excédents d’une année dus à une croissance supérieure à son potentiel et à une forte élasticité des recettes fiscales au PIB ont vocation à être compensés par des moins-values aussi importantes lorsque croissance et élasticité diminuent.

Dès lors, il est possible d’identifier un surplus annuel « durable » (c'est-à-dire qui correspond à l’augmentation spontanée des recettes pour une croissance de l’ordre de 2 ¼ %) et une élasticité des recettes fiscales au PIB unitaire.

Si un budget annuel répartit en nouvelles charges publiques ou en allégements d’impôts un montant supérieur au surplus durable, les finances de l’État sont structurellement dégradées, quelle que soit par ailleurs l’évolution apparente du déficit. Et le dérapage budgétaire, qui peut être masqué par une conjoncture exceptionnelle qui gonfle artificiellement le volume des rentrées fiscales, présente bien vite sa facture lorsque les nouvelles dépenses et les baisses d’impôts continuent à exercer leurs effets dans un contexte de raréfaction des ressources

Les surplus durables s’élèvent chaque année à environ 10/12 milliards d'euros ⁽⁴⁾. C’est la marge de manœuvre dont doit se contenter le législateur budgétaire respectueux des générations futures. La « règle des dix milliards d'euros » consiste donc à ne pas dépenser chaque année plus de ce montant sauf à dégrader de manière structurelle les finances de l’État.

Or cette règle fut très imprudemment ignorée par la XI^ème législature qui entre 1997 et 2002 a dépensé, en moyenne, 17 milliards d'euros ⁽⁵⁾ par an (avec 9,2 milliards d'euros de hausse des charges publiques, 0,8 milliard d'euros d’allégements supplémentaires de cotisations sociales sur les bas salaires et 7 milliards d'euros de baisses d’impôts). Ainsi, le solde de l’État s’est dégradé, structurellement, de près de 7 milliards d'euros au total.

À l’inverse, la XII^ème législature a su efficacement borner ses choix budgétaires dans la voie étroite et difficile de l’assainissement budgétaire. En ne dépensant « que » 11,7 milliards d'euros par an en moyenne (avec 7,2 milliards d'euros de hausse des charges publiques, 0,6 milliard d'euros d’allégements supplémentaires de cotisations sociales sur les bas salaires et 3,9 milliards d'euros de baisses d’impôts), elle est parvenue à stabiliser le déficit structurel de l’État.

Il importe de prendre la réelle mesure de cette performance.

À l’image d’un paquebot conservant son cap un long moment après que le gouvernail a été actionné, les phénomènes budgétaires sont affectés d’une grande inertie, tant sur les stocks (les intérêts de la dette font longtemps peser sur les budgets futurs le poids des choix laxistes du passé) que sur les flux (les dépenses nouvelles, outre leur coût permanent, sont parfois des foyers de dépenses supplémentaires ; ainsi, les allégements de charges sociales sur les bas salaires mis en œuvre par la XII^ème législature ont en grande partie découlé du choix des 35 heures dont il a bien fallu compenser le coût pour les entreprises). Le passé pèse ici d’un poids déterminant : si le faible niveau des taux d’intérêt a fortement allégé le coût réel du rebond de la dette publique, l’accroissement de la taille de la fonction publique au cours des années 1990, à contre-courant de tous nos voisins européens, a immanquablement imprimé aux dépenses de personnel, en particulier de pension, une dynamique qui obère largement les marges de manœuvre budgétaires.

Dans ce contexte, le mérite n’est pas mince d’être parvenu à réduire de 42 % les montants dépensés durant les années 2002-2007 par rapport à la législature 1997-2002.

● La discipline budgétaire appliquée sans relâche depuis 2002 a permis de remettre les finances publiques sous contrôle. L’État est désormais sorti de la zone rouge conjurant la menace de l’accroissement incontrôlé de la dette (« l’effet boule-de-neige »).

Il est en effet une situation des finances publiques qui, de facto, interdit l’usage effectif d’une politique économique autonome en soumettant les choix budgétaires à un impératif incontournable. C’est dans cette situation que s’est brutalement trouvée la XII^ème législature.

Lorsque le déficit dépasse un certain niveau et que la dette a franchi un seuil déterminé, la contrainte budgétaire obère presque totalement la politique économique. Les critères du Pacte de stabilité annexé au Traité de Maastricht formalisent la contrainte de la discipline budgétaire que d’autres mécanismes correcteurs – qu’il s’agisse d’une brutale dégradation de la notation financière d’un État qui met en cause sa capacité à emprunter à un coût raisonnable ou des traditionnels ajustements par dévaluation qui ont jalonné notre histoire budgétaire – rappellent à l’intention des gouvernants.

Les notions de seuil stabilisant et d’effet « boule-de-neige » éclairent cette approche. L’évolution de l’endettement public (rapport entre le montant de la dette publique et le PIB) est le critère d’appréciation décisif de la soutenabilité des finances publiques, en particulier dans un contexte dans lequel les dépenses publiques sont appelées à subir une forte inflation à moyen terme comme c’est le cas avec le vieillissement de la population. À l’évidence, le ratio d’endettement public reste stable d’une année sur l’autre dès lors que la dette s’accroît au même rythme que le PIB en valeur. Or, la variation de la dette découle directement du besoin de financement des administrations publiques. La condition de stabilité du ratio d’endettement se traduit alors par le fait que le déficit public stabilisant (en % du PIB) est égal au produit du ratio d’endettement et du taux de croissance nominale de l’économie ⁽⁶⁾.

Cette règle fournit précisément une justification économique aux ratios de finances publiques fixés dans le Pacte de stabilité et de croissance : pour une croissance en volume de 3 % et une inflation de 2 %, soit une croissance nominale d’environ 5 %, un déficit public de 3 % du PIB stabilise la dette au niveau de 60 % du PIB.

Cependant, le comportement tendanciel de l’économie française se révèle moins favorable que les hypothèses retenues dans le Pacte de stabilité et de croissance. Sur la base, à court terme, d’un taux de croissance potentiel de 2 ¼ % en volume ou 4 % en valeur, le solde stabilisant que l’on peut considérer comme le montant maximum que peut atteindre le déficit tout en préservant la soutenabilité des finances publiques, est égal à 2,6 % pour une dette proche de 65 % du PIB.

Dans ce contexte, les jugements sur la qualité du solde ne peuvent être déconnectés de l’évolution de l’économie. Ce n’est pas la même chose d’atteindre le solde stabilisant lorsque la conjoncture est porteuse (ainsi, en 2000, le déficit stabilisant allait jusqu’à 4 % grâce à une croissance supérieure à 4 % en volume) que lorsqu’elle est modérée. Il n’en reste pas moins que des finances publiques placées hors de la trajectoire du solde stabilisant tendent à interdire l’usage d’une politique économique autonome, par l’effet « boule-de-neige » qui voit l’endettement progresser d’autant plus vite que la croissance est atone, dégradant un peu plus, par les intérêts qu’il génère, le niveau du déficit qui lui-même accélère la dynamique de l’endettement.

Ce raisonnement éclaire les résultats obtenus par le XII^ème législature. Pour la première fois depuis 2001, l’État est parvenu en 2006 à rompre l’effet boule-de-neige en atteignant le solde stabilisant de 2,6 %. Or, ce seuil a été franchi en dépit d’une croissance modérée (2,1 %), et grâce à des outils éprouvés efficacement sur une longue période : la maîtrise intransigeante de la dépense et l’affectation de toutes les « bonnes surprises » en recettes à l’atténuation du déficit. Nos finances publiques sont ainsi désormais replacées sur une trajectoire soutenable à moyen terme, qui autorise l’exercice d’une politique économique plus ambitieuse. Et, à l’inverse de ce qui s’est passé en 2002, il n’y a pas de « vice caché » dans la situation budgétaire. Le solde stabilisant atteint est structurel.

