L’analyse des causes de la crise financière

Dès le 2 octobre 2007, la commission des finances, de l'économie générale et du plan de l’Assemblée nationale avait organisé une table ronde, ouverte à la presse, sur la crise financière internationale née au cours de l’été 2007. Elle réunissait :

-  deux régulateurs des marchés : le gouverneur de la Banque de France, M. Christian Noyer, et le président de l’Autorité des marchés financiers, M. Michel Prada ;

- un banquier, M. Jean-Pierre Mustier, directeur général adjoint du groupe Société Générale ;

- un responsable d’agence de notation, M. Richard Hunter, directeur général de l’agence Fitch Ratings ;

- deux économistes : M. Michel Aglietta, conseiller scientifique du CEPII, et M. Henri Bourguinat, fondateur du laboratoire d’analyse et de recherche économiques.

Cette première audition fut l’occasion de rappels sur les nouvelles règles prudentielles en chantier dans le cadre de l’accord dit « de Bâle II », sur le rôle des autorités de régulation et sur les règles d’activité des agences de notation. Elle a donné lieu à un échange sur les causes de la crise financière – subprimes sur le marché hypothécaire à haut risque américain, mais aussi causes plus profondes –, les facteurs de fragilité et les perspectives. La préoccupation exprimée par les économistes contrastait avec la relative sérénité des acteurs du système financier et bancaire (compte rendu n° 1 du 2 octobre 2007)

La réforme de la distribution des livrets bancaires réglementés

Entre-temps, la commission des finances a consacré une série d’auditions à la question de la banalisation de la distribution du livret A et du livret bleu ainsi qu’à ses conséquences éventuelles pour le financement du logement social. En effet, par une décision du 10 mai 2007, la Commission européenne avait donné neuf mois au gouvernement français pour modifier la législation relative à la distribution de ces livrets. Elle estimait que les droits spéciaux de distribution par trois réseaux : ceux de La Poste, des Caisses d’épargne et, pour le livret bleu, du Crédit mutuel, représentaient une entrave aux règles du marché intérieur.

La Commission a d’abord entendu MM. Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste, et Patrick Werner, président du directoire de La Banque postale le 16 janvier 2008 (compte rendu n° 47), puis procédé à trois auditions, ouvertes à la presse, le 30 janvier 2008 : MM. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des Dépôts et consignations, et Augustin de Romanet, directeur général (compte rendu n° 51)  ; puis Mme Christine Boutin, ministre du Logement et de la ville (compte rendu n° 52) et M. Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, auteur d’un rapport remis en décembre 2007 au Premier ministre (compte rendu n° 53). Les préconisations de ce rapport tendaient à une réforme d’ensemble du circuit du financement du logement social, en vue d’accompagner la généralisation de la distribution du livret A.

Ce cycle de réunions s’est poursuivi le 6 février 2008, avec les auditions, ouvertes à la presse, de représentants de l’intersyndicale du secteur semi-public économique et financier (compte rendu n° 57), de représentants de l’Union sociale pour l’Habitat (compte rendu n° 58) et enfin de Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi.

La ministre a annoncé une réforme organisée en quatre axes : généralisation de la distribution du Livret A à toutes les banques, réduction du coût de financement du logement social à partir du niveau des commissions versées aux banques distribuant le Livret A, renforcement de l'accessibilité bancaire, prise en compte de la mission d'intérêt général d'accessibilité bancaire et des coûts supplémentaires assumés par les établissements distribuant aujourd'hui le Livret A (compte rendu n° 59) .

Au cours d’une dernière réunion sur ce sujet, le 20 février 2008, M. Charles Milhaud, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d’épargne, accompagné de M. Nicolas Mérindol, directeur général, a pu faire part à la Commission de la position de son groupe sur ce dossier, de son analyse de la situation et de ses réactions quant à la réforme envisagée (compte rendu n° 65) .

L’analyse les défaillances des dispositifs de contrôle interne et externe des banques

Mais le 24 janvier 2008, la Société Générale annonçait des pertes exceptionnellement élevées, en raison à la fois de son exposition aux subprimes et des engagements d’un trader, soldés par une perte de 4,9 milliards d’euros. Cette situation sans précédent appelait brutalement l’attention sur les dispositifs de contrôle interne et externe des banques.

Le 4 février 2008, la commission a donc entendu Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, sur le rapport, remis au Premier ministre, faisant le point sur les événements ayant affecté les résultats de la Société Générale. (compte rendu n° 54). Durant cette audition, la ministre a apporté des précisions, pour certaines rassurantes – notamment sur le bon déroulement des opérations de débouclage – et, pour d’autres, inquiétantes, dans la mesure où un certain nombre de dysfonctionnements seraient apparus dès 2005.