● Les conditions sont désormais remplies pour commencer à faire usage de l’autonomie budgétaire recouvrée grâce aux efforts de la précédente législature. Cependant, pour être sous contrôle, nos finances publiques n’en sont pas moins fort vulnérables. Comme il a été vu, le solde stabilisant la dette publique, sous la nuance décisive qu’il apparaisse dans un contexte de croissance modérée, est un plafond, une limite à ne pas franchir sans dommages pour les générations futures.

Le déficit de l’État qui correspond à ce solde se situe autour de 35 à 40 milliards d’euros. Une dégradation précipiterait les finances publiques dans les affres de la dynamique auto-générée de la dette alourdie par l’augmentation des taux d’intérêt. Qu’il soit possible, à court terme, de financer un choc de confiance dont on verra que notre économie a besoin ne peut signifier pour autant qu’il soit permis de relâcher aujourd’hui l’effort de discipline budgétaire. À l’inverse, le Rapporteur général tend à penser que cet effort doit encore être approfondi pour accompagner efficacement le retour de la confiance. Deux défis prioritaires découlent de cette conviction.

Le premier concerne l’exécution 2007.

La majorité s’est attachée à construire à l’automne dernier un budget équilibré et responsable, respectueux du chemin vers l’équilibre tracé à la fin de la XII^ème législature. Ainsi, la réforme fiscale d’ampleur (6,7 milliards d'euros de baisses d’impôts au premier rang desquelles la réforme du barème de l’impôt sur le revenu) adoptée essentiellement dans la loi de finances initiale pour 2006 a été partiellement financée par le franchissement d’une nouvelle étape dans la maîtrise de la dépense (– 1 % en volume) permettant de contenir les montants globalement distribués à 12 milliards d'euros, près des marges de manœuvre « durables » dont doit se contenter une gestion respectueuse des générations futures. Or, compte tenu du choix délibéré de retenir des hypothèses prudentes de croissance et d’élasticité des recettes, l’amélioration apparente du solde entre la loi de finances initiale pour 2007 et les estimations alors retenues pour 2006 s’est limitée à moins de 3 milliards d'euros, plaçant le déficit prévu à 42 milliards d'euros.

Le déficit se situe donc dans la borne haute de la zone de sécurité de nos finances publiques. Il est par conséquent exclu que l’exécution du budget de l’année conduise à revoir le déficit à la hausse. C’est la première priorité aux yeux du Rapporteur général.

Il est vrai que l’équilibre du budget 2007 a été construit à partir d’une estimation du budget 2006 moins favorable que l’exécution constatée dans le projet de loi de règlement. Entre l’automne 2006 et l’hiver 2007, un peu plus de 5 milliards d'euros de plus-values supplémentaires de recettes ont été observées, ramenant le déficit 2006 de 40,5 à 35,5 milliards d'euros. L’application mécanique des hypothèses de croissance des ressources fiscales retenues dans la loi de finances initiale pour 2007, dont on a salué la prudence (croissance de 2 ¼ % conforme au potentiel de l’économie et élasticité « de ralentissement » limitée à 1,2), conduit à rehausser de 5,3 milliards d'euros les prévisions de ressources et à minorer d’autant le déficit prévisionnel.

Cependant, il serait dangereux de tabler dès aujourd’hui sur cette plus-value pour deux raisons. La première tient à la modération des recouvrements observés durant le premier semestre 2007, en particulier s’agissant de la TVA nette sur laquelle repose le dynamisme du produit des impôts depuis 2004. La seconde raison concerne spécifiquement l’impôt sur les sociétés net. Le net rebond des résultats fiscaux des sociétés en 2006 a dopé le rendement de l’acompte exceptionnel de décembre 2006 créé dans la loi de finances rectificative pour 2005 puis renforcé et étendu par la loi de finances rectificative 2006, qui anticipe le versement de l’IS dû au titre de l’année n lorsque la croissance des bénéfices dépasse un certain seuil (au lieu d’attendre que l’IS dû au titre des résultats de l’année n soit versé, comme auparavant, l’année n+1). Ainsi, les acomptes exceptionnels versés en 2006 ont rapporté 4,3 milliards d'euros à l’État. C’est autant de moins que les sociétés concernées devront verser en 2007. Si la loi de finances initiale avait pris en compte cette mesure nouvelle, c’était pour des montants significativement inférieurs. Et rien à ce jour ne permet de penser que la progression des bénéfices en 2007 permettra de retrouver un niveau d’acomptes comparable en décembre prochain. Dès lors, un ajustement du produit de l’IS net est possible, bien qu’il soit difficile d’en cerner l’ampleur si tôt dans l’année. La bonne tenue des recouvrements des acomptes de juin invite néanmoins à l’optimisme. En tout état de cause, le surplus de recettes doit, en application de l’article d’équilibre de la loi de finances pour 2007, être affecté à la diminution du déficit.

Maintenir le déficit de l’État dans la « zone de contrôle » a deux incidences.

Les dépenses doivent être exécutées « à l’euro près ». Cette exigence serait une vraie révolution budgétaire : pour la première fois depuis bien longtemps, elle signifierait qu’une année d’élection peut être autre chose qu’une année de laxisme budgétaire. C’est bien parce que l’année 2002 (comme en son temps, et de manière plus spectaculaire encore, l’année 1993) s’est soldée par une brutale inflation des dépenses publiques, liée en particulier à un budget initial « généreux » et mal calibré, que la XII^ème législature a dû mettre son point d’honneur à ramener le déficit public sous les 3 % du PIB, conformément à nos engagements européens.

Du côté des recettes, le IV de l’article 52 de la loi de finances initiale pour 2007 dispose clairement que les surplus de recettes doivent être « utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ». Il sera vu infra que le projet de loi pour le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat a une légère incidence fiscale en 2007. Le Rapporteur général souhaiterait limiter cette incidence au minimum, et veiller à ce qu’elle soit strictement gagée par des plus-values équivalentes. Si tel ne devait être le cas, il deviendrait nécessaire, par exemple dans le collectif de fin d’année, de dégager des recettes compensant la dégradation du déficit au-delà de 42 milliards d’euros.

Au-delà de l’exécution 2007, un deuxième défi accompagne la mise en œuvre du choc fiscal dès lors que l’on veut le concilier avec l’assainissement des finances publiques : c’est le défi du désendettement. Le Président de la République a confirmé l’objectif du retour de la dette publique sous les 60 % du PIB à l’horizon 2012 au plus tard. Cela implique de penser nos choix budgétaires à l’échelle de toute la législature, et d’en dessiner dès aujourd’hui la trajectoire. C’est l’un des aspects décisifs du présent débat d’orientation budgétaire.

B.– UN AMBITIEUX PROJET FISCAL APTE À REMETTRE LA FRANCE SUR LES RAILS DE LA COMPÉTITIVITÉ

Notre taux de chômage est supérieur d’un tiers à la moyenne de nos partenaires européens, notre croissance est inférieure d’un tiers aux performances de nos voisins. Dans de telles conditions, on ne peut renoncer à consacrer toute notre énergie pour redonner une ambition économique à nos citoyens. La discipline budgétaire, indispensable, ne doit viser qu’une fin : libérer des marges de manœuvre pour nourrir une politique économique d’envergure, susceptible, comme l’a voulu le Président de la République, de « gagner le point de croissance qui nous manque ». C’est tout l’objet du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat déposé le 27 juin 2007 sur le bureau de l’Assemblée nationale. Ce projet est indissociable du débat d’orientation budgétaire pour 2008 du fait de son envergure économique et financière exceptionnelle.

Ce texte, dès le début de la législature, met en pratique la philosophie économique de la majorité en utilisant tous les leviers nécessaires à la relance cohérente de notre économie.

Le moteur de l’accélération de la croissance réside dans la valorisation du travail.

Le facteur décisif du progrès est, enfin, identifié : le travail, en ce qu’il est la source de toute richesse et un élément moteur de chaque identité.

Les instruments de sa promotion sont clairs : inciter à « travailler plus pour gagner plus » grâce à l’allégement des impôts et cotisations sur les heures supplémentaires qui fait sauter le verrou des 35 heures ; interdire que le fruit du travail soit injustement saisi par l’État au risque de décourager l’initiative, grâce au renforcement du bouclier fiscal qui exclut que plus de 50 % des revenus gagnés soient prélevés et à des allégements de droits de mutation ; faire que le travail paie toujours plus que l’inactivité, grâce au revenu de solidarité active ; encourager les plus dynamiques et les plus généreux à entreprendre toujours plus en permettant aux contribuables qui le souhaitent d’affecter une part substantielle de leur ISF au financement de PME ou d’organismes d’intérêt général.

Jamais depuis 2000 tant de moyens financiers n’ont été consacrés à un plan fiscal volontariste et cohérent. En régime de croisière, le « choc fiscal » devrait en effet alléger de près de 13 milliards d'euros, soit un point de PIB, les prélèvements sur les ménages et les entreprises. Son impact sur les finances publiques sera tout aussi massif et rapide :

– dès 2007, l’État devra compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des allégements de cotisations sociales sur les heures supplémentaires liées à l’augmentation de la majoration de la rémunération des heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés pour la période allant du 1^er octobre ou 31 décembre ; le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie évalue cet effort financier à 1,1 milliard d'euros auxquels s’ajouteront 0,4 milliard d'euros au titre des premiers allégements de droits de succession, soit une moins-value totale de 1,5 milliard d'euros ;

– l’essentiel du coût du choc fiscal sera assumé en 2008 : l’État devra y consacrer 8 milliards d'euros supplémentaires, avec en particulier les premières incidences de la création d'un crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale (1,9 milliard d'euros), l’extension en année pleine de la compensation des baisses de cotisations sur les heures supplémentaires (3,4 milliards d'euros) et les premiers effets de leur exonération de l’impôt assis sur les revenus 2007 (0,4 milliard d'euros), ainsi que l’arrivée à plein régime des allégements de droits de mutation (1,5 milliard d'euros supplémentaires) ; de même, les régimes d’exonération d’ISF au titre des PME et des organismes d’intérêt général s’appliquant aux souscriptions réalisées à compter du 20 juin 2007, l’ISF dû en 2008 sera minoré d’un montant estimé à 170 millions d'euros ;

– le projet de loi TEPA exercera enfin un impact budgétaire complémentaire de 3,5 milliards d'euros après 2008 (dont 2,8 milliards d'euros dès 2009) lié en particulier à l’application en année pleine de l’exonération en matière d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires (après que l’allégement d’impôt sur le revenu en 2008 aura porté sur les revenus de l’année 2007 dont auront été exonérés les seuls revenus d’heures supplémentaires postérieurs au 1^er octobre 2007), qui mobilise 1,1 milliard d'euros ; dans le même esprit, l’extension du crédit d’impôt aux intérêts d’emprunt supportés sur toute une année (contre les six derniers mois de l’année 2007) devrait réduire le produit de l’impôt sur le revenu de 1,3 milliard d'euros supplémentaires, et les réductions d’ISF sur les souscriptions réalisées sur l’ensemble d’une année amputeront les ressources de l’État de 0,2 milliard d'euros.

Au terme de cette montée en charge, le coût des principaux dispositifs du projet de loi sera, en année pleine :

– de 6 milliards d'euros pour les allégements d’impôt et de cotisations sociales sur les heures supplémentaires ;

– de 3,7 milliards d'euros pour le crédit d’impôt en faveur des intérêts d’emprunts supportés au titre de la résidence principale ;

– de 2,2 milliards d'euros pour l’ensemble des allégements des droits de mutation ;

– de 0,6 milliard d'euros pour l’élargissement du bouclier fiscal ;

– de 0,4 milliard d'euros pour les réductions d’ISF.

L’INCIDENCE BUDGÉTAIRE DES MESURES PROPOSÉES
DANS LE PROJET DE LOI EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT

(en millions d'euros)

	Incidence dans le budget 2007	Incidence dans le budget 2008	Incidence dans le budget 2009	Incidence postérieure à 2009	Cumul
Exonération des salaires perçus par les jeunes de moins de 25 ans		– 40			– 40
Création d'un crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale		– 1 890	– 1 290	– 550	– 3 730
Allégements des droits de mutation	– 351	– 1 472	– 170	– 170	– 2 163
Allégement des droits de succession	– 120	– 1 240	– 170	– 170
Allégement des droits de donation	– 230	– 230
Exonération permanente des dons en numéraire effectués par des personnes de moins de 65 ans dans la limite de 20 000 euros	– 1	– 2
Passage à 50 % et extension à CSG et la CRDS du bouclier fiscal		– 625		35	– 590
Réductions d’ISF nettes		– 170	– 240		– 410
Création d’une réduction en matière d’ISF pour les investissements dans le capital de PME		– 190	– 190
Exclusion de la fraction du versement ayant donné lieu à la réduction d’ISF prévue à l’article 885-0 V bis		30
Création d’une réduction d’impôt en matière d’ISF au titre des dons consentis à des fondations reconnues d’utilité publique, des établissements publics de recherche, des établissements publics d’enseignement supérieur et des organismes d’insertion par l’activité économique		– 110	– 50
Incidence de la création de la réduction d’impôt en matière d’ISF sur la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons		100
Allégements d’impôt et de cotisations sociales sur les heures supplémentaires	– 1 115	– 3 765	– 1 100		– 5 980
Exonération en matière d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires, des heures complémentaires et des IHTS		– 400	– 1 100
Compensation des allégements de cotisations salariales nets des effets de l’augmentation de la majoration de la rémunération des heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés	– 1 115	– 3 365
Total incidence budgétaire du projet de loi	– 1 466	– 7 962	– 2 800	– 685	– 12 913 (a)

(a) 13 563 millions d’euros pour le seul État mais 12 913 euros pour les administrations publiques dans leur ensemble grâce à la plus-value de 650 millions d’euros au profit des organismes de sécurité sociale liée à l’augmentation de 10 % à 25 % de la majoration salariale des quatre premières heures supplémentaires dans les entreprises de 20 salariés au moins concernées.

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi.

II.– LE DÉSENDETTEMENT DEMEURE UN IMPÉRATIF QUI DOIT INSPIRER UNE STRATÉGIE D’ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE INSCRITE DANS LA DURÉE

Pour être rétablies, nos finances publiques n’en sont pas moins encore fragiles. Deux principes, efficacement éprouvés pendant la XII^e législature, doivent être suivis : la maîtrise absolue de la dépense publique ; l’inscription des choix budgétaires dans la durée, qui impose un « chemin de désendettement » clairement balisé.

A.– TRANSFORMER L’ESSAI DE LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE : UN RELÂCHEMENT SERAIT MALVENU

1.– Amplifier la politique de maîtrise de la dépense

Les allègements de prélèvements obligatoires proposés par le nouveau Gouvernement ne sont compatibles avec la situation actuelle de nos finances publiques qu’à condition que soit parallèlement amplifiée la politique de maîtrise de la dépense publique.

En effet, l’assainissement de nos finances publiques ne peut ni ne doit être mis entre parenthèses.

Il ne peut pas l’être :

– du fait de nos responsabilités vis-à-vis de nos partenaires européens. La France s’est engagée à maintenir son déficit public inférieur à 3 % du PIB, à viser un objectif d’équilibre à moyen terme et à faire revenir son endettement public sous le taux de 60 % du PIB ;

– du fait de nos responsabilités vis-à-vis de nos concitoyens. Les deux premières réunions de la Conférence nationale des finances publiques, en janvier 2006 et janvier 2007, ont débouché sur le diagnostic partagé de la nécessité du désendettement. Le premier rapport du Conseil d’orientation des finances publiques, en février dernier, a insisté sur le choc démographique à venir et sur l’impact du vieillissement sur les dépenses publiques. La maîtrise de nos comptes publics est donc un impératif moral autant que financier.