La commission des finances a donc souhaité entendre M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, et Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de la commission bancaire, sur les dispositifs de contrôle bancaire et sur la régulation des systèmes financiers (compte rendu n° 56 du 5 février 2008). [Vidéo] 

Le 20 février 2008, c’était au tour de M. Michel Prada, président de l’Autorité des marchés financiers (AMF), et de M. Gérard Rameix, secrétaire général de l’AMF, de répondre aux questions de la commission sur le même thème, au cours d’une audition ouverte à la presse. M. Michel Prada s’exprimait non seulement en tant que régulateur, mais aussi en sa qualité de président de l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV), qui intervient en matière de normalisation des règles de surveillance des marchés au sein du Forum de stabilité financière – instance commune de concertation et de coordination des représentants des pays du G7 et de toutes les instances ayant à connaître de la stabilité financière –. Après avoir analysé les facteurs de la crise, il a présenté les thèmes de réflexion de l’AMF et de l’OICV (compte rendu n° 64).  [Vidéo] 

La Commission a poursuivi sa réflexion le 27 février 2008 avec l’audition, ouverte à la presse, de M. Alexandre Lamfalussy, ancien directeur général de la Banque des règlements internationaux et ancien président du Comité des sages sur la régulation des marchés européens des valeurs mobilières. Fort de son expérience, M. Lamfalussy a insisté sur les particularités de la situation : rapidité fulgurante du processus de contagion, titrisation généralisée – avec en particulier la transformation de créances bancaires en instruments de dette négociables –, d’asymétrie de l’information sur les nouveaux instruments financiers et mise à l’épreuve de la gestion des risques par certaines grandes banques. Il a souligné l’importance et la difficulté de prévenir les crises, face à des marchés financiers très opaques et bénéficiant d’une liquidité exceptionnelle (compte rendu n° 66).

Le 26 mars 2008, la Commission a tenu une réunion de travail sur les opérations de marchés avec M. Charles-Henri Filippi, président de HSBC France, M. Samir Assaf, responsable mondial des marchés de HSBC Londres, M. Loïc Bonnat, secrétaire général banque de grande clientèle et marché de HSBC France, M. Christophe Chazot, responsable mondial des dérivés actions de HSBC France et M. Didier Marteau, économiste. Cet échange a permis d’approfondir certains aspects techniques, comme l’organisation et le fonctionnement des salles de marché, les systèmes de contrôle interne et externe, l’évolution de l’activité bancaire, notamment en matière d’investissement et de financement (compte rendu n° 68).

L’audition, ouverte à la presse, le 9 avril, de M. Daniel Bouton, président de la Fédération bancaire française (FBF), accompagné par Mme Ariane Obolensky, directrice générale de la FBF, a été l’occasion de revenir sur la régulation des systèmes bancaires et de faire le point sur la surexposition de la Société Générale par un de ses traders (compte rendu n° 71). [Vidéo] 

Afin d’élargir la perspective, notamment aux conséquences de la crise financière sur l’économie réelle, une table ronde, ouverte à la presse, a réuni, le 13 mai 2008, MM. Christian de Boissieu, Xavier Timbeau, Marc Touati et Jean-Hervé Lorenzi, économistes, sur la situation économique et financière internationale (compte rendu n° 80).

Un aspect plus spécifique de la situation économique et financière internationale a fait l’objet d’un « coup de projecteur » le 3 juin 2008, durant l’audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Landau, sous-gouverneur de la Banque de France, de M. Patrick Artus, directeur des études économiques de Natixis, et de M. Jean-Paul Herteman, président du directoire de SAFRAN, sur les effets des parités monétaires sur les économies (compte rendu n° 89).

De façon indirecte, le 25 juin 2008, à l’occasion de son rendez-vous annuel avec le président de la commission de surveillance et le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations sur l’activité de la Caisse, la Commission a pu évoquer certains aspects liés à la crise financière (compte rendu n° 99 : audition de MM. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, et Augustin de Romanet, directeur général).

Le rôle particulier des fonds souverains a été abordé le 16 juillet 2008 au cours de l’examen du rapport de M. Daniel Garrigue relatif à sa proposition de résolution n° 964 sur l'Union européenne et les fonds souverains (E3328) (rapport n° 1056)  (compte rendu n° 106).

La crise financière a connu de nouveaux développements en septembre 2008. Concernant plus particulièrement la situation du groupe Dexia, après l’effondrement du cours de ses actions le 29 septembre 2008, les gouvernements français, belge et luxembourgeois ont pris la nuit suivante des décisions de stabilisation et de restructuration de son capital.