Il ne doit pas l’être :

– repousser l’assainissement à plus tard alors que la situation économique actuelle est plutôt favorable expose à de sévères déconvenues en cas de retournement de conjoncture. La XII^e législature en a fait l’expérience lorsque, après le retournement de 2001-2002, elle a dû faire face aux conséquences de la politique insuffisamment rigoureuse menée par la majorité précédente ;

– plus l’ajustement budgétaire est reporté, plus l’intensité des efforts à fournir ultérieurement est grande. Il faut, en effet, alors compenser trois éléments à la fois : la dégradation initiale du déficit, mais aussi l’augmentation des charges d’intérêt directement engendrée par l’augmentation de la dette, ainsi que l’augmentation des charges d’intérêts découlant de la hausse des taux indirectement provoquée par l’augmentation de la dette. Schématiquement, on peut considérer qu’une dégradation du solde public de 1 point de PIB entraîne dès la première année une hausse des charges d’intérêt de 0,025 point de PIB (soit environ 450 millions d’euros) et, à titre indicatif, qu’une augmentation des taux d’intérêt de 1 point de base coûte 0,001 point de PIB (soit environ 18 millions d’euros). Plus l’ajustement est tardif, plus le « surcoût » de la dégradation initiale progresse rapidement ;

– s’accommoder d’une augmentation passagère de la dette publique au nom d’une politique de renforcement de la croissance comporte des risques. Un endettement excessif est un facteur de diminution de la croissance potentielle : la charge de la dette limite les marges de manœuvre budgétaire et restreint d’autant les possibilités de politiques de soutien de la croissance ; les émissions de titres de dette publique détournent une partie importante de l’épargne au détriment de l’investissement productif. C’est pour éviter ce double effet d’éviction qu’il convient de ne pas relâcher les efforts de désendettement.

Pour toutes ces raisons, les allègements fiscaux et sociaux consentis en ce début de législature doivent être adossés à une politique résolue de baisse des dépenses.

L’actuelle majorité peut s’appuyer sur les acquis de la précédente législature, pendant laquelle les dépenses du budget général de l’État ont, sans discontinuer, été stabilisées en volume. Chaque projet de loi de finances a été construit sur un rythme de progression épousant celui de l’inflation, chaque loi de finances a été exécutée en respectant le niveau de dépense arrêté par le Parlement.

LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE DE L’ÉTAT EN EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

	2002	2003	2004	2005	2006
Dépenses nettes du budget général (exécution) (a)	273,5	273,8	283,7	288,6	266,1
Changements de périmètre (b)	+ 1,7	– 2,4	+ 5,8	– 0,4	– 27,3
Progression des dépenses à périmètre constant en Mds€	+ 10,3	+ 2,7	+ 4,1	+ 5,3	+ 4,7
Évolution en valeur	+ 3,9 %	+ 1,0 %	+ 1,5 %	+ 1,9 %	+ 1,6 %
Inflation constatée (c)	1,7 %	1,9 %	1,7 %	1,8 %	1,7 %
Évolution en volume	+ 2,2 %	– 0,9 %	– 0,2 %	+ 0,1 %	– 0,1 %

(a) Dépenses du budget général hors remboursements et dégrèvements, hors recettes en atténuation de la charge de la dette et hors fonds de concours. Les dépenses 2006 sont présentées hors effet de la régularisation comptable, effectuée en LFR 2006, des pensions versées en décembre 2005 (3,3 milliards d’euros).

(b) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation associée à chaque PLF (un signe « + » indique une budgétisation, un signe « – » une débudgétisation). Y sont ajoutés : en 2002 la prise en compte des dépenses supplémentaires votées en LFR 2002 pour apurer des « dettes » antérieures au 31 décembre 2001 (1,8 milliard d’euros) ; en 2003 la prise en compte des dépenses supplémentaires « récurrentes » votées en LFR 2002 (2,6 milliards d’euros) ; en 2006 le traitement en moindres recettes des compensations d’allégements de charges sociales (17,1 milliards d’euros).

(c) Indice des prix à la consommation hors tabac publié par l’INSEE.

Entre 2004 et 2006 ⁽⁷⁾, la progression annuelle des dépenses du budget général a ainsi été limitée à 4,7 milliards d’euros en moyenne : la performance est d’autant plus remarquable que les dépenses de personnel, particulièrement rigides, représentent à elles seules environ 60 % de cette augmentation.

2.– Conforter et élargir la norme de dépense

La nouvelle majorité doit préserver et conforter la crédibilité acquise par la norme de dépense sous la précédente législature, qui en a fait l’un des outils essentiels de pilotage de nos finances publiques.

● La préservation de la crédibilité de la norme de dépense passe, d’abord, par son strict respect cette année.

En 2007, les dépenses nettes du budget général ne devront donc pas excéder les 266,9 milliards d’euros votés par le Parlement en loi de finances. En ce sens, le fait que, à l’ouverture de la XIII^ème législature, le nouveau Gouvernement n’ait pas souhaité proposer un « collectif budgétaire » – nécessairement porteur de dépenses supplémentaires – mérite d’être salué.

Le respect de la norme de dépense en 2007 constitue un enjeu particulièrement important, pour au moins deux raisons : il s’agit du premier budget fondé non plus sur la stabilisation des dépenses en volume mais sur leur réduction en volume (– 1 %, soit + 0,8 % en valeur) ; le rythme mensuel des dépenses en 2007 s’est accéléré par rapport à celui de l’année 2006, au cours de laquelle les débuts hésitants de l’application de la LOLF en gestion ont contribué à modérer la dépense.

Il convient donc, d’ici à la fin de cette année, d’être particulièrement vigilant à la maîtrise des dépenses en gestion, compte tenu :

– des risques qui existent « traditionnellement » sur certains postes budgétaires, tels que les opérations extérieures de la Défense ou certains dispositifs sociaux ;

– des insuffisances de crédits qui, à l’instar de l’année dernière, devraient apparaître sur la mission Travail et emploi (qui avait nécessité l’ouverture d’environ 700 millions d’euros de crédits supplémentaires en gestion 2006) et sur la mission Engagements financiers de l’État (qui doit supporter le paiement des primes d’épargne logement liées aux clôtures de « vieux » PEL dont le régime fiscal et social a été modifié en 2006).

● Dans un second temps, le renforcement de la crédibilité de la norme de dépense passe par l’élargissement de son périmètre. Le Rapporteur général réaffirme son souhait, formulé en mars dernier, que « soit définie une norme d’évolution de la dépense appliquée à une assiette plus large que les seules dépenses nettes du budget général » ⁽⁸⁾. Un élargissement présenterait en effet un double avantage.

D’une part, il limiterait les possibilités de contournement de la norme par d’autres « canaux » de dépense et, partant, permettrait de répondre aux critiques selon lesquelles la norme actuelle n’a qu’une « signification limitée » ⁽⁹⁾. Conscient de cette limite, le Rapporteur général présente d’ailleurs chaque année dans son rapport sur le projet de loi de finances différents agrégats de dépenses, complémentaires à celui jusqu’alors retenu par le Gouvernement.

D’autre part, l’élargissement du périmètre de la norme accroîtrait les facultés d’arbitrage et de redéploiement en son sein. Par exemple, pour permettre d’honorer un engagement budgétaire important ou pour faire face à une dépense inéluctable substantielle, les crédits nets du budget général pourraient, une année donnée, évoluer plus vite que l’inflation à condition de diminuer à due concurrence les autres dépenses incluses dans l’assiette retenue. À niveau de dépense publique constant, les facultés de choix du Gouvernement et du Parlement s’en trouvent donc accrues.

Toutefois, le périmètre d’une norme de dépense « élargie » doit être délimité en prenant garde au risque de « dilution » de la norme, à laquelle conduirait une conception par trop extensive. Contrairement à ce qu’induisent certaines critiques sur son caractère trop restreint, la norme de dépense n’a pas vocation à embrasser la totalité des différents canaux de dépense afin de fournir la « photographie » la plus fidèle possible des charges de l’État à un moment donné. Cette finalité – au demeurant parfaitement légitime – peut être poursuivie par la constitution d’autres agrégats de dépenses ⁽¹⁰⁾.

Mais à cette vision descriptive et statique, sensible aux fluctuations et aux phénomènes transitoires qui ne reflètent pas la tendance à moyen terme du budget, il convient d’opposer une vision prescriptive et dynamique de la norme de dépense : « prescriptive » en ce que la norme ne peut porter que sur des éléments sur lesquels les pouvoirs publics (et, plus précisément, le Gouvernement) ont une réelle faculté de décision ; « dynamique » en ce que l’intérêt de la norme est de permettre de définir une trajectoire d’évolution à moyen terme.

Quoique élargie, la norme de dépense doit donc demeurer un outil de pilotage des finances publiques : les dépenses appelées à figurer dans la norme doivent autant que possible être réellement « sous contrôle », tant en prévision lors de l’élaboration de la loi de finances de l’année qu’en exécution lorsqu’il s’agit de se conformer à l’enveloppe votée par le Parlement.

C’est pourquoi, il ne paraîtrait pas pertinent d’inclure dans la norme élargie le prélèvement sur recettes au profit du budget de l’Union européenne. Même s’il constitue une indéniable charge pour le budget de l’État, il peut être considéré comme une donnée exogène : il n’est pas justifié d’en faire peser le poids sur les choix discrétionnaires du législateur financier national. Il en va sans doute de même des dépenses des comptes d’affectation spéciale, qui peuvent fluctuer fortement d’une année sur l’autre sans nécessairement refléter une tendance de fond, la dépense étant in fine « pilotée » par la recette affectée ⁽¹¹⁾. C’est le cas également des dépenses fiscales : si certaines s’apparentent à de véritables dépenses budgétaires « déguisées », si leur meilleur encadrement est absolument nécessaire ⁽¹²⁾, elles peuvent difficilement trouver leur place dans une norme de dépense élargie compte tenu des difficultés à les évaluer en prévision et à les maîtriser en exécution.

● En revanche, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales devraient certainement entrer dans le périmètre d’une norme de dépense élargie. Le tableau ci-dessous rend compte de leur dynamisme ces dernières années.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

	2002	2003	2004	2005	2006	2007
PSR au profit des collectivités locales (exécution)	34,8	36,6	45,7	46,4	48,2	–
p.m.: prévision LFI	34,7	36,4	45,2	45,7	47,4	49,4
Changements de périmètre (a)	–	– 0,8	+ 8,2	– 0,9	n.s.	n.s.
Progression à périmètre constant en Mds€	+ 3,1	+ 2,6	+ 0,9	+ 1,6	+ 1,8	–
Évolution en valeur	+ 9,8 %	+ 7,3 %	+ 2,4 %	+ 3,5 %	+ 3,9 %	–
Évolution en volume	+ 8,2 %	+ 5,4 %	+ 0,7 %	+ 1,7 %	+ 2,2 %	–

(a) Changements de périmètre identifiés dans chaque PLF (un signe « + » indique un élargissement du PSR, un signe « – » une réduction de son champ). Les principaux changements sont : en 2003 la normalisation des conditions d’imposition locale de France Télécom ; en 2004 la réforme des dotations aux collectivités territoriales ; en 2005 la diminution de la DGF des départements en contrepartie d’un transfert de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA).

La constatation d’une évolution en volume bien supérieure à celle des dépenses du budget général n’est pas surprenante : le contrat de croissance et de solidarité liant l’État aux collectivités territoriales repose précisément sur une revalorisation des dotations supérieure à la seule inflation (l’enveloppe « normée » est indexée sur la somme de l’indice des prix et du tiers de la progression du PIB). On retrouve donc ici un autre enjeu de gestion des finances publiques : rendre compatible le rythme d’évolution des dotations de l’État aux collectivités territoriales avec celui de ses propres dépenses – ou diminuer ces dernières de façon plus drastique.

● Il pourrait en outre être envisagé d’intégrer à une norme de dépense élargie les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Ceux-ci ont atteint 12,7 milliards d’euros en 2006 et 14,1 milliards d’euros en loi de finances pour 2007 (admissions en non valeur comprises).

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔTS LOCAUX

Alors que les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État peuvent s’analyser – en général – comme des conséquences directes des mécanismes fiscaux (par exemple les remboursements de TVA), les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux apparaissent plutôt comme des subventions implicites aux collectivités territoriales, l’État se substituant au contribuable local pour la prise en charge effective de l’impôt. Ces dernières années, ces dégrèvements ont certes évolué de façon erratique : à la baisse en 2002 et 2004 ; à la hausse en 2003, 2005 et 2006 (voir le graphique ci-dessus). Toutefois, en moyenne sur la XII^e législature, ils ont augmenté d’environ 500 millions d’euros chaque année, sous l’effet notamment des dégrèvements de taxe professionnelle.

À titre d’illustration, le tableau ci-dessous présente l’évolution à périmètre constant de l’assiette élargie ici suggérée : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

MESURE DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT
AU TRAVERS D’UNE ASSIETTE ÉLARGIE

	2002	2003	2004	2005	2006	2007
1. En prévision
Progression en Mds€	–	+ 7,2	+ 4,0	+ 8,5	+ 8,8	+ 4,9
Progression en volume	–	+ 0,8 %	– 0,3 %	+ 0,7 %	+ 0,7 %	– 0,3 %
2. En exécution
Progression en Mds€	+ 13,0	+ 7,0	+ 3,7	+ 8,5	+ 7,6	–
Progression en volume	+ 2,6 %	+ 0,3 %	– 0,6 %	+ 0,7 %	+ 0,5 %	–

En prévision, l’élargissement du périmètre des dépenses considérées montre une augmentation annuelle de 6,6 milliards d’euros en moyenne, soit environ 2,5 milliards d’euros de plus chaque année que ce qu’autorise l’actuelle norme de dépense (voir également le graphique ci-dessous). Cet accroissement supplémentaire correspond pour environ 2 milliards d’euros au prélèvement sur recettes et pour environ 0,5 milliard d’euros aux remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

PROGRESSION ANNUELLE DE CERTAINES CATÉGORIES DE DÉPENSES
EN LOI DE FINANCES INITIALE

(en milliards d’euros)

En exécution, l’assiette élargie a davantage progressé que les seules dépenses nettes du budget général : le décalage le plus significatif concerne l’exercice 2003, où le prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales a augmenté de plus de 2,5 milliards d’euros, sous l’effet notamment de l’application de la dernière tranche de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. L’année 2004 fait cependant exception : les dépenses « élargies » reculent de 0,6 % en volume, soit plus fortement que l’actuelle norme de dépense
(– 0,2 %), du fait du recul par rapport à 2003 des dégrèvements locaux de 1,3 milliard d’euros.

La prise en compte de ces derniers dans l’analyse de l’exécution peut donc être source d’une contrainte particulière, s’agissant de crédits qui ne sont qu’évaluatifs et dont la consommation peut sensiblement s’écarter des évaluations initiales en fonction des comportements des agents économiques : un dépassement de la prévision relative aux dégrèvements obligerait à réduire d’autant les autres dépenses afin de respecter le rythme de progression globale. Leur inclusion dans la norme de dépense mérite donc réflexion, d’autant qu’à la différence des prélèvements sur recettes ils n’impactent pas les dépenses de l’État en comptabilité nationale.

Pour l’avenir, reste également à déterminer quel pourrait être le rythme d’évolution à fixer à cette enveloppe élargie de dépenses. Sur le modèle de la stratégie retenue sous la XII^e législature, il paraîtrait raisonnable de décider, dans un premier temps, d’une stabilisation en volume.

À titre d’illustration, si cette norme « 0 volume » avait été appliquée depuis la loi de finances pour 2003 à un tel périmètre élargi ⁽¹³⁾, les dépenses n’auraient dû augmenter en moyenne que de 5,5 milliards d’euros par an, alors qu’elles ont en réalité progressé de 6,6 milliards d’euros chaque année en moyenne. En cumul sur 5 ans, la stabilisation en volume aurait limité l’augmentation totale à 27,7 milliards d’euros au lieu de 33,2 milliards d’euros. En conséquence, si cette norme avait été appliquée dès 2003, ce sont 5,5 milliards d’euros d’économies supplémentaires qui auraient dû être réalisées. Toutes choses égales par ailleurs, le déficit en serait réduit d’autant.