La commission a aussitôt entendu, le 30 septembre, Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, qui a présenté le dispositif mis en place. Au cours de cette réunion, M. Michel Bouvard a pu apporter des précisions sur le rôle de la Caisse des dépôts et consignations (compte rendu n° 123).

La commission des finances a poursuivi ses travaux dès le début de la session ordinaire, en alliant débats de fond et information au plus près de l’actualité :

 –  mardi 7 octobre 2008 :

- La Commission a d’abord procédé à l’audition de M. Charles Milhaud, président du directoire de la Caisse nationale des Caisses d’épargne  (compte rendu n° 3). M. Charles Milhaud a fait le point sur la situation de son groupe, dans un contexte qu’il a décrit comme une crise de liquidité – mais non de solvabilité - du système bancaire.

- Puis de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, et de M. Michel Prada, président de l’Autorité des marchés financiers, elle a reçu des réponses directes et précises sur la situation du système bancaire aux États-Unis et en France, notamment en ce qui concerne la présence d’actifs « toxiques » dans le bilan des banques françaises, l’état des échanges interbancaires, les risques de resserrement du crédit et les menaces d’aggravation de la crise du fait des ventes à découvert et des CDS (credit default swaps). Ont également été évoquées les pistes de réforme envisageables pour l’avenir (compte rendu n° 4).

–  mercredi 8 octobre 2008 :

-  M. Georges Pauget, en sa double qualité de directeur général du Crédit agricole SA et de président de la Fédération bancaire française, s’est exprimé sur l’origine américaine de la crise financière, sur la situation des banques françaises, leurs moyens de se protéger contre les actifs « toxiques » et de répondre au besoin de liquidités ainsi que sur le rôle des banques centrales, des régulateurs et des États (compte rendu n° 9).

–  jeudi 9 octobre 2008 :

- M. Michel Bouvard, président de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, et M. Augustin de Romanet, directeur général, ont présenté de façon approfondie le rôle général de la Caisse dans le financement de l’économie et plus particulièrement dans le plan de sauvetage de Dexia (compte rendu n° 11).

- Une table ronde, ouverte à la presse, sur la crise financière internationale, a réuni M. Michel Aglietta, économiste, M. René Ricol, auteur d’un rapport au Président de la République  sur la crise financière, et M. Jean Tirole, économiste, chercheur au CNRS et à l’Université de Toulouse. Durant cet échange très riche, M. Michel Aglietta a démonté les mécanismes de la crise et retracé les réactions des autorités. M. Jean Tirole a évoqué les mesures destinées à sortir de la crise, puis les réformes propres à en empêcher le renouvellement. M. René Ricol s’est plus particulièrement attaché au rôle des régulateurs, des cabinets d’audit et des agences de notation. (compte rendu n° 12). [Vidéo] 

Le 8 octobre, l’Assemblée nationale débattait sur une déclaration du Gouvernement relative à la crise financière et bancaire (compte rendu de la première séance publique du 8 octobre 2008). Le Premier ministre y réaffirmait que l’État assumerait « son rôle de garant en dernier ressort de la continuité et de la stabilité du système bancaire et financier français ». Le volet bancaire du plan de sauvetage des entreprises, approuvé au cours de ce débat, fut mis en œuvre dès le 20 octobre, avec l’annonce par le Gouvernement de l’apport par l’État de 10,5 milliards d'euros à six banques françaises.

Au lendemain de cette annonce, l’audition de la ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi était décidée. Pour sa part, avant cette audition, M. Didier Migaud, Président de la commission des finances, publiait le 21 octobre 2008 un communiqué intitulé « Recapitalisation des banques : des modalités qui interrogent et des garanties insuffisantes ».

– mercredi 22 octobre 2008 :

- Au cours de son audition, Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, présentait la mise en place de la société française de financement de l’économie – SFFE – et de la société de prise de participations de l’État ‑ SPPE – ainsi que la mise en œuvre des premières mesures du plan d’urgence. (compte rendu n° 23).

 – jeudi 30 octobre 2008 :

MM. Dominique Baert et Gaël Yanno, chargés d’une mission d’information sur les enjeux des nouvelles normes comptables, ont présenté une communication, ouverte à la presse, sur les normes comptables et la crise financière.