Plus précisément, le graphique ci-dessous confronte l’accroissement effectif en loi de finances initiale de l’assiette élargie à l’accroissement maximum qu’aurait autorisé une stabilisation en volume. Il permet de constater que les lois de finances pour 2004 et pour 2007 ont d’ores et déjà respecté cette norme : en 2004 du fait de la diminution des remboursements et dégrèvements locaux ; en 2007 du fait de la réduction des dépenses nettes du budget général de 1 % en volume. À l’inverse, les barres foncées représentent l’effort supplémentaire qu’il aurait fallu fournir, dans l’élaboration des projets de loi de finances pour 2003, 2005 et 2006, si la norme élargie avait été appliquée.

COMPARAISON DE LA STABILISATION EN VOLUME ET DE L’ÉVOLUTION RÉELLE
DE L’ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Assiette considérée (à périmètre constant, données LFI) : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

Pour l’avenir, si l’on appliquait la norme d’évolution « 0 volume » au périmètre élargi ici suggéré, l’augmentation des dépenses en loi de finances pour 2008 devrait être d’un peu moins de 6 milliards d’euros avec une hypothèse d’inflation de 1,8 %  ou de 5,3 milliards d’euros avec une inflation de 1,6 % ⁽¹⁴⁾.

Pour important qu’il soit, l’effort ne serait pas insurmontable :

– il serait inférieur à celui effectué en loi de finances pour 2007 (au terme de laquelle l’assiette élargie devrait être réduite de 0,3 % en volume) ;

– il donnerait davantage de marges de manœuvre sur le budget général, pour lequel l’engagement pris dans le Pacte de stabilité 2008-2010 de procéder à une réduction de 1,25 % en volume paraît très difficile à tenir (son augmentation ne pourrait guère excéder 1,5 milliard d’euros) ⁽¹⁵⁾.

● Si, pour les raisons évoquées plus haut, l’on décidait d’exclure les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de la norme de dépense élargie et que l’on s’en tenait à un élargissement aux seuls prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, l’application rétrospective de la norme « 0 volume » sur la période 2003-2006 aurait conduit à économiser environ 3,7 milliards d’euros supplémentaires en quatre ans. En 2007, la loi de finances est d’ores et déjà allée au-delà de l’objectif, du fait de l’effort particulier effectué sur les dépenses du budget général (réduction en volume de 1 %). Une stabilisation en volume des prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales pour 2007 aurait supposé de limiter leur accroissement à 0,9 milliard d’euros, soit une économie de 1,2 milliard d’euros.

En retenant cette même assiette pour élaborer le prochain projet de loi de finances, l’augmentation des dépenses serait limitée à 5,7 milliards d’euros en 2008, sous une hypothèse d’inflation de 1,8 % ⁽¹⁶⁾ : 4,8 milliards d’euros pour le budget général et 0,9 milliard d’euros pour les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales.

● Toutefois, pour que cette nouvelle norme ne soit pas contournée et pour qu’elle demeure suffisamment ambitieuse, il conviendrait de s’efforcer de mieux contrôler les affectations de recettes à des personnes morales distinctes de l’État (sécurité sociale, opérateurs de l’État etc.). Un tel périmètre correspondrait d’ailleurs aux suggestions du Rapporteur général dans son rapport de février 2007 rédigé au nom du Conseil d’orientation des finances publiques ⁽¹⁷⁾.

Une partie de ces affectations est d’ores et déjà prise en compte lors de l’examen, chaque année, des changements de périmètre affectant le budget général : par exemple, pour mesurer l’évolution des dépenses entre 2005 et 2006, la loi de finances pour 2005 a été « diminuée » des 17,1 milliards d’euros de crédits destinés à compenser les allégements de cotisations sociales, cette compensation s’effectuant à partir de 2006 par affectation de recettes à la sécurité sociale. Mais les dépenses ainsi transformées en « moindres recettes » échappent ensuite à la mise sous tension de la norme de dépense.

En outre, les changements de périmètre n’incluent que les dépenses déjà clairement assurées par l’État, non les dépenses « nouvelles » : les affectations de recettes n’ayant pas pour corollaire une réduction à due concurrence de crédits budgétaires préexistants échappent à l’application de la norme de dépense. Par exemple, les différentes affectations réalisées en 2007 au profit de l’Agence nationale de la recherche (825 millions d’euros), d’OSEO (130 millions d’euros) ou du Centre national de développement du sport (20 millions d’euros) n’ont pas été considérées comme des changements de périmètre et n’ont donc pas été comptabilisées par le Gouvernement dans la mesure de la progression des dépenses. Elles atteignaient pourtant 1,2 milliard d’euros au total, après 2,2 milliards d’euros en 2006 (hors allègements de cotisations sociales compensés à la sécurité sociale).

Le Rapporteur général, dans son analyse des marges de manœuvre budgétaires présentée chaque année à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, prend d’ores et déjà en compte ces dépenses « débudgétisées » d’une année sur l’autre et correspondant à des charges assumées (plutôt qu’assurées) par l’État. À l’automne dernier, ces dépenses effectuées par d’autres organismes publics pouvaient être évaluées à environ 1,4 milliard d’euros chaque année en moyenne entre 2003 et 2007 ⁽¹⁸⁾. L’enjeu est donc loin d’être négligeable. Il le sera vraisemblablement d’autant moins à l’avenir que se multiplieront les délégations à des opérateurs de l’État ou que se développeront davantage les relations entre l’État et la sécurité sociale.

C’est pourquoi, lorsqu’elles s’apparentent à de véritables dépenses budgétaires, y compris lorsque ces dépenses n’étaient jusqu’alors pas supportées par le budget général, les recettes affectées devraient être considérées comme impactant la norme de progression l’année où cette affectation est décidée en loi de finances. Les années suivantes, on voit mal l’intérêt qu’il y aurait à intégrer l’évolution de la ressource affectée dans le périmètre de la norme, sauf à ne plus pouvoir maîtriser cette dernière. Il appartient en revanche au Parlement – exerçant sa fonction de contrôle – de s’assurer du bon usage des fonds ainsi affectés.

3.– Restaurer les marges de manœuvre en dépenses

Ces dernières années, les choix budgétaires de l’État ont essentiellement pris la forme de mesures jouant sur le volet « recettes » – au risque d’ailleurs de multiplier des dépenses fiscales s’apparentant à des subventions budgétaires déguisées. Cette situation tient à la rigidité croissante des dépenses de l’État, qui limite d’autant les marges de manœuvre du pouvoir politique, ainsi qu’en atteste le graphique ci-dessous.

LA RIGIDITÉ DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

(en pourcentage des dépenses nettes du budget général)

Sur les dix années considérées (1997-2006), la charge de la dette absorbe en moyenne environ 13,5 % des dépenses de l’État et constitue aujourd’hui son deuxième poste budgétaire, derrière l’enseignement scolaire. Les dépenses de personnel (pensions comprises) représentent en moyenne 40 % du budget général. Compte tenu de ces dépenses quasi « obligatoires » ou difficiles à réduire à court terme, les facultés de choix du pouvoir politique – matérialisées ici par les « autres dépenses » – sont réduites à moins de la moitié du budget général. Du fait des divers changements de périmètre intervenus l’année dernière (impact de la LOLF sur la définition de la masse salariale ; débudgétisation des compensations d’allégements généraux de cotisations sociales), elles ne représentent plus que 41,9 % des dépenses en 2006.

● Cette rigidité pèse sur les choix budgétaires pour 2008, qui apparaissent d’autant plus contraints que la charge de la dette devrait augmenter de façon non négligeable l’année prochaine.

On sait que l’État bénéficie depuis plusieurs années d’une situation relativement favorable : le faible niveau des taux d’intérêt a permis de « compenser » la hausse de l’encours de la dette, cette hausse ne se répercutant que faiblement sur la charge annuelle due par l’État. Le graphique ci-dessous permet par exemple de constater que les variations de la charge de la dette ces quatre dernières années sont inférieures à celles de la fin des années 1990 et sans commune mesure avec celles du début des années 1990.

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS ET DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(avant swaps, en millions d’euros)

Or, cet « effet taux » – qui contrebalance l’« effet volume » – prend progressivement fin. En 2006, la hausse des taux d’intérêt a essentiellement concerné les taux à court terme, directement influencés par une politique monétaire de la Banque centrale européenne moins accommodante. Cette année, les taux à long terme connaissent eux aussi une nette augmentation : le taux de l’OAT à 10 ans s’est établi à 4,1 % au premier trimestre 2007 (au lieu de 3,8 % au premier trimestre 2006) et a fortement progressé depuis, pour atteindre environ 4,6 % à la mi-juin.

Même si cette remontée n’est pas nécessairement appelée à se poursuivre dans les prochains mois ⁽¹⁹⁾, on peut considérer, en se fondant sur le dernier Programme de stabilité (relatif à la période 2008-2010), que la charge de la dette augmentera d’environ 1,7 % en volume en moyenne sur les trois prochaines années. En 2008, cela représenterait environ 1,4 milliard d’euros de plus que la prévision initiale pour 2007, soit un niveau de progression qui n’a plus été connu depuis 2002. À titre de comparaison, les crédits n’avaient progressé que de 0,2 milliard d’euros entre la loi de finances pour 2006 et la loi de finances pour 2007.

● Les dépenses de personnel, qui rassemblent aujourd’hui 44,4 % des dépenses nettes du budget général, constituent un autre poste de dépense dynamique. À elles seules, les dépenses de pensions pourraient augmenter d’au moins 1,5 milliard d’euros entre 2007 et 2008.

On mesure bien, dans ces conditions, l’intérêt qu’il y a à profiter des importants départs à la retraite de fonctionnaires ces prochaines années pour revoir et adapter le format de notre fonction publique. Saisir cette occasion dès 2008 paraît d’autant plus nécessaire que c’est l’année qui, pour la fonction publique d’État, constitue le « pic » des départs à la retraite (plus de 80 000 départs). Comme l’indique le graphique ci-dessous, les années suivantes méritent également d’être mises à profit, plus de 70 000 départs étant prévus chaque année jusqu’à 2011.

PRÉVISIONS DE DÉPARTS À LA RETRAITE DANS LA FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT

Source : Gilles Carrez, Rapport au nom du Conseil d’orientation des finances publiques (février 2007).

Le nouveau Gouvernement propose d’aller plus loin en ne remplaçant qu’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Il s’agit d’un objectif global à atteindre, non d’un couperet à respecter uniformément : les décisions ne sauraient donc être prises in abstracto mais en fonction des besoins identifiés sur chaque programme, notamment grâce à la justification au premier euro présenté dans les annexes budgétaires ⁽²⁰⁾.

La réduction des effectifs apparaît comme un moyen efficace et pérenne de réaliser des économies et de restaurer les marges de manœuvre de l’État. Comme le montre le graphique ci-dessous, les économies réalisées la première année du non remplacement d’un agent sur deux sont de l’ordre de 1 milliard d’euros. Si l’effort est poursuivi chaque année, les économies cumulées – c’est-à-dire les réductions de crédits à ouvrir en loi de finances – excèdent 10 milliards d’euros au bout de 10 ans (soit au total plus de 350 000 départs non remplacés). En réalité, les dépenses évitées sont encore plus substantielles, ces simulations ne prenant en compte ni l’augmentation du point fonction publique, ni l’impact des mesures catégorielles.

ÉCONOMIES GÉNÉRÉES PAR LE NON-REMPLACEMENT
D'UN DÉPART À LA RETRAITE SUR DEUX

Cette évolution de la fonction publique d’État doit être conçue comme un moyen de renforcer la qualité du service public : en favorisant les réformes et les adaptations, elle est l’occasion de rénover les métiers, d’améliorer les gestions de carrière et d’accroître l’intérêt des fonctions exercées. Le Président de la République s’est d’ailleurs engagé à ce que la moitié des gains de productivité soit « recyclée » auprès des agents en place, afin de récompenser les efforts et d’inciter à la réforme.

Plus généralement, la réflexion sur les effectifs gagnerait à faire l’objet d’une approche pluriannuelle, fondée sur la définition de grandes orientations de moyen terme de la politique salariale et de recrutement de l’État. Ce cadrage global pourrait ensuite être décliné par mission (pour les crédits) et par ministère (pour les effectifs), afin de responsabiliser les gestionnaires sur leur masse salariale.

● Les efforts sur les dépenses ne sauraient cependant être limités aux seuls crédits de personnel. C’est, plus largement, l’ensemble de l’appareil productif de l’État qui doit être « mis sous tension ».

Les dépenses de fonctionnement de l’État représentent 33 milliards d’euros sur le budget général en 2007, dont 17 milliards d’euros hors subventions pour charges de service public. Or, comme le relève la Cour des comptes, « dans le champ social et pour l’État, malgré le foisonnement des statistiques et des indicateurs, la mesure de la productivité reste très fruste. Dans le cadre de la LOLF, environ 10 % des indicateurs seulement portent sur la productivité » ⁽²¹⁾.

Des gains de productivité doivent donc être plus systématiquement recherchés. À cette fin, les indicateurs d’efficience – renseignant directement sur le coût de la gestion pour le contribuable – doivent être multipliés, en particulier dans les programmes « soutien ». Ceux-ci peuvent par exemple renseigner sur la mutualisation des moyens, la professionnalisation de la politique d’achats, le développement des contrats d’externalisation, la rationalisation des dispositifs territoriaux, l’optimisation des dépenses immobilières, logistiques ou informatiques. Le Gouvernement a d’ailleurs prévu d’organiser un début de convergence des indicateurs d’efficience des fonctions support, sous forme notamment d’indicateurs relatifs à l’immobilier ou de « ratios d’efficience bureautique », permettant de mesurer et de comparer certains coûts annuels moyens supportés par les programmes ⁽²²⁾.

● Toutefois, il y aurait quelques naïvetés à penser que la diminution des dépenses publiques pourrait s’appuyer sur la seule réduction du « train de vie de l’État ». Il convient donc de réfléchir également à l’évolution des missions de l’État régulateur économique et social.

Les dépenses d’intervention sont ainsi un secteur dans lequel il est possible d’améliorer l’efficacité de l’action publique tout en réduisant les coûts.

En loi de finances pour 2007, ces dépenses représentent ⁽²³⁾  :

– près du quart des dépenses nettes du budget général, soit 61,7 milliards d’euros ;

– plus de 40 % des dépenses brutes du budget général (y compris remboursements et dégrèvements), soit 138,2 milliards d’euros.

RÉPARTITION DES DÉPENSES D’INTERVENTION PAR MISSION EN LFI 2007

(en pourcentage des crédits bruts du budget général)

N.B. : pour des raisons de lisibilité du graphique, la mission Remboursements et dégrèvements, qui représente 55,3 % des crédits, n’est pas représentée.

Sur ce sujet, la Cour des comptes note que : « l’insuffisante lisibilité et l’efficacité douteuse de certaines interventions est d’autant plus problématique qu’une fois créés les dispositifs sont rarement supprimés, ce qui introduit de facto un fort degré de rigidité dans les dépenses de l’État. Les prestations fonctionnant selon une logique de "droits ouverts" (aides au logement, minima sociaux, etc.) font souvent l’objet, année après année, d’une reconduction tacite et de revalorisations ou révisions de barèmes qui sont autant de "coups partis" majeurs pour les finances publiques. Lorsqu’ils ne produisent pas les effets escomptés, les dispositifs ne sont pas supprimés mais souvent complétés par des mesures jugées plus efficaces sur le moment mais qui viennent à leur tour se superposer aux autres, de façon à la fois coûteuse et peu lisible, le plus souvent sans amélioration notable des résultats » ⁽²⁴⁾.