Sur la base des 25 auditions déjà réalisées, ils ont discuté la part de responsabilité des normes comptables dans la crise, en particulier les normes internationales d’information financière IFRS, applicables dans l’Union européenne, qui imposent une évaluation des actifs et passifs négociables à leur « juste valeur », telle qu’elle est fixée par le marché. Ils ont expliqué par quels mécanismes ces référentiels comptables avaient eu un effet « pro-cyclique ». Ayant tracé des pistes de régulation, ils ont insisté sur le rôle des politiques en matière comptable et signalé à cet égard les risques liés à la réforme en cours du dispositif français de normalisation comptable. (compte rendu n° 31)  [Vidéo] 

  La publication des auditions et des propositions de réformes de la commission des finances

Au terme d’une année de travaux de la Commission sur les raisons et les effets de la crise financière, bancaire et économique mondiale, le président Didier Migaud et le Rapporteur général Gilles Carrez ont estimé que les interventions des personnes auditionnées gagneraient à être rassemblées dans un rapport d’information et mises à la disposition du public. Ils ont souhaité les faire suivre des propositions de réformes dégagées de constats partagés. Les groupes politiques ont apporté leurs contributions à ce rapport. Celui-ci a été examiné le 5 novembre 2008 par la Commission, qui en a autorisé la publication (compte rendu n° 36).

Le rapport n° 1235 relatif à la crise financière internationale évoque en particulier quatre orientations de réforme, à horizon de court ou de long terme, pouvant recueillir un consensus au sein de la commission :

- limiter l’effet pro-cyclique des normes comptables, en particulier la « règle de la juste valeur » fondée sur la valeur de marché ;

- instaurer des règles de transparence pour les marchés les produits dérivés de crédit ;

- mieux maîtriser l’appréhension du risque par les divers acteurs de marché (agences de notation, fonds spéculatifs, fonds souverains, banques, opérateurs de marché, entreprises cotées) ;

- promouvoir la coordination internationale entre régulateurs, superviseurs et organismes internationaux.

La dimension internationale de la réaction immédiate à la crise et de la prévention des risques est en effet primordiale. Si notre pays ne peut apporter des réponses suffisantes, il lui revient de défendre une réaction rapide et adaptée auprès de ses partenaires et des organisations internationales. Le rapport en conclut que Parlement doit être une force de proposition.

La participation au groupe de travail Assemblée nationale - Sénat sur la crise financière internationale

Dans cet esprit, un groupe de travail composé de députés et de sénateurs a été installé, le 29 octobre dernier, aux fins d’élaborer, dans un premier temps, et si cela s’avère possible, une série de propositions destinées à être communiquées au Président de la République avant son départ pour la réunion du G20 à Washington, le 15 novembre 2008.

La commission des finances prend naturellement toute sa part à ce groupe de travail paritaire, co-présidé par le président Didier Migaud et dont les co-rapporteurs pour l’Assemblée nationale sont le Rapporteur général Gilles Carrez et M. Nicolas Perruchot.

La présentation du groupe de travail et son rapport d’étape adopté le 13 novembre 2008 font l’objet d’un dossier d'actualité de l’Assemblée nationale.

La poursuite en séance publique du débat sur les causes de la crise économique et sociale et la régulation du système financier

Le mardi 25 novembre 2008, le débat sur la crise économique et sociale et la régulation du système financier (compte rendu de la première séance publique du mardi 25 novembre 2008) a permis un nouvel échange de vues sur les causes de la crise et les réponses à lui apporter. Y ont pris part le président et douze autres membres de la commission des finances, appartenant à ses différents groupes politiques. [Vidéo] 

La commission des finances s’attache à suivre les développements de la crise financière et ses conséquences pour les finances publiques.

C’est ainsi qu’elle a tenu à entendre, le 10 décembre 2008 à 21 heures, Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, ainsi que M. Pierre Mariani, administrateur délégué et président du comité de direction de Dexia, sur l’amendement du Gouvernement (amendement n° 375 rect.) au projet de loi de finances rectificative pour 2008 autorisant une garantie de l’État à Dexia sur ses actifs dans sa filiale américaine FSA, spécialisée dans le rehaussement de crédit. Les membres de la Commission ont aussi reçu des précisions sur les raisons des compléments à apporter aux garantie prévues par la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008, sur la situation de Dexia et sur la consistance des risques garantis par l’État (compte rendu n° 51).

Le 11 décembre 2008 à 11 h 30, la Commission a, sur le rapport de M. Daniel Garrigue, adopté la proposition de résolution n° 1292 sur l’Europe face à la crise financière, complétée par un amendement faisant référence aux propositions du groupe de travail Assemblée nationale–Sénat sur la crise financière internationale (compte rendu n° 52).

Puis, le 16 décembre, la commission a entendu M. René Ricol, récemment nommé médiateur du Crédit, sur l’accès des entreprises aux crédits bancaires (compte rendu n° 53). [Vidéo] 

Document mis à jour le 17 décembre 2008