C’est pourquoi le Rapporteur général considère que les dépenses d’intervention devraient être :

– mieux gérées : il est nécessaire de clarifier et de mieux délimiter les compétences des différents acteurs que sont l’État, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et les opérateurs dans toute une série de domaines (politique familiale, politique de l’emploi et de l’insertion, politique du logement etc.). À titre d’exemple, la gestion de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), qui représente plus de 2 milliards d’euros à la charge de l’État, fait intervenir une multitude d’intervenants. En juin 2006, un rapport d’audit a lancé plusieurs pistes d’amélioration, qui mériteraient désormais d’être mises en œuvre ⁽²⁵⁾ ;

– mieux ciblées : en matière de culture, de tourisme, de « zonage » de la politique de la ville ou encore de formation professionnelle, la concentration des moyens sur des priorités précises est préférable au saupoudrage et à la dispersion ;

– mieux hiérarchisées : l’État ne pouvant « tout faire », au risque de l’empilement des dispositifs et de l’éparpillement des moyens, il lui faut arbitrer entre ses différentes missions de régulateur économique et social. Il s’agit donc d’effectuer de vrais choix, d’évaluer a priori tout nouveau dispositif, puis de s’assurer de la cohérence entre les objectifs et les moyens, afin d’assurer une « authentique révélations des préférences » de l’État ⁽²⁶⁾.

● Sur tous les éléments qui précèdent, le Gouvernement et le Parlement peuvent s’appuyer sur les audits de modernisation mis en place depuis l’année dernière. Une 7^e « vague » d’audits a été lancée en avril dernier : 17 nouveaux audits ont été annoncés, dont deux à vocation transversale portant respectivement sur les conséquences de la dématérialisation des procédures administratives sur les services de l’État et sur la gestion de la trésorerie et des placements des établissements publics.

Au-delà de la communication sur le « périmètre » des dépenses examinées par les audits (près de 150 milliards d’euros) et sur les gains de productivité « potentiels » identifiés à un certain horizon temporel (de 6 à 8 milliards d’euros sur 3 ans selon le Gouvernement), il importe désormais de passer résolument à la phase de mise en œuvre.

Celle-ci n’est, pour le moment, que timidement commencée et il est bien difficile de mesurer les économies qui ont d’ores et déjà pu être réalisées. Sur 131 audits au total, 38 sont en cours de réalisation et 93 sont terminés. Parmi ces derniers, 63 sont « en cours de mise en œuvre », 28 rapports sont terminés mais « en attente d’orientation » et seulement 2 audits (sur la déclaration de revenus sur Internet et sur la gestion des moyens de fonctionnement des services déconcentrés des ministères sociaux) ont été complètement mis en œuvre.

Il serait souhaitable qu’à l’automne prochain le Gouvernement fasse le point sur les suites données aux audits, en indiquant et en chiffrant clairement les mesures intégrées dans le projet de loi de finances pour 2008.

Dès à présent, le Rapporteur général se félicite du lancement d’une revue générale des politiques publiques. À l’instar de plusieurs pays qui sont parvenus à réduire sensiblement leurs dépenses publiques, il s’agit de s’interroger méthodiquement sur l’efficacité et la légitimité de l’ensemble des politiques publiques. L’objet de cette révision générale est donc plus large que celui des audits de modernisation, concentrés sur des sujets ciblés et orientés vers la recherche de gains de productivité.

De surcroît, l’impulsion est donnée au plus haut niveau de l’État : le Président de la République présidera lui-même le nouveau « Conseil de la modernisation des politiques publiques ». Le suivi du processus sera assuré par un comité présidé conjointement par le Secrétaire général de l’Élysée et le Directeur de cabinet du Premier ministre. Les ministres viendront y rapporter eux-mêmes. D’ores et déjà, le Premier ministre a lancé quatre chantiers, transversaux et prioritaires, relatifs à l’organisation de l’État au plan local, à l’allègement des contraintes juridiques et des contrôles, aux relations entre l’État et les collectivités territoriales et à l’amélioration de la gestion des ressources humaines. Les premiers résultats de la révision générale des politiques publiques sont attendus pour la fin du mois de mars 2008, de façon à pouvoir être pris en compte dès la construction du projet de loi de finances pour 2009.

B.– PENSER LE DÉSENDETTEMENT À MOYEN TERME ET TRACER UN CHEMIN VERS L’ÉQUILIBRE

Le Rapporteur général a identifié dans le I du présent rapport les contraintes et les espoirs qui dessinent le contexte de notre stratégie budgétaire. Ils ont permis d’en dresser le premier pilier : la maîtrise exigeante, ambitieuse et sans relâche de la dépense de l’État. Ils imposent cependant d’aller plus loin, en traçant un chemin crédible vers le désendettement.

Il a été démontré supra que les marges de manœuvre budgétaires « durables » ne dépassent pas 10 à 12 milliards d’euros par an. Tout surplus de recettes d’une année sur l’autre supérieur à ce montant risque fort de disparaître l’année suivante en étant compensé par une moins-value d’ampleur équivalente au creux de la conjoncture, comme l’a illustré l’expérience du cycle économique 1998-2003. Ne pas dégrader structurellement les finances de l’État entre 2007 et 2012 impose donc, au minimum, de ne pas dépenser sur l’horizon de la législature, plus de 50 milliards d’euros. Mais franchir une étape de plus dans l’assainissement exige bien plus encore.

1.– À l’horizon 2008, le maintien sous contrôle du déficit

Les implications de la règle de répartition vertueuse des marges de manœuvre budgétaires tendent à contraindre très fortement le budget pour 2008.

L’UTILISATION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRES : ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2008 SELON DEUX SCENARII DE CROISSANCE

(en milliards d’euros)

(I) Surplus induit par une croissance de 3 % (a) + 25,6	(I) Surplus induit par une croissance de 2 ¼ % (a) (surplus structurel) + 10,8
(II) Montants distribués en 2008 avant LFI (A) + (B) + 15,3 (A) Baisses d’impôt + 9,6 – adoptées à ce jour + 1,6 – proposées dans le projet de loi TEPA + 8,0 (B) Hausse de dépenses + 5,7 – gel en volume d’une norme étendue au budget général et aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales + 5,7
Évolution apparente du déficit pour une croissance forte (I-II) Amélioration de 10,3	Évolution structurelle du déficit pour une croissance moyenne (I-II) Dégradation de 4,5

(a) Des hypothèses d’élasticité des recettes fiscales nettes au PIB sont corrélées aux scenarii de croissance selon les tendances observées dans le passé. Ainsi, les produits des impôts tendent à très fortement surréagir aux croissances élevées : l’hypothèse de croissance de 3 % est par conséquent ici associée à une élasticité de 2 (comme en 1999-2000). En revanche, à long terme, les recettes fiscales doivent évoluer au rythme de la richesse nationale : notre scénario de croissance potentielle est ainsi fondé sur une élasticité unitaire.

Le tableau ci-dessus met en évidence l’impact des mesures adoptées ou proposées à ce jour sur l’équilibre du budget pour 2008 selon deux scenarii de croissance, l’un tablant sur une nette reprise économique permettant d’atteindre rapidement le haut du cycle (3 % de croissance), l’autre s’appuyant sur une croissance conforme à son potentiel, évaluée de manière conservatrice à la lumière de l’expérience des dix dernières années (2 ¼ %). Compte tenu du phénomène de surréaction des ressources de l’État à la croissance décrit supra, il en résulterait des surplus allant de près de 11 milliards d’euros dans le scénario prudent à plus de 25 milliards d’euros dans le scénario optimiste.

Le « choc fiscal » ampute nos marges de manœuvre en 2008 de 8 milliards d’euros ⁽²⁷⁾, auxquels il faut ajouter 1,6 milliard d’euros de baisses d’impôts déjà « dans les tuyaux », au premier rang desquelles la réforme de la taxe professionnelle dans laquelle l’État a accepté de prendre à sa charge l’inflation des taux depuis 1996 au-delà des 3,5 % de la valeur ajoutée des entreprises pour un coût en 2008 estimé à 1,3 milliard d’euros ⁽²⁸⁾.

Parallèlement, du côté des charges de l’État, il a été vu qu’il ne sera guère possible, pour ce premier budget de la législature, d’aller au-delà du gel en volume d’une enveloppe de dépenses étendue aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales. Cela représente un accroissement des dépenses au sens large de 5,7 milliards d’euros en